III SA/Gd 626/24

III SA/Gd 626/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 1, art. 61, art. 62 ust. 1, art. 65 ust. 3
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Dz.U. 2024 poz 572
art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 16 września 2024 r. nr OBŻN.906.1.2024.ADM w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu i wykreślenia z rejestru zakładów oddala skargę.
Uzasadnienie
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 16 września 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni (dalej w skrócie również jako "PPIS") z dnia 24 lipca 2024 r. o wykreśleniu Kawiarni [...] z rejestru zakładów oraz stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu Kawiarni [...] jako zakładu wpisywanego do rejestru.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 14 stycznia 2020 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni firma P. Sp. z o.o. w P. (dalej jako "spółka C.") złożyła wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładu o nazwie Kawiarnia [...], mieszczącego się w lokalu nr [...] w Centrum [...] w G. przy ul. [...].
Wobec złożonego wniosku, z ramienia PPIS w Gdyni przeprowadzono w dniu 21 stycznia 2020 r. kontrolę sanitarną w Kawiarni [...]. W protokole kontroli opisano zakres działalności zakładu, zatrudnienie, lokalizację, to z jakich pomieszczeń - jak wyposażonych i przystosowanych - składa się zakład, jaki jest stan czystości i stan techniczny zakładu.
Po przeprowadzeniu kontroli, PPIS w Gdyni wydał w dniu 22 stycznia 2020 r. wobec spółki C. decyzję nr 31/2020 o zatwierdzeniu zakładu stwierdzając, że Kawiarnia [...] spełnia wymagania niezbędne do prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży z konsumpcją pralinek, gotowych wyrobów ciastkarskich, deserów lodowych z gotowymi dodatkami, soków przygotowywanych z umytych owoców dostarczanych przez firmy zewnętrzne, napojów ciepłych i zimnych oraz wina i alkoholu powyżej 18 %. Kawiarnia [...] została wpisana do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej.
W dniu 23 sierpnia 2022 r. do PPIS w Gdyni został złożony wniosek o zatwierdzenie innego zakładu mieszczącego się w lokalu nr [...] w Centrum [...] w G., to jest lokalu gastronomicznego Cukiernia [...] i o wpis tego zakładu do rejestru. Wniosek został złożony przez inny podmiot gospodarczy - spółkę K. Sp. k. z siedzibą w B.
W wyniku złożonego wniosku, PPIS w Gdyni przeprowadził w dniu 19 września 2022 r. kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym Cukiernia [...] w Centrum [...] w G. Podczas kontroli potwierdzono, że w lokalu nie mieści się już Kawiarnia [...]. Lokal gastronomiczny został przebudowany, zmieniono jego wyposażenie i zakres prowadzonej działalności. W toku kontroli przedłożono organowi umowę najmu z dnia 28 kwietnia 2022 r. zawartą przez spółkę K.Sp. k. z siedzibą w B. z U. z siedzibą w H. (wynajmującym), z której wynikało, że lokal nr [...] w Centrum [...] w G. przekazano nowemu najemcy w czerwcu 2022 r.
Po przeprowadzeniu ww. kontroli, PPIS w Gdyni wydał w dniu 20 września 2022 r. wobec spółki K. Sp. k. z siedzibą w B. decyzję nr 441/2022 o zatwierdzeniu zgłoszonego zakładu, stwierdzając, że lokal gastronomiczny Cukiernia [...] spełnia wymagania niezbędne do prowadzenia działalności w zakresie przygotowania i sprzedaży z konsumpcją na miejscu: wyrobów ciastkarskich (w tym wyrobów kremowych), wyrobów cukierniczych (w tym kremowych i bez kremowych), wyrobów spożywczych trwałych mikrobiologicznie w opakowaniach jednostkowych, pieczywa, lodów z gotowymi dodatkami oraz deserów dostarczanych z centrali firmy; oferty śniadaniowej m.in. kanapek, tortilli oraz wyrobów gotowych, w tym sałatek, galaretek, past; napojów zimnych i gorących, w tym soków owocowych wyciskanych na miejscu.
PPIS w Gdyni na podstawie ustaleń z kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 19 września 2022 r. i na podstawie przedłożonej dokumentacji stwierdził, że spółka C. nie prowadzi już w lokalu nr [...] w Centrum [...] w G. działalności poprzez zakład [...] w zakresie sprzedaży z konsumpcją pralinek, gotowych wyrobów ciastkarskich, deserów lodowych z gotowymi dodatkami, soków przygotowywanych z umytych owoców dostarczanych przez firmy zewnętrzne, napojów ciepłych i zimnych oraz wina i alkoholu powyżej 18%.
Z tych względów w dniu 20 września 2022 r. wobec spółki C. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia Kawiarni [...] z rejestru zakładów.
W dniu 5 października 2022 r. do PPIS w Gdyni wpłynął wniosek spółki C. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Okręgowym w Gdańsku pomiędzy tą spółką a właścicielem Centrum [...], to jest U. GmbH z siedzibą w H.
W dniu 4 listopada 2022 r. PPIS w Gdyni w wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego, spółka C. w dniu 29 grudnia 2022 r. poinformowała PPIS w Gdyni o wszczęciu przez Prokuraturę Rejonowa w Gdyni w październiku 2022 r. śledztwa w sprawie zniszczenia wystroju lokalu oraz infrastruktury technicznej kawiarni oraz przywłaszczenia jej wyposażenia. Oświadczyła też, że nie wyraża zgody na wykreślenie Kawiarni [...] z rejestru zakładów.
W dniu 20 marca 2023 r. PPIS w Gdyni wydał decyzję nr 155/2023 r., na mocy której wykreślił kawiarnię [...] z rejestru zakładów oraz stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 22 stycznia 2020 r. nr 31/2020 o zatwierdzeniu tego zakładu.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2022 r. poz. 2132, dalej: "u.b.ż.") oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako "PPWIS") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 10 maja 2023 r. nr OBŻ.906.1.5.2023.ADM utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W decyzji zwarto uzasadnienie wyjaśniające, z jakich względów organ odwoławczy uznał, że zaistniały przesłanki wykreślania zakładu z rejestru i wydania w tym przedmiocie decyzji w oparciu o art. 62 ust. 1 pkt 3 u.b.ż. Odniósł się też do wynikającej z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. przesłanki bezprzedmiotowości, jako uprawniającej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
W wyniku skargi wniesionej przez spółkę C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 363/23 uchylił decyzję PPWIS z dnia 10 maja 2023 r. nr OBŻ.906.1.5.2023.ADM oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w Gdyni z dnia 20 marca 2023 r. nr 155/2023 r.
W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy naruszając zasadę dwuinstancyjności utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nie została uzasadniona. Wskazano po pierwsze, że w zakresie wykreślenia Kawiarni [...] z rejestru, organ pierwszej instancji ograniczył się do przywołania podstawy z art. 62 ust.1 pkt 3 u.ż.b. i w ogóle nie przedstawił uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Podobnie w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu w oparciu o art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., organ pierwszej instancji także nie uzasadnił tego rozstrzygnięcia, ponieważ nie przedstawił rozważań dotyczących zaistnienia stanu bezprzedmiotowości decyzji, a także rozważań dotyczących możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia z uwagi na przepis prawa, który nakazywałby takie rozstrzygnięcie lub wykazania interesu społecznego, czy interesu strony. Wskazano też, że organ odwoławczy w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. skoncentrował swe rozważania przede wszystkim na powodach bezprzedmiotowości decyzji o zatwierdzeniu zakładu, mimo że art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. uzależnia możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy łącznie zostanie spełniona dodatkowa przesłanka, to jest gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podzielił poglądu skarżącej spółki, aby organy naruszyły przepisy postępowania poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności toczącego się przez Sądem Okręgowym w Gdańsku pod sygn. akt [...] postępowania dotyczącego treści stosunku najmu łączącego skarżącą spółkę oraz właściciela Centrum [...] w G. Sąd orzekł, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt IX GC 1032/21, ponieważ nie występuje w tej sprawie zagadnienie wstępne. Wyrok stał się prawomocny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. nr 393/2024 r. w punkcie 1 stwierdził wygaśnięcie decyzji nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu zakładu – Kawiarni [...] i w punkcie 2 orzekł o wykreśleniu Kawiarni [...] z rejestru zakładów.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie oraz wskazano na treść przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Odnośnie wykreślenia zakładu z rejestru wskazano, że podstawą tego rozstrzygnięcia w okolicznościach tej sprawy jest wystąpienie przesłanek określonych w art. 65 ust 3 pkt 3 u.b.ż., którymi to przesłankami jest zaprzestanie przez zakład produkcji lub obrotu żywnością i jednocześnie niezłożenie przez podmiot, który zgłaszał zakład wniosku o wykreślenie z rejestru, wobec czego wykreślenie następuje z urzędu.
W tym zakresie wyjaśniono, że spółka C. zaprzestała prowadzenia Kawiarni [...] w określonej lokalizacji, co potwierdziła kontrola sanitarna, przeprowadzona w związku z wnioskiem nowego podmiotu gospodarczego, prowadzącego tam działalność, który okazał też dokumenty wskazujące, że przejął lokal do użytkowania i dostosował ten lokal do potrzeb swojej działalności usługowej. W ocenie organu pierwszej instancji świadczy to o zaprzestaniu prowadzenia działalności przez zakład w postaci Kawiarni [...], zorganizowanej wcześniej przez spółkę C.
W odniesieniu do równolegle zaistniałych w ocenie organu przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określonych w art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. po pierwsze wskazano na bezprzedmiotowość decyzji, wynikającą ze zmiany stanu faktycznego sprawy. O bezprzedmiotowości decyzji świadczy to, że w danym zakładzie, zaprzestano produkcji i zaprzestano obrotu żywnością, co stanowi o konieczności wykreślenia zakładu z rejestru.
Jeżeli zaś chodzi o drugą konieczną do spełnienia przesłankę z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., wskazano, że w tej sprawie jest nią interes społeczny. Podkreślono konieczność tego, aby prowadzony rejestr zakładów, o których mowa w art. 61 u.b.ż. był aktualny. Utrzymanie jego aktualności jest zadaniem organów inspekcji sanitarnej. Rejestr musi pozostawać rzetelny i nie może zawierać błędnych informacji. Podmioty ujęte w rejestrze podlegają urzędowej kontroli pod względem spełniania wymogów sanitarnych w zakładach. Rozważając interes społeczny wskazano zatem, że również co do lokalu nr [...] w Centrum [...] w G. zachodziła konieczność aktualizacji danych w rejestrze, aby odpowiadały istniejącemu stanowi faktycznemu. Dodatkowo wskazano także, że wszelkie zmiany w infrastrukturze, wyposażeniu zakładów lub zmiany w zakresie prowadzonej działalności wymagają poddania zakładu ponownej ocenie, to jest kontroli sanitarnej.
W wyniku złożonego przez spółkę C. odwołania, Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznał sprawę w drugiej instancji i decyzją z dnia 16 września 2024 r. utrzymał w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia 24 lipca 2024 r.
Organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, zarówno w zakresie wykazania podstaw do wykreślenia Kawiarni [...] z rejestru zakładów, jak i w zakresie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu tego zakładu.
W pierwszej kolejności w pełni podzielono stanowisko, że wobec zakładu, który nie prowadzi już działalności (to jest zaprzestał działalności w zakresie obrotu żywnością), a podmiot nie złożył wniosku o wykreślenie, zachodzi sytuacja wprost uregulowana przepisem art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż., to jest podstawa do wykreślenia zakładu z urzędu przez organ. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym, spółka C. niewątpliwie zaprzestała zaś prowadzenia kawiarni [...] w lokalu [...] w Centrum [...] w G., co potwierdziła kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 19 września 2022 r., sporządzony z niej protokół nr BŻŻ/937/2022/MM oraz okazane podczas kontroli dokumenty. Lokal [...] w Centrum [...] w G. został przejęty do użytkowania przez inną firmę, która przebudowała lokal i wyposażyła do potrzeb swojej działalności. Zakład w postaci Kawiarni [...] wpisany do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod określnym numerem (to jest [...]) zaprzestał zatem działalności w zakresie produkcji i obrotu żywnością, a podmiot działający na rynku spożywczym który prowadził zakład nie złożył wniosku o wykreślenie kawiarni z rejestru zakładów. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni będąc zobowiązanym na mocy art. 62 ust. 1 pkt 1 u.b.ż do uaktualniania na bieżąco danych zawartych w rejestrze, zasadnie wszczął zatem postępowanie i wydał decyzję o wykreśleniu zakładu z rejestru. Rejestr służy bowiem m.in. organizacji pracy, w tym planowania z określoną częstotliwością urzędowych kontroli żywności w nadzorowanych, to jest ujętych w rejestrze zakładach.
W zakresie dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji również podzielono stanowisko, że wykreślenie zakładu z rejestru, oznacza że organy inspekcji sanitarnej przestają sprawować nadzór w zakresie tego, czy dany zakład spełnia wymogi bezpiecznego przygotowywania i obrotu żywnością, co powoduje też, że decyzja zatwierdzająca zakład staje się bezprzedmiotowa. Jeżeli bowiem dany podmiot będzie chciał ponownie prowadzić zakład, również w tej samej lokalizacji, będzie to możliwe dopiero po ponownym zatwierdzeniu zakładu i wpisaniu do rejestru. Konieczna zatem będzie nowa kontrola sanitarna
Organ odwoławczy ocenił, że w okolicznościach tej sprawy, decyzja nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu kawiarni [...] zlokalizowanej w Centrum [...] w G. bezsprzecznie stała się decyzją bezprzedmiotową. Bezprzedmiotowość decyzji zachodzi m.in. wtedy, gdy sprawie na skutek zmiany stanu faktycznego niemożliwe okazuje się wykonanie decyzji. Decyzja o zatwierdzeniu zakładu była potwierdzeniem spełnienia odpowiednich wymagań prawa żywnościowego w Kawiarni [...] zlokalizowanej w lokalu [...] w Centrum [...] w G. do prowadzenia działalności określonej w decyzji. Decyzja wydana była tylko dla tego konkretnego zakładu, znajdującego się we wskazanej lokalizacji, charakteryzującego się określoną infrastrukturą i wyposażeniem. W stanie faktycznym utrwalonym w protokole kontroli z dnia 19 września 2022 r., Kawiarnia [...] już jednak nie istniała. Spółka C. zaprzestała prowadzenia działalności w lokalu zatwierdzonym powyższą decyzją, a infrastruktura i wyposażenie zakładu zostały zmienione przez nowego najemcę. Przestał więc istnieć przedmiot rozstrzygnięcia powyższej decyzji powodując jej bezprzedmiotowość. Zakład (Kawiarnia [...]), którego dotyczyła decyzja nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. przestał bowiem istnieć, a w jego miejsce powstał już inny zakład (Cukiernia [...]). Zakres działalności, jaką można prowadzić w zakładzie znajdującym się pod wskazanym adresem został więc uregulowany w nowej decyzji zatwierdzającej inny zakład i odnoszącej się do stanu faktycznego tego zakładu.
Wyjaśniono, że decyzja zatwierdzająca zakład jest orzeczeniem organu w sprawie konkretnego zakładu. Charakterystyka zakładu to zaś nie tylko jego lokalizacja (adres), ale przede wszystkim układ, wielkość, stan techniczny i funkcje poszczególnych pomieszczeń, ich wyposażenie, sprzęt, opracowane procedury bezpieczeństwa żywności i inne wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139/1 z 30 kwietnia 2004 r., dalej jako "rozporządzenie nr 852/2004"). Zdaniem organu spółka C. kwestionując bezprzedmiotowość decyzji o zatwierdzeniu zakładu i twierdząc, że nadal przysługuje jej prawo do prowadzenia zakładu pod adresem w Centrum [...] błędnie rozumie więc rolę i przedmiot decyzji o zatwierdzeniu zakładu.
Wyjaśniono następnie, że nie ma przepisów szczególnych, które nakazywałyby organowi stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu zakładu. Działanie takie jest jednak w ocenie organu w okolicznościach tej sprawy uzasadnione Poza bezprzedmiotowością decyzji, przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w okolicznościach tej sprawy, wynikającą z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem interes społeczny, który wynika właśnie z obowiązku sprawowania nadzoru przez inspekcję sanitarną nad bezpieczeństwem żywności i żywienia, realizowanego nad tymi zakładami, które rzeczywiście działają na rynku spożywczym.
Wzmacniając tą argumentację wskazano, że samo wykreślenie zakładu z rejestru, tak jak nakazuje to art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż. byłoby w okolicznościach tej sprawy niewystarczające. Zakład w postaci Kawiarni [...] nie figurowałby bowiem w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów inspekcji sanitarnej, ale spółka C. nadal legitymowałaby się decyzją o jego zatwierdzeniu. Decyzja taka zatwierdzała określony zakład, w konkretnych warunkach lokalowych i dotyczyła konkretnego zakresu działalności, zgłoszonego w przeszłości. W sytuacji ewentualnej wygranej przez spółkę C. sporu cywilnego dotyczącego najmu lokalu w Centrum [...] w G., można założyć, że spółka z wcześniejszej decyzji o zatwierdzeniu zakładu wydanej 22 stycznia 2020 r. zapewne czyniłaby użytek, twierdząc, że nie musi ponownie przechodzić procedury zatwierdzenia zakładu (mimo, że od kilku lat faktycznie ten zakład już nie działa). Powyższego w żadnym razie nie sposób więc pogodzić z naczelną zasadą prawa żywnościowego dotyczącą zapewnienia bezpieczeństwa żywności i ochrony konsumenta. Zakład przed rozpoczęciem swojej działalności podlega bowiem kontroli i podlega zatwierdzeniu dopiero po spełnieniu restrykcyjnych wymogów prawa żywnościowego, a następnie wpisywany jest do rejestru zakładów podlegających kontroli. Odstąpienia od tej procedury, po kilkuletnim braku działania zakładu i dalszym legitymowaniu się decyzją o zatwierdzeniu zakładu wydaną w 2020 r., nie sposób zatem pogodzić z interesem społecznym. Interes społeczny należy wiązać w okolicznościach tej sprawy z koniecznością zagwarantowania konsumentom odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa żywności i żywienia, czemu ma służyć właśnie zabezpieczenie ponownej procedury zatwierdzenia zakładu przed faktycznym rozpoczęciem działalności. Z tych względów należało zatem równolegle stwierdzić wygaśnięcie decyzji o zatwierdzeniu zakładu, tak aby przy ponownym podjęciu faktycznej działalności i ewentualnym ponownym zajęciu spornego lokalu przez spółkę C., zakład mógł zostać poddany kontroli i procedurze jego zatwierdzenia oraz właściwemu dalszemu nadzorowi.
Organ wskazał końcowo, powołując się na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 363/23, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postepowania poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności toczącego się przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego ustalenia treści stosunku najmu. Przedstawiono także zawarte w tym wyroku stanowisko odnoszące się do braku naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Spółka C. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Strona skarżąca odniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów:
1/ art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności zaś zaniechanie ustalenia okoliczności toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w Gdańsku (w sprawie [...]) o ustalenie treści stosunku najmu łączącego skarżącą z wynajmującym – U. GmbH z siedzibą w H. (właścicielem [...] w G.). W ocenie skarżącej pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie sporu będzie skutkowało przyjęciem, że stosunek prawny łączący wynajmującego ze skarżącą nigdy nie ustał. Zatem skarżąca nie utraciła tytułu prawnego do lokalu [...] w Centrum [...] i ma prawo do prowadzenia w nim działalności gospodarczej;
2/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego;
3/ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające jego zastosowanie;
4/ art. 62 ust. 1 pkt 3 u.b.ż. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w przypadku gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie wskazanego przepisu i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu oraz wykreślenie z rejestru zakładów Kawiarni [...] mieszczącej się w Centrum [...] w G.;
5/ art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w przypadku gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie wskazanego przepisu i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu oraz wykreślenie z rejestru zakładów Kawiarni [...] mieszczącej się w Centrum [...] w G., w sytuacji gdy spółka C. nie zaprzestała działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością lub materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością
6/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z ww. powołanymi przepisami z powodu utrzymania rozstrzygnięcia organu I instancji, które powinno być zdaniem strony uchylone, a postępowanie umorzone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny bada zatem zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane wyżej kryteria Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.
Skarżąca spółka uczyniła przedmiotem oceny Sądu decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 września 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia 24 lipca 2024 r. o wykreśleniu z rejestru zakładów Kawiarni [...] oraz o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu tego zakładu.
Podstawę wydania zawartych w decyzji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 dale jako: "u.b.ż.") oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 dalej jako: "k.p.a.")"
Rozstrzygnięcie zamieszczone w punkcie 1. decyzji organu pierwszej instancji – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. – oparte zostało na przepisie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a.
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponadto, w myśl art. 162 § 3 k.p.a., organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji.
Z kolei rozstrzygnięcie zamieszczone w punkcie 2. decyzji organu pierwszej instancji – wykreślenie z rejestru zakładów - oparto na przepisach ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Należy zatem przytoczyć istotne dla tego rozstrzygnięcia przepisy tej ustawy.
Zgodnie z art. 1 u.b.ż. ustawa ta określa m.in. wymagania i procedury niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia (ust. 1), wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością (ust. 2) oraz zasady sprzedaży środków spożywczych (ust. 3). Jedną z procedur służących wskazanemu bezpieczeństwu jest określona w rozdziale 2 ustawy "Procedura rejestracji i zatwierdzenia zakładów".
Zgodnie z art. 61 u.b.ż. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny są organami właściwymi w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które:
1) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego,
2) wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej,
3) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6,
4) działają na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w tym zakładów prowadzonych przez podmioty zajmujące się recyklingiem
- w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004.
Art. 62 ust. 1 u.b.ż. stanowi natomiast:
1. Właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny:
1) prowadzi rejestr zakładów, o których mowa w art. 61, podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwany dalej "rejestrem zakładów", oraz uaktualnia na bieżąco dane zawarte w rejestrze;
2) wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004;
3) wydaje decyzje o wykreśleniu z rejestru zakładów;
4) wydaje zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów według wzoru określonego na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 6.
Zgodnie z art. 65 ust. 3 u.b.ż. wykreślenie z rejestru zakładów następuje na podstawie:
1) wniosku podmiotu działającego na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością;
2) decyzji właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1;
3) decyzji właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego, jeżeli zakład zaprzestał działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością lub materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, a podmiot działający na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1;
4) braku aktualizacji, o której mowa w ust. 2.
Orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej stanęły na stanowisku, że ustalony w sprawie stan faktyczny, to jest m.in. zaprzestanie prowadzenia przez spółkę C. działalności w zakładzie jakim była Kawiarnia [...], mając na uwadze cele jakim ma służyć rejestracja zakładów oraz aktualizacja rejestru, uprawniało - w okolicznościach tej sprawy - do łącznego rozważania zaistnienia przesłanek wykreślenia zakładu z rejestru z urzędu na podstawie art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż. oraz przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a.
Skarżąca spółka stoi z kolei na stanowisku, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i przesłanki do wykreślenia zakładu. W jej ocenie brak było zatem podstaw do zastosowania przepisów art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., art.65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż., art. 62 ust. 1 pkt 3 u.b.ż.
U podstaw stanowiska strony skarżącej leży wskazanie, że spółka C. nadal jest bytem istniejącym i nie zaprzestała działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, a jedynie z przyczyn od niej niezależnych, z którymi się nie godzi, uniemożliwiono jej to pod wskazanym adresem, to jest w Centrum [...], gdzie mieściła się uprzednio Kawiarnia [...], wpisana na wniosek spółki do rejestru zakładów w 2020 r.
Z tych względów zdaniem strony skarżącej nie można twierdzić, że decyzja o zatwierdzeniu zakładu stała się bezprzedmiotowa, ani że zaprzestano działalności. Strona skarżąca podkreśla, że możliwość prowadzenia przez nią działalności pod wskazanym adresem jest przedmiotem postępowania przez Sądem Okręgowym w Gdańsku dotyczącym ustalenia treści stosunku najmu. Strona skarżąca prowadzi wskazany spór cywilny, ponieważ uważa, że nadal przysługuje jej prawo do prowadzenia zakładu żywienia zbiorowego w postaci Kawiarni [...] w Centrum [...] w G.
Przesłanka zaprzestania działalności, o której mowa w art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż. pozostaje zatem, w ocenie strony skarżącej, w ścisłym związku z kwestią toczącego się postepowania dotyczącego prawa najmu i możliwości dysponowania przez nią lokalem nr [...] w Centrum [...] w G. Skoro prawo skarżącej spółki w jej ocenie nigdy nie ustało, to uznaje ona, że nie można w ogóle mówić o zmianie stanu faktycznego. Powyższe ma w ocenie strony także znaczenie dla stwierdzenia, że nie zaistniały łącznie przesłanki określone w art.162 §1 pkt 1 k.p.a., to jest przesłanka bezprzedmiotowości decyzji i wystąpienia interesu społecznego przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu.
Odnosząc się do stanowiska strony, wskazać należy, że w podniesione obecnie w skardze zarzuty w dużym stopniu pokrywają się z zarzutami podniesionymi w skardze rozpoznanej już uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r. o sygn. akt III SA/Gd 363/23.
W przedmiotowej sprawie uwzględnić zatem należało, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. nadrzędną zasadą pozostaje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wyrażona w tym przepisie istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Organy administracji i sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.
Tak też w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 363/23, ustosunkowano się już wiążąco do kwestii, czy w odniesieniu do analizowanego postępowania administracyjnego dotyczącego wykreślenia Kawiarni [...] z rejestru zakładów oraz orzeczenia o wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej zakład, mają znaczenie powoływane przez spółkę C. kwestie toczącego się postępowania przez Sądem Okręgowym w Gdańsku. To jest czy spółka w dalszym ciągu posiada prawo najmu lokalu, który jego właściciel wynajął już innemu podmiotowi gospodarczemu dla celów prowadzenia innego zakładu żywienia zbiorowego.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku o sygn. akt III SA/Gd 363/23 Sąd nie podzielił poglądu spółki C., że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności toczącego się przez Sądem Okręgowym w Gdańsku pod sygn. akt [...] postępowania w przedmiocie ustalenia treści stosunku najmu łączącego skarżącą spółkę oraz wynajmującego – właściciela Centrum [...] w G. oraz przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt [...]. Zgodnie z tym stanowiskiem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia sporu pomiędzy stroną skarżącą, a właścicielem lokalu mieszczącego się w Centrum [...], gdzie strona skarżąca urządziła w 2020 r. Kawiarnię [...], a następnie inny podmiot w 2022 r. zorganizował odrębny zakład w postaci lokalu gastronomicznego Cukiernia [...].
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w powyższym przepisie, rozumie się zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W niniejszej sprawie zależności takiej nie ma, bowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od wyniku postępowania dotyczącego stosunku najmu między skarżącą spółką a wynajmującym. Organ administracji, zawieszając postępowanie na podstawie przywołanego przez skarżącą przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Tymczasem argumentacja, przedstawiona w skardze, doprowadziła Sąd do konkluzji, że właśnie ten ostatni aspekt skarżąca ma na uwadze. Brak było też podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi, dotyczącego zaniechania przez organy ustalenia okoliczności toczącego się przez sądem powszechnym postępowania.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela i przyjmuje za własny, będąc też nim związany w oparciu o art. 170 p.p.s.a.
Sąd dostrzega, że z punktu widzenia strony skarżącej, która liczy, że wygra spór z właścicielem centrum handlowego, zachowanie wpisu w rejestrze oraz decyzji o zatwierdzeniu Kawiarni [...] jako spełniającej stawanie prawem wymogi w zakresie bezpieczeństwa sanitarnego dla obiektu prowadzącego obrót żywnością, jawi się z obiektywnych względów jako szczególnie korzystne. W tej sprawie należało jednak uwzględnić, że niewątpliwie doszło do zmiany stanu faktycznego. Ponieważ niezależnie od toczących się sporów o prawa, faktem jest, że Kawiarnia [...] od blisko 3 lat nie istnieje i nie działa w lokalu nr [...] w Centrum [...] w G. Wystąpienia tej zmiany w zakresie stanu faktycznego sprawy nie można negować, ani pomijać. Zasadnie też w ocenie Sądu, została ona uwzględniona jako punkt wyjścia dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek, tak wykreślenia nieistniejącego (niedziałającego) zakładu z rejestru, jak i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej ten zakład.
Analiza wydanych w sprawie rozstrzygnięć wykazała, że organy w aktualnie prowadzonym postępowaniu zrealizowały wytyczne wynikające z wyroku Sądu o sygn. akt III SA/Gd 363/23.
Podkreślenia wymaga, że uchylona ww. wyrokiem decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 marca 2023 r. nie zawierała praktycznie żadnego uzasadnienia. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 363/23 orzekł, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niedopuszczalne bowiem było utrzymanie w mocy decyzji, której uzasadnienie prawne ograniczało się do wskazania, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 3 u.b.ż. oraz art. 104 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji jest zasadne i gdzie nie omówiono w istocie jakie przesłanki wydania ww. rozstrzygnięć zostały spełnione i z jakich względów.
Sytuacja taka nie ma miejsca na obecnym etapie sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie sporządzone tak w zaskarżonej decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 września 2024 r., jak i w poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z dnia 24 lipca 2024 r. pozostają spójne i spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, które są w ocenie Sądu wystarczające dla dokonania oceny, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do wykreślenia nieistniejącej Kawiarni [...] z rejestru zakładów oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu tego zakładu. Organy podały precyzyjnie jakie przesłanki zostały spełnione w zakresie każdego z objętych decyzją rozstrzygnięć.
Organy wykazały także zdaniem Sądu, z jakich względów pozostających w ścisłym związku z interesem społecznym i zabezpieczeniem bezpieczeństwa konsumentów nie poprzestano wyłącznie na wykreśleniu nieistniejącego zakładu z rejestru, ale orzeczono także o wygaśnięciu decyzji o zatwierdzeniu Kawiarni [...] jako zakładu sprawdzonego w toku kontroli pod względem sanitarnym.
W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego wykreślenia zakładu z rejestru, organy wykazały, że w sprawie łącznie zaistniały przesłanki określone w art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż., to jest przesłanka zaprzestania działalności przez zakład w zakresie produkcji lub obrotu żywnością lub materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością oraz przesłanka nie złożenia przez podmiot działający na rynku wniosku o wykreślenie zakładu z rejestru zakładów. Zaistnienie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.b.ż.
W sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniono, że zakład, to jest Kawiarnia [...], zaprzestała jakiejkolwiek działalności, w tym przypisanej do tego zakładu w decyzji o zatwierdzeniu zakładu działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywnością, to jest sprzedaży z konsumpcją pralinek, gotowych wyrobów ciastkarskich, deserów lodowych z gotowymi dodatkami, soków przygotowywanych z umytych owoców dostarczanych przez firmy zewnętrzne, napojów ciepłych i zimnych oraz wina i alkoholu powyżej 18 %.
Okoliczność, że spółka C. jest podmiotem, który istnieje i prowadzi działalność, nie zmiana faktu, że w chwili wydawania decyzji przez organy, działalności tej obiektywnie nie prowadziła przy wykorzystaniu Kawiarni [...] w Centrum [...]. Kawiarnia ta od dłuższego czasu już nie istnieje. W wydanych decyzjach prawidłowo przyjęto zatem, że pojęcie zaprzestania działalności, o którym mowa w art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż. dotyczy zakładu, a nie podmiotu działającego na rynku, który wystąpił uprzednio o zatwierdzenie określonego zakładu. Powyższe literalnie wynika też z brzmienia powołanego przepisu.
Pokreślenia wymaga, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie mogło mieć znaczenia, z jakich względów strona skarżąca nie prowadzi obecnie działalności poprzez zakład pod nazwą Kawiarnia [...]. Organy były natomiast zobowiązane wziąć pod uwagę, że Kawiarnia [...], co najmniej od września 2022 r., nie mieści się w lokalizacji wskazanej w decyzji o zatwierdzeniu zakładu. Stanowiska o prowadzeniu zakładu nie można w kontekście analizowanego przepisu rozumieć abstrakcyjnie. W toku postępowania strona skarżąca sama też wskazywała, że kawiarnia, którą wcześniej urządziła została zniszczona oraz że nie ma obecnie dostępu do lokalu gdzie kawiarnia była wcześniej urządzona. Przeprowadzona w lokalu w dniu 19 września 2022 r. kontrola sanitarna potwierdziła, co dokumentuje sporządzony protokół kontroli, że lokal został przebudowany, prowadzona tam jest już inna działalność w zakresie przygotowywania żywności i obrotu żywnością, to jest przez inny podmiot i w ramach odmiennie zorganizowanego zakładu. Kawiarnia [...] nie istnieje jako obiekt z takim wyposażeniem i takimi uzgodnionymi procedurami gwarancyjnymi w zakresie bezpieczeństwa produkcji i obrotu żywnością, jakie zostały opisane w decyzji zatwierdzającej ten zakład w 2020 r.
W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, organy uwzględniły przedstawioną w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 363/23 wykładnię przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wynikające z tego wyroku wytyczne co do konieczności precyzyjnego wskazywania i wyjaśniania przesłanek, z powodu których dochodzi do zastosowania wskazanego przepisu.
Możliwość stwierdzenia nieważności wygaśnięcia decyzji administracyjnej wynikająca art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje w trzech sytuacjach. Jest to możliwe gdy decyzja:
1/ stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
2/ stała się bezprzedmiotowa, a przepis prawa takiej możliwość nie nakazuje, jednak stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest uzasadnione interesem społecznym.
3/ stała się bezprzedmiotowa, a przepis prawa takiej możliwość nie nakazuje, jednak stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest uzasadnione interesem strony.
W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo wskazały na bezprzedmiotowość decyzji zatwierdzającej Kawiarnię [...] oraz fakt, że stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji jest uzasadnione interesem społecznym.
Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej można zatem traktować jako konieczną przesłankę wygaśnięcia decyzji. O bezprzedmiotowości można zaś mówić mówić, gdy sytuacja faktyczna, którą dany akt regulował, która była podstawą określonych uprawnień i obowiązków, ulega zmianie. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w drodze decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na uregulowanie których była nakierowana (za P. Sołtysiak "Materialnoprawne wygaśniecie decyzji i proceduralne stwierdzenia wygaśnięcia jej mocy obowiązującej" Roczniki Administracji i Prawa nr XVI(1) z. 239-251).
Zdaniem Sądu, sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, co wynika z ustalonego przez organy faktu zaprzestania działalności polegającej na przygotowaniu i obrocie żywnością poprzez zakład w postaci Kawiarni [...], która przestała istnieć. Decyzja o zatwierdzeniu zakładu, który nie istnieje, co do zasady będzie więc zawsze bezprzedmiotowa. Odnosi się bowiem do stanu faktycznego, który już nie istnieje.
W przedmiotowej sprawie prawidłowo w tym zakresie podkreślono wielość kwestii jakie są regulowane i stwierdzane w decyzji zatwierdzającej zakład, które odnoszą się też do stanu stwierdzonego podczas kontroli sanitarnej konkretnego zakładu w określonym miejscu, z określonym zapleczem, wyposażeniem, zatrudnieniem, planowaną działalnością i procedurami.
Organy zasadnie wskazały, że nie istnieje przepis prawa, który wprost przewidywałby obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu zakładu, w takim przypadku jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Sądu, w przypadku decyzji o zatwierdzeniu zakładu, które stały się bezprzedmiotowe na skutek zaprzestania działalności poprzez określony w decyzji zakład, organy zasadnie dostrzegły jednak potrzebę stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, gdy dochodzi też do wydania przez organ działający z urzędu decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru. Wykazały też, że potrzeba ta ma swoje źródło i uzasadnia ją interes społeczny. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn.. akt III SA/Gd 363/23 wskazano więc przesłanki, których łączne spełnienie uznano za podstawę zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W najlepiej pojętym interesie społecznym pozostaje bowiem, aby zakłady gdzie przygotowuje się żywność i sprzedaje się żywność konsumentom, spełniały wymogi sanitarne, a zatem gwarantowały w tym zakresie bezpieczeństwo.
Decyzja administracyjna stwierdzająca wygaśniecie innej ostatecznej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych. Trwałe usunięcie możliwych przyszłych skutków decyzji o zatwierdzeniu zakładu, który zaprzestał prowadzenia działalności jest uzasadnione. Wyklucza bowiem możliwość, aby w przypadku ewentualnej kolejnej zmiany stanu faktycznego (np. odzyskania praw do lokalu lub ponownego faktycznego korzystania z lokalu), otworzyła się furtka do obejścia przepisów dotyczących wymogów sanitarnych jakie należy spełnić aby prowadzić działalność w zakresie produkcji i obrotu żywnością w danym miejscu.
W przedmiotowym postepowaniu, w ocenie Sądu, wykazano zatem z jakich względów w wydanych decyzji zawarto łącznie rozstrzygnięcia oparte na art. 65 ust. 3 pkt 3 u.b.ż. oraz na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wyjaśnienia przedstawione w tym zakresie są przekonujące. Odwołano się w nich też do sytuacji tej konkretnej sprawy, a więc toczącego się sporu cywilnego dotyczącego prawa korzystania z lokalu, w którym wcześniej istniała Kawiarnia [...]. Warunki sanitarne Kawiarni [...] skontrolowano w 2020 r. Obecnie miejsce to nie istnieje, a tym bardziej, w takim kształcie jak było to stwierdzone w decyzji PPIS nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu tej kawiarni jako zakładu. W sytuacji gdyby strona mogła w tej samej lokalizacji w Centrum [...] w G. zorganizować ponownie kawiarnię, gdzie przygotowuje się i oferuje produkty spożywcze do sprzedaży, oczywiście musiałaby ten zakład zorganizować od początku. Zasadnie więc wskazano, że gdyby nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji nr 31/2020 z dnia 22 stycznia 2020 r. o zatwierdzeniu zakładu, spółka mogłaby się na nią powoływać i w ten sposób mogłoby dojść do ominięcia przepisów nakazujących, aby każdy zakład został skontrolowany przez organy inspekcji sanitarnej, czy spełnia odpowiednie wymogi zanim zacznie w nim być prowadzona działalność związaną z żywnością, jej przetwarzaniem i oferowaniem do spożycia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.