III SA/Gd 620/22

III SA/Gd 620/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200 w zw. z art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 2, art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 189b
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzzn ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr OPE.906.3.20.2022.KW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr E-9/2022/KP; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej M. E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr OPE.906.3.20.2022.KW w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 20 stycznia 2022 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie (zwanego dalej również: "PPIS w Kwidzynie") wpłynęło telefonicznie anonimowe zgłoszenie dotyczące nieprzestrzegania obowiązkowej kwarantanny przez K. K., ucznia klasy [...] Szkoły Podstawowej w K.
Z notatki służbowej z dnia 21 stycznia 2022 r. znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w następstwie telefonicznego zgłoszenia,
w dniu 20 stycznia 2022 r., przedstawiciele PPIS w Kwidzynie udali się do wymienionej szkoły celem kontroli interwencyjnej. Od dyrektora szkoły pracownicy uzyskali informację, że K. K. był obecny na zajęciach szkolnych oraz poinformował o zamiarze udania się w dniu następnym, tj. 21 stycznia 2022 r. na planowaną wycieczkę klasową. Natomiast na podstawie danych zawartych w systemie teleinformatycznym ustalono, że K. K. był objęty kwarantanną od 19 do 24 stycznia 2022 r. włącznie.
W wyniku analizy otrzymanych od dyrektora Szkoły Podstawowej informacji i sprawdzeniu danych w systemie teleinformatycznym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, o czym zawiadomił M. K., opiekuna prawnego małoletniego K. K., w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r.
W dniu 8 marca 2022 r. do PPIS w Kwidzynie wpłynęło pismo rodziców małoletniego K. K. wyjaśniające przyczyny opuszczenia przez syna miejsca kwarantanny oraz wątpliwości co do jej zasadności. Organ ustosunkował
się do stanowiska rodziców w piśmie z dnia 10 marca 2022 r.
W piśmie z dnia 31 marca 2021 r. rodzice małoletniego K. K. wystąpili z kolei o zastosowanie w sprawie zasady lex posterior derogat legi priori argumentując, że zgodnie z nowym rozporządzeniem z dnia 25 marca 2022 r. wydanym przez ministra zdrowia, wcześniejsze rozporządzenia dotyczące kwarantanny nie obowiązują, a więc czyn, w związku z którym wszczęto postępowanie nie jest już czynem penalizowanym.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją E-9/2022/KP z dnia
25 kwietnia 2022 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie wymierzył M. K. administracyjną karę pieniężną w kwocie 500 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny w warunkach domowych w dniu 20 stycznia 2022 r. przez małoletniego K. K.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie ustalił,
iż w dniu 18 stycznia 2022 r. potwierdzono dodatni wynik badania w kierunku
SARS-COV-2 nauczyciela w Szkole Podstawowej w K., a w dniu 19 stycznia 2022 r. informacja o osobach, które miały kontakt z osobą zakażoną zostały przekazane organowi za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. W związku z tym w dniu 19 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do wskazanej placówki o podanie informacji o osobach, które miały kontakt z osobą zakażoną i o przesłanie tych danych za pośrednictwem formularza umieszczonego na wskazanej stronie. Tego samego dnia, o godz. 13.17, za pośrednictwem formularza umieszczonego na stronie internetowej wicedyrektor Szkoły Podstawowej w K. wskazała personalia, numery Pesel oraz adresy zamieszkania osób, które miały kontakt z osobą zakażoną w tym dane dotyczące małoletniego K. K.
Obowiązek kwarantanny wynikał wprost z obowiązujących przepisów, przy czym już sama styczność z osobą zakażoną stanowiła podstawę do nałożenia obowiązku kwarantanny. Małoletni K. K. został wskazany przez dyrektora Szkoły jako osoba pozostająca w kontakcie z zakażonym i został objęty obowiązkową kwarantanną, bowiem wcześniej nie był poddany szczepieniu przeciw COVID 19, jak również nie był ozdrowieńcem. W piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Państwo K. potwierdzili otrzymanie od Dyrektora Szkoły w dniu 19 stycznia 2022 r. o godzinie 14:36 informacji o nałożonej kwarantannie na ich syna K.
Z tych względów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie
nie podzielił stanowiska strony co do obowiązku wydania decyzji administracyjnej
w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny, bowiem brak takiego obowiązku wynika wprost z treści przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanawiania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów
w związku z wystąpieniem epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.).
Odnosząc się do wniosku strony o zastosowanie zasady prawnej
"lex posterior derogat legi priori" (pismo z dnia 31 marca 2022 r.) organ wyjaśnił,
że w sprawie wziął pod uwagę treść przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 679),
który z dniem 28 marca 2022 r. zniósł obowiązek kwarantanny i izolacji w stanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz art. 189c k.p.a.,
który przewiduje zasadę stosowania przepisu względniejszego dla strony.
W ocenie organu, norma art. 189c k.p.a. nie znajduje jednak zastosowania w przypadku wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne
za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.
Sankcja administracyjna powinna być bowiem wymierzona na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia obowiązku kwarantanny domowej przez małoletniego K. K. w dniu 20 stycznia 2022 r. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych.
W celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID - 19, administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i zwłaszcza w danej sytuacji kary administracyjnej jako narzędzia zwalczania epidemii - prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo).
Organ podkreślił, że "cofnięcie" nałożonej kary pieniężnej za czyn,
który w chwili popełnienia objęty był wskazaną w przepisach sankcją mogłoby skutkować brakiem poszanowania dla obowiązującego prawa i przejawiać się
w ignorowaniu ustalonych prawem reguł, co prowadzić by mogło do poczucia bezkarności implikującego zachowania rażąco niezgodne z prawem i szkodliwe
w skutkach dla społeczeństwa i zdrowia publicznego, co jest szczególnie istotne
w czasie epidemii. Ryzykowne byłoby założenie wyłączające "karalność" osoby naruszającej wynikające z przepisu prawa zakazy z uwagi na zniesienie danego zakazu za czyn popełniony w okresie jego obowiązywania, a okres ten jest okresem wprost wynikającym z regulacji, co prowadziłoby do absurdalnego wniosku,
że w ostatnich dniach obowiązywania zakazów nie trzeba ich przestrzegać, bo żaden organ nie przeprowadzi postępowania w trybie pozwalającym na skuteczne ukaranie. Przepisy prawa o charakterze sankcyjnym objęte są konstytucyjnym zakazem
lex retro non agit. Nałożenie administracyjnych kar pieniężnych jest zatem dopuszczalne tylko na podstawie materialnej regulacji obowiązującej w dniu zdarzenia uzasadniającego stosowania sankcji.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organ oceniony jako wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.
Organ zwrócił uwagę, że Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Jej działaniem fundamentalnym jest szeroko pojęta ochrona ludzkiego zdrowia, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, zapobieganie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnym.
Podstawą prawną decyzji stanowi art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia
2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095
ze zm.). Celem tej szczególnej ustawy jest ochrona zdrowia publicznego
i zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Wskazany przepis nakłada na państwowego powiatowego inspektora sanitarnego obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
w drodze decyzji, w szczególności za naruszenie ww. obowiązku. Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 ww. ustawy, może nastąpić
w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. Zgodnie z wymienionym przepisem, administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości do 30.000 złotych. Przepisy ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku
z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należy zastosować regulacje kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ wskazał ponadto, że wymierzając M. K. jako opiekunowi prawnemu małoletniego K. K. karę pieniężną w wysokości 500 złotych wziął pod uwagę przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej tj. ważny interes społeczny, objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony, w szczególności potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego osób postronnych.
Organ nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
z uwagi na fakt, że brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Rozwój epidemii oraz jej przeciwdziałanie i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. W ocenie organu, kara w wysokości 500 złotych jest więc adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.
W wyniku rozpoznania odwołania M. K. zaskarżoną decyzją Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie z dnia 25 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy
w sposób właściwy, a kara jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.
Organ wskazał, że małoletni K. K. został objęty obowiązkiem kwarantanny, którą miał odbywać w miejscu swojego zamieszkania w terminie od dnia 19 do 24 stycznia 2022 r. włącznie. Wydając decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie opierał się na notatce służbowej dyrektora Szkoły Podstawowej w K. z dnia 20 stycznia 2022 r. oraz notatce służbowej pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kwidzynie z dnia 21 stycznia 2022 r. Z treści wymienionych notatek wynika, że podczas trwania kwarantanny małoletni K. K. znajdował się poza miejscem, w którym powinien był odbywać kwarantannę.
Odnosząc się do wyjaśnień strony o świadomości nałożenia na syna kwarantanny przy jednoczesnym braku pewności, czy informacja podana przez system Librus (e-dziennik) dotyczyła K. K. organ podkreślił, że informacja o kwarantannie została wysłana do strony przez dyrekcję Szkoły Podstawowej w K. w dniu 19 stycznia 2022 r. o godzinie 14:01 i odczytana o godzinie 14:36. Tym samym strona potwierdziła, że doszło do złamania zasad kwarantanny, ponieważ małoletni opuścił miejsce odbywania kwarantanny.
Z kolei w odniesieniu do sugestii strony, że kwarantannę należy uznać
za nielegalną organ wyjaśnił, iż na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861
ze zm.) w sprawach nałożenia kwarantanny nie wydaje się decyzji administracyjnej,
a osobę nią objętą wprowadza się do systemu informatycznego EWP, natomiast zawiadomienie strony może nastąpić w sposób określony w ust. 2 tego przepisu (ustnie, telefonicznie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych i łączności). Przedmiotowe rozporządzenie szczegółowo reguluje poszczególne stany faktyczne; w szczególności § 8 rozporządzenia określa przypadki, w których nie ma obowiązku odbycia kwarantanny. Kwarantannę nakłada się na osobę, która miała bliski kontakt
z osobą z dodatnim wynikiem badania laboratoryjnego w kierunku wykrycia wirusa Covid-19. Przed nałożeniem kwarantanny prowadzone jest dochodzenie epidemiologiczne, celem którego jest ustalenie, czy dana osoba miała kontakt bezpośredni z osobą zakażoną. W przypadku uczniów następuje to we współdziałaniu z dyrekcją szkoły, która podaje listę uczniów klasy.
Jednocześnie organ zauważył, że prowadząc dochodzenie epidemiologiczne PPIS w Kwidzynie postąpił prawidłowo, w pełni merytorycznie, w celu nakładania kwarantanny zgodnie z wytycznymi Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania
i Kontroli Chorób (ECDC). Z wytycznych tych wynika, że jako bliski kontakt
- czyli taki, który stwarza ryzyko zakażenia i skutkuje nałożeniem kwarantanny
na osoby niepodlegające zwolnieniu z tego obowiązku - należy rozumieć m.in. pobyt w tym samym pomieszczeniu (np. sala lekcyjna, świetlica) co osoba zakażona przez okres 15 minut lub dłuższy. Zalecenia te są stosowane podczas nakładania kwarantanny na osoby mające kontakt z osobą zakażoną m. in. w szkołach.
Tym samym dla państwowej inspekcji sanitarnej bezzasadne jest ocenianie w trakcie dochodzenia epidemiologicznego aspektów irracjonalności czy szkodliwości
dla ucznia z powodu jednego pozytywnego testu. Działania Inspekcji Sanitarnej
w zakresie zapobiegania szerzeniu się zakażenia koronawirusem są więc
w pełni uzasadnione. Zdaniem organu, rozwój epidemii, jej przeciwdziałanie
i zwalczanie uzależnione jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych.
Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii
w Polsce, której negatywne skutki odczuwa każdy. W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej stosownych działań wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie kształtujących zachowania obywateli mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 k.p.a. Tak więc, na straży bezpieczeństwa pozostałych uczniów czy nauczyciela
z otoczenia osoby zarażonej (z wynikiem dodatnim testu w kierunku Covid-19) zobowiązany jest stać organ administracji publicznej, jakim jest PPIS, i uwzględniać słuszny interes społeczny i zdrowie obywateli, który w danych okolicznościach sprawy góruje nad interesem prywatnym. W ocenie organu drugiej instancji, chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m.in. ze względu
na ochronę zdrowia i życia obywateli.
W skardze na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2022 r. M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot wpisu od skargi, a także zwrot kosztów porady radcy prawnego w wysokości 300 zł.
Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie:
1) art. 104 § 1 k.p.a. przez nałożenie na K. K. obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie;
2) art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak bezpośredniego doręczenia decyzji stronie
oraz brak bezpośredniego doręczenia zawiadomienia o nałożonej kwarantannie (skarżąca nie otrzymała decyzji na piśmie o tym, iż jej syn ma być
na kwarantannie, otrzymała od razu decyzję o nałożeniu kary pieniężnej
za naruszenie obowiązku kwarantanny w warunkach domowych);
3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r.,
które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, co nie zostało dopełnione; brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny wskutek zastosowania sprzecznego
z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii z 6 maja 2021 r., wyłączając formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, stanowiło nielegalne pozbawienie syna wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej wbrew art. 52
ust. 1 Konstytucji RP;
4) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności
z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 (nauczycielem). K. utrzymywał
z nauczycielem stały dystans, nie mniejszy niż 2 metry, gdyż siedzi w klasie
w ostatniej ławce z uwagi na swój wzrost;
5) przepisy Rozporządzenie z dnia 4 maja 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1), w tym m.in. art. 49 poprzez ujawnienie szczególnej kategorii danych wrażliwych, danych o stanie zdrowia, podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, placówce nieuprawnionej do przetwarzania danych szczególnych, oraz nie posiadającej wystarczających zabezpieczeń do poufnego przesyłania oraz przetwarzania danych wrażliwych;
6) art. 2a k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informacyjnego dotyczącego przetwarzania danych osobowych;
7) art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
(Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się K. K. po terytorium RP;
8) art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 dnia grudnia 2008 r. przez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego przez przepis rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego";
9) art. 32 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji osób zaszczepionych
i niezaszczepionych oraz nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych, którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, nieznajdującej się w wykazie szczepień obowiązkowych.
W uzasadnieniu decyzji jako rozwinięcie postawionych decyzji zarzutów skarżąca powołała się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące zagadnienia kwarantanny (sygn. akt: IV SA/Po 53/22, II SA/Bd 1/22, II SA/Ol 1051/21, II SA/Ol 54/22, II SA/Ol 175/22, II SA/Ol 192/22, III SA/Łd 8/22 oraz III SA/Łd 44/22).
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola
ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę
do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę
do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2022 r. (nr OPE.906.3.2022.KW) utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w Kwidzynie z dnia 25 kwietnia 2022 r. (nr E-9/2022/KP) wydaną w przedmiocie nałożenia na skarżącą M. K. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 500 zł wymierzonej za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie przez małoletniego K. K. na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "ustawa o COVID"). Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.
Ponadto, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r.,
poz. 1657 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.ch.z.l." lub "ustawa"), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem
w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii). Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane
na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l.
Stosownie do treści § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii
w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją
w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie,
za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2 § 5 tego rozporządzenia).
Natomiast organ drugiej instancji ww. rozporządzenie przywołał
w uzasadnieniu wydanej decyzji, zaś w sentencji rozstrzygnięcia § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia obowiązującym do dnia 11 lutego 2022 r. (został uchylony z tym dniem § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 10 lutego 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 354 zmieniającego to rozporządzenie) okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po
7 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.
W myśl art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak stanowi z kolei pkt 1 ust. 3 art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Stosownie zaś do postanowień ust. 4 art. 48a ustawy decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie.
Z analizy powyższych uregulowań wynika, że kara pieniężna może
być wymierzona w drodze decyzji administracyjnej osobie, która nie poddała
się nałożonej na nią kwarantannie. Tym samym podstawowym zadaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie, wobec treści przywołanych przepisów była ocena, czy w realiach rozpoznawanej sprawy powstał obowiązek poddania się kwarantannie, i w jakim okresie ten obowiązek istniał,
a w szczególności czy obowiązek ten znajdował oparcie w przepisach prawa.
Z uwagi na przedmiot zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, wyjaśnić również należy, że zgodnie z treścią art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej
w skrócie - "k.p.a.") przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną
w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego
na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjna kara pieniężna jako administracyjna sankcja o charakterze pieniężnym jest nakładana (wymierzana) w następstwie naruszenia prawa.
W tym sensie administracyjna kara pieniężna jest ujemnym następstwem naruszenia prawa, powodującym uszczerbek w majątku osoby naruszającej prawo, polegającym na obowiązku uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Przyczyną i zarazem konieczną przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bezsporne stwierdzenie naruszenie prawa. Chodzi tu o naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niekoniecznie należące do prawa administracyjnego, aczkolwiek najczęściej administracyjne kary pieniężne są nakładane w następstwie naruszenia prawa administracyjnego. Elementem niezbędnym dla powstania odpowiedzialności deliktowej zagrożonej administracyjną karą pieniężną jest dokonanie przez podmiot objęty hipotezą normy sankcjonowanej czynu, który pozostaje w sprzeczności
z treścią dyspozycji normy sankcjonowanej. Artykuł 189b k.p.a. precyzuje przy tym, że naruszenie prawa polegać może bądź na niedopełnieniu obowiązku,
bądź na naruszeniu zakazu. Ustalenie zarówno faktu naruszenia prawa,
tj. niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu, jak i momentu wystąpienia tych zdarzeń stanowi jedną z determinant faktycznych decyzji administracyjnej nakładającej (wymierzającej) administracyjną karę pieniężną, dlatego organ prowadzący postępowanie w sprawie jest obowiązany zgodnie ze standardami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej podjąć wszystkie niezbędne czynności celem ich ustalenia (zob.: komentarz do art. 189b k.p.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el).
Jest oczywiste, że warunkiem koniecznym do uznania, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. na skarżącą za niezastosowanie się do obowiązku poddania kwarantannie syna jest stwierdzenie, że został nałożony prawny obowiązek w postaci kwarantanny, który następnie został naruszony. Niemniej ważna przy tym jest również kwestia formy nałożenia obowiązku.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć
na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną
o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie
do poddawania się kwarantannie. Kwarantanna - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l.).
Zatem art. 33 ust. 1 tej ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę.
Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z przytoczonej treści art. 34 ust. 2, za czym przemawia użycie sformułowania "jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej...". W wyroku z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21 (publik. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama
nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną
w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył,
że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu,
że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany
na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone
w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej
na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa
w art. 33 ust. 1 tej ustawy.
Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l.,
to w ocenie Sądu nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.
Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
2) nie wymagają uzasadnienia;
3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.
Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie
w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).
Kolejne uproszczenie wprowadzone zostało w art. 25 ustawy z dnia
28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. Oznacza to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu
z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony
i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach chociażby w postaci podpisanej przez stronę adnotacji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie gdyż umożliwiłoby to weryfikację czy decyzja pochodzi
od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych.
Z przedstawionych orzekającemu Sądowi akt sprawy, w tym ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika czy właściwe organy inspekcji sanitarnej wydały decyzję o objęciu syna skarżącej kwarantanną, a także co niemniej ważne, nie można stwierdzić, aby skarżąca została pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Nie można uznać, aby wysłanie informacji o kwarantannie przez dyrekcję Szkoły Podstawowej w K. w ramach systemu Librus 9 (e-dziennika) omawiane powyżej wymogi wypełniło. Także treść notatek służbowych: z dnia 20 stycznia 2022 r. i z dnia 21 stycznia 2022 r., sporządzonych odpowiednio przez dyrekcję szkoły i przez pracowników PSSE, nie może miarodajnie świadczyć o wydaniu decyzji. Zamieszczenie zaś na stronie EWP informacji o objęciu syna skarżącej kwarantanną nie może być również uznane za wydanie decyzji. EWP jest bowiem systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią. Podkreślić należy, że zamieszczenie w systemie informatycznym informacji o objęciu kwarantanną nie może zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, gdyż jest to czynność wtórna względem decyzji i powinna zostać, co ważne, dokonana na podstawie decyzji. Okoliczność, że zamieszczenie informacji o objęciu kwarantanną w systemie EWP nie stanowi wydania decyzji, potwierdza treść § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które obowiązywało w dacie objęcia syna kwarantanną. Przepis ten stanowił, że "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Nie można zatem przyjąć, że w materiale dowodowym mamy do czynienia z potwierdzeniem o wydaniu decyzji o objęciu syna kwarantanną, o nałożeniu zaś tego obowiązku rozstrzyga decyzja wydana przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w trybie art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l.
Niezależnie od poczynionych uwag, trzeba podnieść, że w ocenie Sądu orzekającego przywołany przez organy przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był sprzeczny z ustawą i nie mógł zwalniać z wydania decyzji w przedmiocie objęcia kwarantanną. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21, w myśl którego należy przede wszystkim zauważyć,
że rozporządzenie z 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając
na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można było ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).
Trzeba również zgodzić się z WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia
25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 podniósł, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się
w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego
w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd podziela także stanowisko doktryny w tym zakresie, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b
pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc
w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne
- w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).
Niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję
w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza
to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa
i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt
K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07;
7 marca 2012r., sygn. akt K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada
1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko
na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych,
jak i prawnych (por. P. Hofmański (w:) Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka).
W tym kontekście należy zatem zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 - że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy
o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności
i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego.
Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publik. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z dnia: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publik. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publik. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publik. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publik. OTK 1998/2/12). W swoim wyroku NSA dodatkowo podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a
i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią,
to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21).
Należy zatem stwierdzić, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Sąd orzekający, podlegając tylko Konstytucji RP oraz ustawom (zob. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z 2021 r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022,
ss. 316 i nast.).
Konstatując, w świetle poczynionych rozważań, w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie stwierdzić, że na syna skarżącej został nałożony prawny obowiązek w postaci poddania się kwarantannie, który następnie został przez zobowiązanego naruszony, a co z kolei jest warunkiem sine qua non wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Czyni to również zbędnym odnoszenie się do pozostałych twierdzeń skargi.
Skoro zatem organy inspekcji sanitarnej nie wykazały, że wobec syna skarżącej została wydana decyzja administracyjna o objęciu go kwarantanną,
to w konsekwencji decyzje nakładające na skarżącą jako przedstawiciela ustawowego dziecka objętego kwarantanną kary pieniężnej wobec nie poddania się kwarantannie, stanowi naruszenie nie tylko przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przekonywujących motywów podjętych rozstrzygnięć, ale i również przepisów prawa materialnego, to jest art. art. 48a ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia
25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.),
§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, mających zastosowanie
w sprawie, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.,
uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Ponieważ stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie podpadał pod hipotezę normy o nałożeniu kary pieniężnej, gdyż nie istniała poprawna pod względem zgodności z ustawą i Konstytucją RP norma prawna przewidująca powstanie z mocy prawa obowiązku poddania się kwarantannie, zaistniała tym samym bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za naruszenie obowiązku,
co obligowało Sąd orzekający na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. do umorzenia postępowania administracyjnego (punkt drugi sentencji wyroku). W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty
(por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2015, str. 600). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania
(por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu,
lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, niewątpliwie wystąpiła
w rozpatrywanej sprawie.
O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Natomiast w świetle dyspozycji przepisu art. 205 p.p.s.a.,
brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz strony prowadzącej postępowanie osobiście kosztów porady prawnej.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).