III SA/GD 626/21

III SA/Gd 626/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 980/22 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 238 § 1, art. 239
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sposobu załatwienia skargi oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 16 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Powiatu P. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 7 maja 2021 r. (nr [...]), stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 1 marca 2021 r. do Starosty P. wpłynęła skarga R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W. W skardze zarzucono Dyrektorowi Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. ignorancję i lekceważenie spraw związanych z bezpieczeństwem na drodze powiatowej R.-P. Pismem z dnia 5 marca 2021 r. Starosta P. przekazał skargę R. K. Radzie Powiatu P. zwracając uwagę, że wskazany organ jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi biorąc pod uwagę treść art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.").
W dniu 22 marca 2021 r. Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu P. - działając na podstawie art. 16a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 920 - powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.p.") oraz § 62b ust. 6 Statutu Powiatu P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2000 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W., którą uznała przedmiotową skargę za niezasadną (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. zwróciła się do Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W., o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Po wysłuchaniu wyjaśnień Komisja stwierdziła, iż wszystkie zgłaszane przez R. K. problemy, wnioski oraz sugestie były wielokrotnie weryfikowane przez pracowników Zarządu Drogowego. Sprawy były analizowane wnikliwie, a wnioskodawca otrzymywał wyczerpujące odpowiedzi, a w związku z tym zarzut dotyczący ignorowania wnioskodawcy nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego określenia planu realizacji inwestycji wskazano, że dotyczy on spraw, które nie leżą w kompetencjach Zarządu Drogowego. Nie jest w związku z tym możliwe m.in. podanie dat, w których problemy, o których pisał R. K. zostaną rozwiązane. Decyzje odnośnie planowanych inwestycji podejmowane są przez władze Powiatu P. w uzgodnieniu z poszczególnymi Gminami, przy udziale Dyrektora Zarządu Drogowego. Zarząd Drogowy dostaje wykaz zadań do realizacji, nie ma zaś możliwości podejmowania jakichkolwiek decyzji odnośnie realizacji jakiegokolwiek zadania inwestycyjnego. W związku z powyższym Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. uznała skargę za niezasadną i rekomendowała Radzie Powiatu przyjęcie uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi zgodnie ze stanowiskiem Komisji przedstawionym w § 1 przedmiotowej uchwały.
W konsekwencji w dniu 29 marca 2021 r. Rada Powiatu P. – działając na podstawie art. 16a ust. 1 u.s.p. oraz § 62b ust 7 Statutu Powiatu P. - podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego Powiatu P. i W. z siedzibą w W.
W § 1 tej uchwały wskazano, że Rada Powiatu P., po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu P. wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie przedstawienia Radzie Powiatu stanowiska w sprawie skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W., uznaje skargę za niezasadną. Jednocześnie w uchwale wskazano, że upoważnia się Przewodniczącego Rady Powiatu P. do udzielenia Panu R. K. odpowiedzi w sprawie rozpatrzenia jego skargi (§ 2) oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).
W uzasadnieniu tej uchwały zaznaczono kiedy skarga R. K. wpłynęła do Starosty P., czego dotyczyła oraz w jakim trybie została przekazana Radzie P., a następnie, że została skierowana do Komicji Skarg Wniosków i Petycji w celu jej rozpatrzenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. zwróciła się do R. L. - Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W., o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. Komisja Skarg Wniosków i Petycji Powiatu P. uznała skargę za niezasadną i takie też stanowisko zarekomendowała Radzie Powiatu. Mając to na uwadze Rada stwierdziła, że podjęcie niniejszej uchwały jest uzasadnione.
Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. (nr [...]) Wojewoda [...] poinformował Radę Powiatu P. o wszczęciu - na postawie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. Wskazując powody wszczęcia postępowania w sprawie Wojewoda wskazał, że w jego ocenie ww. uchwała może istotnie naruszać art. 238 § 1 k.p.a. ponieważ - będąc w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi - nie posiada wszystkich wymaganych prawem elementów, bowiem w jej uzasadnieniu brak jest bowiem uzasadniania prawnego wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia, a także brak jest pouczenia o treści art. 239 k.p.a. oraz dodatkowo uzasadnienie uchwały nie zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu P.
Pismem z dnia 5 maja 2021 r. wystosowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego Przewodniczący Rady Powiatu P. wyjaśnił w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postepowania w sprawie, że przesłał zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy do R. K., co nastąpiło odrębnym pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wraz z pismem uzupełniającym z dnia 4 maja 2021 r., stwierdzając, że w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi, następnie uzupełnionym, zawarte zostało w szczególności uzasadnienie prawne oraz faktyczne, a także pouczenie, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Ponadto Przewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił, że zgodnie z § 27 Statutu Powiatu P. Przewodniczący Rady Powiatu P. zobowiązany jest do podpisywania uchwał rady powiatu, natomiast zgodnie z § 26 tego Statutu uzasadnienie nie jest częścią uchwały, a jedynie jest do niej dołączane, dlatego nie jest podpisywane przez Przewodniczącego Rady Powiatu. Mając to na uwadze Przewodniczący Rady Powiatu wniósł o uznanie, że załączone zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi podpisane przez Przewodniczącego wraz z uzupełnieniem zawiera niezbędne elementy, o których mowa w zawiadomieniu Wojewody [...] i o niestwierdzanie nieważności uchwały Nr [...].
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2021 r. ([...]) Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p. - stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że badana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 238 § 1 k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a.
W przypadku zatem odmownego załatwienia skargi Rada Powiatu była w ocenie Wojewody [...] zobligowana do zawarcia w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne powinno wskazywać w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast prawne - wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11). Biorąc zaś pod uwagę kolegialny charakter organu stanowiącego gminy zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi powinno przybrać formę uchwały, którego częścią będzie uzasadnienie (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 824/10). Podsumowując Wojewoda [...] wskazał, że obligatoryjnymi elementami uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi są uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a., gdzie jednocześnie nie ma znaczenia, czy elementy te znajdują się w treści uchwały, czy też w odrębnym uzasadnieniu do niej sporządzonym (stanowiącym jej załącznik).
Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] wskazał, że kwestionowana uchwała Rady Powiatu P., będąca jednocześnie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, nie posiada wszystkich obligatoryjnych elementów wynikających z treści art. 238 § 1 k.p.a. W ocenie organu nadzoru zarówno w treści samej uchwały, jak i w uzasadnieniu do uchwały brak jest uzasadnienia prawnego, wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia oraz pouczenia o treści art. 239 k.p.a. Organ stanowiący nie wskazał żadnych prawnych podstaw rozstrzygnięcia, tj. przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które uzasadniają stanowisko Rady uznające podniesione przez R. K. zarzuty za nieuzasadnione. Z przeprowadzonej analizy uzasadnienia do uchwały wynika, że stanowi ono zbiór informacji dotyczących rozpatrzenia skargi przez komisję wraz z opisem podjętych przez komisję działań i poczynionych w ten sposób ustaleń. Ponadto, w jego treści zawarte zostało lakoniczne stwierdzenie, że stanowisko Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Powiatu P. jest wynikiem wysłuchania wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. Podkreślenia wymaga również fakt, iż z treści uzasadnienia wynika, że w istocie stanowi ono opinię Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, a nie stanowisko Rady Powiatu P. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, za niewłaściwą należy uznać samą formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. W treści uchwały nie wskazano, że przekazane organowi nadzoru uzasadnienie stanowi załącznik do tej uchwały. Co więcej uzasadnienie do uchwały nie zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu P. Brak podpisu uzasadnieniu do uchwały jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ono wyrazem woli rady powiatu, czyli że nie ma ona waloru uzasadnienia stanowiska organu stanowiącego powiatu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1667/06).
Powiat P. w dniu 6 czerwca 2021 r. (data stempla na kopercie przesyłki zawierającej skargę - k. 10 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 7 maja 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów ustrojowych, to jest:
art. 238 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu P. dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi R. K. jest sprzeczna z tym przepisem;
art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p. poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych i uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. stanowi istotne naruszenie prawa, podczas gdy w przypadku tej uchwały można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa;
art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie;
art. 77 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze polegające na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu P. pomimo braku istotnego naruszenia prawa, naruszające tym samym ustawowo chronioną samodzielność samorządową Powiatu P.
Strona skarżąca wskazała w pierwszej kolejności na niezasadność stanowiska Wojewody [...] w zakresie w jakim przyjął, że podjęta przez Powiat P. uchwała nie posiada uzasadnienia prawnego, wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała zawiera bowiem uzasadnienie prawne polegające na wskazaniu podstawy prawnej, tj. art. 229 pkt 4 k.p.a., z którego wynikała właściwość Rady Powiatu do rozpoznania skargi. Według Wojewody [...] brakować ma w uzasadnieniu wskazania "prawnych argumentów podjętego przez radę rozstrzygnięcia". Dla strony skarżącej nie jest jednak do końca jasne, o jakie argumenty prawne chodzi. W skardze R. K. zarzucił bowiem Dyrektorowi Zarządu Drogowej dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W. ignorancję i lekceważenie spraw związanych z bezpieczeństwem na drodze powiatowej R.-P. Komisja Skarg Wniosków i Petycji, do której została skierowana skarga, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdziła, iż zachowania zarzucane Dyrektorowi Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. nie miały miejsca. Doszło zatem do weryfikacji zarzutów w zakresie zarzucanych faktów, które okazały się nieprawdziwe. Z uwagi na to, iż twierdzenia skargi nie sprowadzały się do formułowania zarzutów naruszenia prawa, formułowanie przez Radę Powiatu w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały "prawnych argumentów podjętego przez radę rozstrzygnięcia", poza wskazanym przepisem kompetencyjnym k.p.a., nie było w tym przypadku konieczne.
W uzasadnieniu zarzucono ponadto, iż "z treści uzasadnienia wynika, że w istocie stanowi ono opinię Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, a nie stanowisko Rady Powiatu P.". W ocenie strony skarżącej także ten zarzut trudno uznać za trafiony, bowiem Rada Powiatu miała przecież prawo w pełni podzielić stanowisko swojej własnej komisji, powołanej właśnie do badania skarg i wniosków.
Kolejny zarzut Wojewody [...] wiąże się z tym, że organ nadzoru stwierdził, że "za niewłaściwą należy uznać samą formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi". W treści uchwały nie wskazano, że przekazane organowi nadzoru uzasadnienie stanowi załącznik do tej uchwały. Wojewoda zarzucił przy tym, że uzasadnienie do uchwały nie zostało podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu P.
Strona skarżąca stwierdziła, że także ten zarzut należy uznać za chybiony, bowiem zgodnie z § 27 Statutu Powiatu: "Uchwały Rady Powiatu podpisuje Przewodniczący Rady". Przewodniczący Rady Powiatu P. zobowiązany jest zatem do podpisywania uchwał rady powiatu. Zgodnie jednak z przepisem § 26 Statutu uzasadnienie nie jest częścią uchwały, a jedynie jest do niej dołączane. W § 26 Statutu określono elementy, które powinien zawierać projekt uchwały, a zatem elementy, z których składa się uchwała. Natomiast w § 26 ust. 2 Statutu wskazano, że "Do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie". Wynika z tego, że uzasadnienie nie jest elementem samego projektu uchwały, a jedynie jest do niej załączane. W świetle zatem ww. postanowień Statutu Powiatu P. prawidłowe jest podpisywanie przez Przewodniczącego Rady Powiatu P. samej uchwały, a nie jej uzasadnienia. Podpisując zatem samą uchwałę Przewodniczący Rady Powiatu P. działał zgodnie ze Statutem Powiatu P. mającym rangę prawa miejscowego.
Strona skarżąca zauważyła, że wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie dotyczącym braku podpisu pod uzasadnieniem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1667/06) zapadł w innym stanie prawnym faktycznym, gdyż brak podpisu pod uzasadnieniem uchwały wiązany był bowiem w tej sprawie przez NSA z dyspozycją art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z przepisem art. 238 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o treści art. 239 k.p.a. strona skarżąca zwróciła uwagę, że Przewodniczący Rady Powiatu wykonując przedmiotową uchwałę Rady Powiatu w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. stanowiącym zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 4 maja 2021 r. zawarł uzasadnienie prawne oraz faktyczne, a także pouczenie, o którym mowa w przepisie art. 238 § 1 k.p.a. Oba pisma zostały podpisane przez Przewodniczącego Rady Powiatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jednakże całkowicie pominięto okoliczności związane z wykonaniem przedmiotowej uchwały poprzez skierowanie przez Przewodniczącego Rady Powiatu P. pism do skarżącego w ramach wykonania przedmiotowej uchwały. W ocenie strony skarżącej stanowi to istotne uchybienie, bowiem przeprowadzona przez Wojewodę [...] ocena prawna przedmiotowej uchwały w świetle przepisu art. 238 § 1 k.p.a. nie uwzględniła istotnego aspektu polegającego na jej wykonaniu przez Przewodniczącego Rady Powiatu w stosunku do R. K.
W skardze wskazano następnie, że zgodnie z art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.p. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały rady powiatu w przypadku, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem, przy czym naruszenie prawa musi być istotne, bowiem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. W utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje się, że "podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu". Natomiast kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, miło znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 537/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/0162/16).
Odnosząc się do wskazanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawie tego, jakie naruszenia prawa należy uznać za istotne a jakie za nieistotne, strona skarżąca uznała, że wszystkie wskazane przez Wojewodę [...] w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa przez uchwałę Rady Powiatu P. mieszczą się w kategorii naruszeń nieistotnych. Dotyczy to w szczególności zarzucanych wad uzasadnienia przedmiotowej uchwały, jak i braku pouczenia czy podpisu pod uzasadnieniem. W tej sytuacji Wojewoda [...] powinien był co najwyżej postąpić zgodnie z dyspozycją art. 79 ust. 4 u.s.p., ograniczając się do wskazania, że uchwałę tę wydano z naruszeniem prawa. Niezastosowanie przez organ nadzorczy przepisu art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowiło zatem w ocenie strony skarżącej jego naruszenie, uzasadniające uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, podobnie jak stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w oparciu o przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowiło naruszenie tego przepisu związane z jego niewłaściwą interpretacją oraz niewłaściwym zastosowaniem. Uznając bowiem zarzucone naruszenia prawa za istotne organ nadzoru dokonał błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwie zastosował, stwierdzając w oparciu o ten przepis nieważność uchwały Rady Powiatu.
W tym kontekście zaznaczono też, że przepisy art. 77 oraz art. 79 u.s.p. pełnią istotną funkcję gwarancyjną chroniąc sferę samodzielności samorządowej, dlatego ingerencja w tę sferę przez wojewodę, jako organ administracji rządowej może nastąpić tylko wyjątkowo. Wkraczanie z rozstrzygnięciem nadzorczym przez wojewodę jako organ nadzorczy w sprawach, z którymi nie wiążą się poważne naruszenia prawa oraz istotne skutki społeczne, może prowadzić do nadmiernego ograniczania samorządności. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1990 r. (sygn. akt SA/Lu 663/90): "Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru (wojewodę) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną". Aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy).
W podsumowaniu skargi podkreślono, że zarzuty Wojewody dotyczące uzasadnienia uchwały, braku podpisu pod samym uzasadnieniem czy braku pouczenia, nie powinny być kwalifikowane jako istotne naruszenia prawa, zwłaszcza w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Uchwała została bowiem wykonana poprzez wystosowane do R. K. pisma Przewodniczącego Rady Powiatu P., w których wskazane uchybienia zostały w istocie usunięte, w tym zwłaszcza przedstawiono szersze uzasadnienie, zawarto pouczenie oraz podpis. Patrząc na sprawę z punktu widzenia R. K. można uznać, iż otrzymał on już w gruncie rzeczy wyczerpującą informację w sprawie jego skargi, która spełnia wymogi określone w przepisie art. 238 § 1 k.p.a. W tej sytuacji wkraczanie przez organ nadzoru z rozstrzygnięciem nadzorczym, może powodować negatywne następstwa społeczne oraz skutki w postaci niepotrzebnego ograniczania sfery samorządności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że wady, którymi dotknięta jest uchwała mają charakter nieistotnych naruszeń prawa, mając na uwadze, że zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego, wyrażone w formie uchwały przez Radę Powiatu P. powinno obowiązkowo zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 238 § 1 k.p.a. Ustawowe wyliczenie elementów zawiadomienia zmierza do tego, by zawierało ono treści merytoryczne, charakteryzujące ustosunkowaniem się organu do przedmiotu skargi. Takim elementem jest zaś przede wszystkim uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast uchwała Rady Powiatu P. zawiera uzasadnienie niespełniające kryteriów, o których mowa w art. 238 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim nie zawiera jakichkolwiek rozważań prawnych, które świadczyłyby o niezasadności zarzutów skargi. Wskazanie podstawy prawnej, z której wynika właściwość Rady Powiatu P. do rozpatrzenia skargi nie może stanowić wypełnienia obowiązku sporządzenia uzasadnienia prawnego, ponieważ nie stanowi to merytorycznego ustosunkowania się do przedmiotu skargi. Za niewystarczające należy również uznać ograniczenie się do wskazania, że skarga została uznana za niezasadną po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela Zarządu Drogowego.
Organ zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa, tj. art. 238 § 1 k.p.a., które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności dotkniętej taką wadą uchwały (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 544/19; z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 844/08 oraz z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Go 511/09).
W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że w rozstrzygnięciu nadzorczym pominięto okoliczności związane z wykonaniem przedmiotowej uchwały poprzez skierowanie przez Przewodniczącego Rady Powiatu P. pism do skarżącego w ramach wykonania uchwały (tj. pisma z dnia 12 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 4 maja 2021 r.), które zawierają uzasadnienie prawne oraz faktyczne, pouczenie o treści art. 239 k.p.a., a także stosowne podpisy Przewodniczącego Rady Powiatu, organ podkreślił, że zawiadomieniem o sposobie rozpatrzenia skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a., jest w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Powiatu. Zatem to uchwała winna posiadać wszystkie elementy wynikające z treści tego przepisu. Wszelkie zaś czynności Przewodniczącego Rady po podjęciu uchwały mają jedynie charakter techniczny i nie mogą zmierzać do merytorycznego rozpatrzenia skargi niejako za Radę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał także na brak uchwały Rady Powiatu P. w przedmiocie wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. Powiat P. poinformował tut. Sąd, że podjął uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nadsyłając w załączeniu uchwalę Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 4 sierpnia 2021 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 7 maja 2021 r. dotyczące uchwały Rady Powiatu z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi R. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej "Konstytucją RP"), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami.
Kompetencje nadzorcze wojewody określone zostały w przepisach ustaw ustrojowych, a w przypadku powiatu – w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm. – dalej jako "u.s.p."). Stosownie do art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach zaś nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).
Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rad powiatów podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), czyli w sprawach rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (tj. z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej).
W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 7 maja 2021 r. (nr [...]), którym organ nadzoru stwierdził nieważność – podjętej w trybie przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a. - uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W.
W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi, w kontekście podniesionego przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę zarzutu braku uchwały Rady Powiatu P. w przedmiocie wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że uchwała taka – na podstawie art. 85 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. - została podjęta po wniesieniu skargi (vide: uchwała Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 4 sierpnia 2021 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] znak [...] z dnia 7 maja 2021 r. dotyczące uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia skargi Pana R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skarga powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem stosownej uchwały w tym zakresie, jest dopuszczalna, jeżeli w późniejszym terminie, lecz przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny, akt o jakim mowa w art. 85 ust. 3 u.s.p. zostanie uchwalony i przekazany do sądu, co może także nastąpić po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10 wraz z prezentowanym tam orzecznictwem).
Stwierdzając zatem dopuszczalność wniesienia skargi i dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom skargi - nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Wyjaśnić należy, że w świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Skargi", wpłynięcie do rady pisma zainteresowanego podmiotu może zakończyć się uznaniem tego pisma za skargę, a w rezultacie przeprowadzeniem postępowania zakończonego uchwałą o stwierdzeniu zasadności lub niezasadności skargi. Wniesienie omawianej skargi (zwanej także "skargą powszechną") uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może badać prawidłowość postępowania rady odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 k.p.a.), jednak nie może oceniać, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12). Rozpatrzenie skargi wniesionej w ramach regulacji Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a. następuje poprzez sporządzone w formie pisemnej zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które może mieć postać papierową lub elektroniczną (por. art. 14 § 1a k.p.a.) i winno zawierać określone prawem elementy.
Powyższe ustalenia należy odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady powiatu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 276/05 oraz postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17).
Jak już wcześniej zostało zaznaczone, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu – a zatem także uchwały podjętej po rozpatrzeniu skargi wniesionej w ramach regulacji Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a., stanowiącej zawiadomienie o sposobie załatwienia tej skargi – konieczne jest wykazanie przez organ nadzoru, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Co prawda ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "sprzeczności z prawem", jednakże w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, a naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu (gminy) przez organ nadzoru (wojewodę) może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu powiatu (gminy) jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną. Aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które – w jego ocenie – zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy - nakazy i zakazy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90). Przyjąć zatem należy, że dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., jak również nie wystarcza naruszenie nieistotne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 22 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Gd 965/90). Oznacza to, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny , "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, to takie naruszenia, które obejmują naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały organu powiatu (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa (zob. LEX/el – komentarz do art. 79 u.s.p. [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005).
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił Radzie Powiatu P., że - podjęte w formie uchwały Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. – zawiadomienie o załatwieniu skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W. i uznaniu tej skargi za niezasadną, zostało wydane z naruszeniem art. 238 k.p.a. poprzez nie zawarcie w nim wszystkich wymaganych prawem elementów, tj. z uwagi na brak uzasadnienia wskazującego na prawne argumenty podjętego przez radę rozstrzygnięcia o załatwieniu ww. skargi, jak też brak jego podpisania oraz zawarcia w zawiadomieniu pouczenia o treści art. 239 k.p.a.
Zgodnie bowiem z art. 238 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej uchwały Nr [...] Rady Powiatu P., będącej zawiadomieniem o załatwieniu skargi - zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Z treści art. 239 k.p.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym podkreśla się, że zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę powiatu (gminy) powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w powołanym art. 238 § 1 k.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez radę powiatu (gminy) winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi wyjaśniając stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiadomienia o załatwieniu skargi odgrywa bowiem doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia w istocie czy to nadzorczą, czy też sądową kontrolę legalności takiego aktu (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 881/14 oraz w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 23/20).
W ocenie Sądu zgodzić należy się z Wojewodą [...], że kontrolowana w trybie nadzoru uchwała Rady Powiatu P. nie zawiera w rzeczywistości wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę przy załatwieniu przedmiotowej skargi. Uzasadnienie podjęcia przedmiotowej uchwały o uznaniu skargi R. K. na Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. za niezasadną ogranicza się de facto do: wskazania kiedy i do jakiego organu skarga wpłynęła (tj. w dniu 1 marca 2021 r. do Starosty P.); czego dotyczyła (tj. ignorancji i lekceważenia spraw związanych z bezpieczeństwem na drodze powiatowej R.–P.); wskazania właściwego organu, do którego została przekazana (tj. zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. do Rady Powiatu P.); a następnie wskazano w przedstawionym uzasadnieniu, że skarga została skierowania do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która - po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w ramach którego wysłuchano wyjaśnień R. L. Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. - uznała skargę za niezasadną i takie stanowisko zarekomendowała Radzie Powiatu P. Przedstawione powyżej okoliczności (informacje) uzasadniały – co wynika ze zdania podsumowującego przedstawione uzasadnienie – podjęcie przez Radę Powiatu P. uchwały uznającej skargę R. K. za niezasadną.
Przyjąć należy, że tak ogólne i lakoniczne uzasadnienie – kładące nacisk w istocie wyłącznie na zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania skargowego – nie wskazujące de facto okoliczności, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu skargi, ani nie przedstawiające motywów, które legły u podstaw jego stanowiska z jednoczesnym wskazaniem zastosowanych w sprawie przepisów prawa (nie wyłącznie o charakterze kompetencyjnym), należy uznać za wadliwe i w oczywisty sposób nie spełniające wymogów nałożonych dyspozycją art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a., a w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem. Uzasadnienie powinno wyczerpująco omawiać zarówno stan faktyczny sprawy, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i argumentację zajętego przez organ stanowiska. Z uzasadnienia omawianej uchwały, która stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi, nie wynika w istocie z jakich to powodów – pomijając rekomendację Komisji Skarg, Wniosków i Petycji - Rada Powiatu uznała przedmiotową skargę za niezasadną. W treści uzasadnienia nie przedstawiono toku myślowego Rady prowadzącego do takiego sposobu załatwienia skargi. Jak już bowiem uprzednio zasygnalizowano uzasadnienie odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne, dlatego za zasadne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a., które stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będącej zawiadomieniem o załatwieniu skargi, co zresztą wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powyżej wskazane wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r.; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2015 r. oraz w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r.; a także wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 824/10; z dnia 26 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 221/16 oraz z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 544/19).
Biorąc z kolei pod uwagę kolegialny charakter organu, jakim jest Rada Powiatu P., zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi – jak już zaznaczono powyżej - powinno przybrać formę uchwały, bowiem jest to forma prawna działania tego organu. Nie zwalnia to jednak Rady od podjęcia uchwały w sprawie załatwienia skargi zgodnie wymogami prawnymi określonymi dla zawiadomienia o jej załatwieniu, które statuuje art. 238 k.p.a. Przepis art. 238 k.p.a. jest bowiem szczególnym uregulowaniem przewidzianym i obowiązującym przy załatwianiu spraw w trybie skargowym w świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2. k.p.a. Regulacje statutowe, na które powołuje się strona skarżąca – jeżeli nawet posiadają rangę przepisów prawa miejscowego – nie mogą, w ocenie Sądu, zmieniać regulacji ustawowych obowiązujących w tym zakresie, bowiem to ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną i wyczerpującą regulację prawną będącą podstawą załatwienia skargi powszechnej, a więc wydania przez radę powiatu zawiadomienia o sposobie załatwienia tej skargi. Wynika z tego zatem, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, bez względu na prawną formę w jakiej z uwagi na charakter organu zostaje ono wyrażone, musi każdorazowo spełniać wszystkie wymogi określone w art. 238 § 1 k.p.a. Oznacza to więc, że w przypadku – tak jak w przedmiotowej sprawie - odmownego załatwienia wniesionej skargi zawiadomienie organu o tym musi zawierać uzasadnienie.
Z tego też powodu nie sposób podzielić argumentacji strony skarżącej, że zawarcie szerszego i bardziej wyczerpującego uzasadnienia w piśmie Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia 12 kwietnia 2021 r. (uzupełnionym następnie także pismem z dnia 4 maja 2021 r.), będącym konsekwencją wykonania § 2 unieważnionej uchwały Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r., stanowi o wykonaniu wymogu określonego w art. 238 § 1 k.p.a., czy też niejako odnosi skutek konwalidujący w stosunku do braku należytego uzasadnienia zawartego w podjętej uchwale. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na sposób załatwienia skargi winno być przedstawione przez organ jednocześnie z podjęciem aktu rozpoznającego tę skargę, czyli – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - wraz z podjęciem uchwały Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie załatwienia skargi R. K., nie zaś później.
Oczywistym wydaje się być także to, że owo uzasadnienie - abstrahując od jego wartości merytorycznej, na co wskazano powyżej - musi być niejako "włączone" w treść aktu organu będącego zawiadomieniem o załatwieniu skargi w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się zatem z organem nadzoru, że podjęta przez Radę Powiatu P. uchwała Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. winna w sposób nie budzący wątpliwości obejmować swą treścią również i uzasadnienie, które w przypadku zawiadomienia o załatwieniu skargi w formie uchwały, mogłoby stanowić przewidziany postanowieniami tej uchwały załącznik do niej i w ten sposób niejako inkorporować to uzasadnienie w treść podejmowanej w tej sprawie uchwały. Takiego rozwiązania Rada Powiatu w niniejszej sprawie nie zastosowała. Można zatem stwierdzić, że przedstawione przy uchwale Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. uzasadnienie nie istnieje w sensie prawnym, skoro Rada Powiatu P. nie dała żadnego wyrazu temu, że przedłożone uzasadnienie jest przynależne do podjętej uchwały (stanowi jej integralny element). Jak już wskazał powyżej Sąd, takiego działania Rady Powiatu w przedmiotowej sprawie nie mogą usprawiedliwiać przepisy odnoszące się do procedury podejmowania uchwał przez Radę Powiatu P. zawarte w Statucie Powiatu P. (w szczególności § 26 i § 27 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia 26 października 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu P.; Dz. Urz. Woj. [...]. z 2000 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), bowiem przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stanową w tym przypadku regulację prawną szczególną, kompleksowo regulującą instytucję prawną skargi powszechnej.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu wskazane uchybienia związane z uzasadnieniem uchwały Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie mogły zostać uznane za nieistotne naruszenie prawa. Stwierdzone w tym zakresie naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. jest oczywiste, nie wymaga zawiłej wykładni wskazanego przepisu, a także znajduje potwierdzenie w przywołanym powyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
W opisanych zatem okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że uchwała Nr [...] z dnia 29 marca 2021 r. nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 238 § 1 k.p.a., co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Natomiast nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa przez przedmiotową uchwałę braku pouczenia w tej uchwale o treści art. 239 k.p.a., gdyż kwestia ta nie odnosi się do istoty zagadnienia, tj. sposobu załatwienia przez Radę Powiatu P. wniesionej przez R. K. skargi na działanie Dyrektora Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w W.
W konsekwencji, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o jej oddaleniu.