I GSK 1975/19

I GSK 1975/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Dariusz Dudra
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 51/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-05-16
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 51/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 51/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej: Zarząd) z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Strona, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art.135, art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.; dalej: u.f.b.) i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.;dalej: k.p.a.) przez błędne ustalenie stanu sprawy polegające na przyjęciu, że organ ponownie rozpatrujący sprawę prawidłowo:
a) ustalił iż zamówienie w celu realizacji projektu pt. "Zwiększenie ilości badań kolonoskopowych przez pacjentów kwalifikujących się do objęcia programem profilaktyki raka jelita grubego" (dalej: Projekt) może być wykonane przez jednego wykonawcę, w tym przez podmiot leczniczy, a to sprzecznie z umową o dofinansowanie projektu z dnia 13.07.2017 r. i wnioskiem o dofinansowanie Projektu stanowiącym integralną część umowy, zgodnie z którymi wykonawcami zamówień mają być osoby wykonujące zawody medyczne w przychodniach podstawowej opieki zdrowotnej (dalej: poz) w pięciu powiatach, w których ma być wykonywany Projekt - lekarze, pielęgniarki, tj. osoby mające wiedzę na temat choroby i o samych pacjentach (leczonych w tych przychodniach poz), co zapewni bezpośrednie dotarcie do każdego uczestnika Projektu (pacjenta) - łącznie 7200 osób, przeprowadzenie indywidualnych rozmów edukacyjnych z każdym pacjentem i tym samym zrealizowanie Projektu;
b) określił zamówienie i w konsekwencji prawidłowo określił jego szacunkową wartość przez przyjęcie, że zamówieniem jest jedna umowa z potencjalnym wykonawcą usługi (podmiotem leczniczym) i tym samym szacowana wartość zamówienia dla wykonania zadań w I etapie wynosi 360.000 zł, a dla wykonania zadań w II etapie wynosi 180.000 zł, co skutkuje obowiązkiem udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, a to sprzecznie z umową o dofinansowanie Projektu z dnia 13.07.2017 r. i wnioskiem o dofinansowanie Projektu stanowiącym integralną część umowy, zgodnie z którymi w celu realizacji Projektu konieczne jest zawarcie szeregu umów o wykonanie projektu bezpośrednio z osobami wykonującymi zawody medyczne w przychodniach podstawowej opieki zdrowotnej w pięciu powiatach, w których projekt ma być wykonywany i w konsekwencji szacowana wartość zamówienia wynika z łącznej ilości przychodni poz (minimum 27 przychodni) niezbędnych do zrealizowania Projektu w pięciu powiatach i wynosi dla wykonania I etapu 13.333,33 zł, a dla wykonania II etapu 6.666,66 zł - co przesądza o braku obowiązku udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 184 ust.1, art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.b., art. 9 ust. 2 pkt 8 i pkt. 9 lit. a), art.24 ust. 1, 5-7, 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa) z uwzględnieniem art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisu ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. poz. 347, s. 320 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca przy realizacji Projektu dopuściła się nieprawidłowości indywidualnej, bowiem udzieliła przeszło 200 zamówień na wykonanie projektu w I i II etapie bez zastosowania zasady konkurencyjności co uzasadniało nałożenie korekty finansowej w wysokości 100 proc. kwoty przyznanej dotacji, z uwzględnieniem obniżenia korekty do 25 proc., a to sprzecznie z materiałem dowodowym sprawy, zgodnie z którym udzielenie ww. zamówień na wykonanie projektu w I i II etapie - dla lekarzy, pielęgniarek, absolwentów kierunku zdrowie publiczne nie wymagało zastosowania zasady konkurencyjności z uwagi oszacowaną wartość zamówienia w kwocie 13.333,33 zł dla wykonania I etapu projektu oraz w kwocie 6.666,66 zł dla wykonania II etapu projektu (wynikającą z łącznej ilości przychodni poz niezbędnych do zrealizowania projektu w pięciu powiatach - minimum 27 przychodni), a nadto błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że ewentualnie stwierdzona nieprawidłowość indywidualna mogła wyrządzić szkodę w budżecie UE pomimo tego, że Skarżąca opublikowała na swojej stronie internetowej oraz na stronie internetowej Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców informację o realizacji projektu i zaproszenie do współpracy i jako efekt tego opublikowania zawarła przeszło 200 umów z lekarzami, pielęgniarkami, absolwentami kierunku zdrowie na wykonanie projektu w I i II etapie (wykonanie działań edukacyjnych z pacjentami), a zatem brak jest związku pomiędzy ewentualnie stwierdzoną nieprawidłowością indywidualną a potencjalną szkodą w budżecie UE.
W oparciu o powyższe podstawy Skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu w całości i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - Zarząd Województwa Lubelskiego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu w przedmiocie zobowiązania Strony do zwrotu kwoty 31.806zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych stanowiącej zwrot środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji Projektu nr [...] z dnia [...]lipca 2017 r. pt. "Zwiększenie ilości wykonywanych badań kolonoskopowych przez pacjentów kwalifikujących się do objęcia programem profilaktyki raka jelita grubego" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 10: Adaptacyjność przedsiębiorstw i pracowników do zmian stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że Spółka realizując ww. umowę i zawierając umowy z prawie 200 wykonawcami, nie dopełniła obowiązku stosowania zasady konkurencyjności, zapisanej w ww. umowie oraz obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego, którego nie wypełniło ogłoszenie informacji o realizacji Projektu i zaproszenia do współpracy, zamieszczone na stronie internetowej Skarżącej oraz Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych i Pracodawców, które to nieprawidłowości skutkowały zastosowaniem korekty finansowej pomniejszonej do 25 % wydatków kwalifikowalnych, na mocy art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. poz. 200; dalej: rozporządzenie z 29 stycznia 2016 r.).
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają zarzuty z pkt I. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.
Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze treść powołanego przepisu, zdaniem Sądu kasacyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA oddalając skargę Spółki. To, że Skarżąca nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, że WSA rozstrzygając niniejszą sprawę wyszedł poza jej granice, czy też zastosował środki nie przewidziane w ustawie, co wiązałoby się z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04; 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 634/19; opubl. podobnie jak dalej cytowane orzeczenia:nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko Zarządu.
Wskazać też należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Ani z zarzutów ujętych w pkt I.ppkt 1 lit. a) i b) oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by Strona zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z powołanych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że Spółka nie zgadzała się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez WSA. Wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej, nie można utożsamiać z uchybieniem art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji zaś, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zwrotu środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu, wykorzystanych z naruszeniem przepisów. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 40/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 2649; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wymaga także podkreślenia, że sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem, kontroluje, czy organy prawidłowo dokonały merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w tym względzie stanowisko WSA, a odnosząc się do zarzutów dotyczących gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez Zarząd, uznaje je za nieuzasadnione.
W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów postępowania i zgromadzonej w jego toku dokumentacji, w tym do jej znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Nie było kwestionowane, że wniosek o dofinansowanie Spółki stanowił część umowy o dofinansowanie zawartej między Spółką a Województwem Lubelskim (por. § 1 pkt 4 umowy). Ale równocześnie trzeba zaznaczyć, że w umowie zostało także zawarte, że dofinansowanie Projektu oraz jego realizacja będą przebiegać na warunkach określonych w umowie (§ 2 umowy), które to warunki zostały doprecyzowane w postanowieniach tej umowy, m.in., że zamówienie publiczne ma być udzielane na warunkach określonych w § 23 umowy, dofinansowanie jest przeznaczone na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych, ponoszonych przez Spółkę w związku z realizacją Projektu (§ 3 ust. 3, 4 umowy). Jednak, jak słusznie zauważył WSA, podzielając stanowisko Zarządu, że chociaż umowa, mówiąc o Projekcie, odsyłała do wniosku Spółki o dofinansowanie, to wniosek ten, owszem, regulował przedmiot Projektu i sposób jego realizacji, ale nie określał trybu udzielania zamówień. Tę ostatnią kwestię wyczerpująco uregulowano w umowie (wymieniony § 23 wraz z odesłaniem do regulacji dotyczących kwalifikowalności wydatków).
We wniosku o dofinansowanie, Spółka, mając na uwadze przewidywaną liczbę osób objętych wsparciem (7200), obszar realizacji projektu (powiaty: lubartowski, lubelski, łęczyński, świdnicki, m. Lublin), skierowanie projektu do osób aktywnych zawodowo, ale zamieszkałych głównie na terenach wiejskich (65 %), działania będą miały przede wszystkim charakter informacyjno-edukacyjny i będą polegały na indywidualnych rozmowach z uczestnikami, ale i będą wykonywane badania profilaktyczne-kolonoskopowe, twierdziła, że zostanie wyłoniony personel lekarski i pielęgniarski jako personel projektu oraz absolwenci kierunku zdrowie publiczne (s. 7, 9-10 wniosku), z którymi zostaną zawarte umowy – cywilnoprawne. W żadnym miejscu wniosku nie była określona liczba personelu ani tryb jego wyłaniania. Natomiast we wniosku określono, że na wynagrodzenie personelu w I etapie zostanie wydane 540.000 zł, a w etapie II – 180.000 zł (s. 15-16, 25 wniosku), co w ramach linii obrony Spółka pomijała. W załączniku do aneksu z dnia 2 października 2017 r. stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, także nie sprecyzowano trybu wyłaniania personelu, określając tylko, wynagrodzenie personelu na każdym z etapów realizacji projektu i że z każdym lekarzem/pielęgniarką zostanie zawarta umowa.
Zatem wyliczenia przedstawione przez Spółkę na etapie postępowania przed WSA (jako załącznik do skargi), co do liczby przychodni i personelu, z którymi zostały zawarte umowy, nie znalazły się we wniosku będącym załącznikiem do umowy. Sama Strona, jak podniesiono, wskazała we wniosku, że wartość zamówień publicznych związanych z wynagrodzeniem personelu zaangażowanego w realizację Projektu na każdym z dwóch etapów przekraczać miała wartość 50.000 zł netto.
Ponadto Spółka we wniosku nie podnosiła, że nie będzie obowiązywać zasada konkurencyjności lub że chce od niej odstąpić, a w umowie klauzule dotyczące udzielania zamówienia w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności przyjęła bez zastrzeżeń.
W tej sytuacji należy uznać za zasadne stanowisko WSA, akceptujące argumenty Zarządu, że zapisy we wniosku w żadnym zakresie nie determinowały trybu udzielania zamówień ani nie nakładały na Spółkę obowiązku samodzielnego zawarcia umów z poszczególnymi lekarzami lub pielęgniarkami. Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu starała się nadać poszczególnym zapisom wniosku o dofinansowanie takie znaczenie, którego nie forsowała na etapie aplikowania i do tego nie wynikające z treści wniosku, w kontekście przewidzianych umową o dofinansowanie zasad jego realizacji. Tryb udzielania zamówień w każdym projekcie podlega albo reżimowi ustawy - Prawo zamówień publicznych, albo też regułom określonym w Wytycznych. Jeżeli już na etapie oceny wniosku Wnioskodawca chce poddać ocenie także zamierzony sposób udzielania zamówień, determinowany - jego zdaniem - przedmiotem wniosku, ma obowiązek uczynić to w sposób jasny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości.
Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko Skarżącej, że zapisy wniosku o dofinansowanie pozwalały na realizację projektu w modelu ostatecznie przyjętym przez Skarżącą i nie przesądzały o braku podstaw do stosowania przy udzielaniu zamówień zasady konkurencyjności. Sąd ani organ nie przesądzili w żaden sposób, jak sugerowała Strona,, że zamówienie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę, choć też takiej możliwości nie wykluczali. Organ, a za nim WSA oczekiwali, aby wyłanianie wykonawcy/ów nastąpiło przy poszanowaniu zasady konkurencyjności, czego Skarżąca nie dopełniła.
Spółka utożsamia dwa aspekty możliwości wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę, raz z koniecznością identyfikacji takiego wykonawcy, a przecież możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę nie oznacza, że w konkretnym zamówieniu musi się pojawić wykonawca, który będzie zainteresowany jego uzyskaniem, choć biorąc pod uwagę cechy świadczenia - usługa o charakterze informacyjnym, skierowana do pacjentów – jest obiektywnie możliwe, aby jeden wykonawca był w stanie zaoferować Stronie oczekiwane przez nią świadczenie. Równocześnie zapisy wniosku o dofinansowanie nie narzucały realizacji projektu w formule, w której to Spółka "bezpośrednio" zatrudnia poszczególnych lekarzy i pielęgniarki na podstawie około 200 umów.
Inną natomiast jest kwestia, czy w danym czasie, w danych warunkach realnie znalazłby się wykonawca, który postanowiłby złożyć ofertę zamawiającemu.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., stosowanych na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw należności, jak omawiane, nieuregulowanych tym aktem. Sąd prawidłowo zaakceptował ustalenia organu co wartości zamówienia i w związku z tym obowiązku stosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień podczas realizacji omawianego Projektu, zgłaszane w pkt I petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w pkt I.ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zmierzający do zakwestionowania, że wystąpiła nieprawidłowość indywidualna wskutek zawarcia ponad 200 umów cywilnoprawnych bez zastosowania zasady konkurencyjności, a wcześniej ogłoszenia informacji o projekcie i zaproszeń do jego realizacji jedynie na stronie internetowej Skarżącej Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców, która mogła wyrządzić szkodę w budżecie UE.
Organ, a następnie WSA przedstawili wyczerpujące motywy nałożenia sankcji i obliczenia jej wysokości.
Słusznie Zarząd i WSA przyjęli, że samo naruszenie prawa - w tym przypadku naruszenie konkretnych procedur (na mocy art. 184 ust. 1 u.f.p. także procedur określonych w umowie o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony przez strony sposób działania beneficjenta) - jest nieprawidłowością indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Należy zauważyć, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), w sprawach jak niniejsza, nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (nawet tylko potencjalnych), natomiast organ ma jedynie wykazać, że nie można wykluczyć, że naruszenie miało wpływ na budżet (por. wyrok TSUE z 6 grudnia 2017r., sygn. C-408/16, który przywołuje wykładnię nieprawidłowości wprost z wyroku C-406/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., sygn. I GSK 507/22).
Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich przyczyn działanie Spółki stanowiło nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz wyjaśnił metodę wymiaru związanej z tym sankcji finansowej, a Sąd I instancji wyczerpująco i prawidłowo ocenił argumentację Zarządu. Nieprawidłowością było zawarcie umów z personelem medycznym z pominięciem zasady konkurencyjności, co wyżej wyjaśniono. Natomiast miejscem właściwej publikacji zamówienia o ogłoszeniu, w którym potencjalni wykonawcy zamówień finansowanych ze środków UE poszukują informacji o udzielanych zamówieniach podlegających zasadzie konkurencyjności, jest przede wszystkim publikator, wskazany w § 23 ust. 9 umowy o dofinansowanie oraz w wytycznych, którym jest Baza Konkurencyjności. Substytutem publikacji ogłoszeń o zamówieniu w tym publikatorze, eliminującym możliwość wyrządzenia realnej lub potencjalnej szkody w budżecie UE, nie może być publikacja zaproszenia do współpracy na własnej stronie internetowej Spółki, czy też stronie internetowej Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinny i Pracodawców. O ile zatem przedmiotowe "upublicznienie" zaproszeń do współpracy może stanowić podstawę do obniżenia stawki korekty (jak to ostatecznie uczynił Organ i zaakceptował WSA), to nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia, że czynności podjęte przez Stronę eliminowały rzeczywistą oraz potencjalną możliwość wystąpienia szkody w budżecie UE. Nie powinno budzić wątpliwości, że w razie prawidłowego ogłoszenia zapytania ofertowego w Bazie Konkurencyjności Beneficjent mógł otrzymać oferty zawierające niższą stawkę jednej godziny działań edukacyjnjo-informacyjnych, niż stawka, która ostatecznie została przyjęta w umowach zawartych przez Spółkę. Przy tym zakres możliwego obniżenia korekty finansowej jest regulowany aktem prawa powszechnie obowiązującego – rozporządzeniem z 9 stycznia 2016 r., które operuje stawkami procentowymi stanowiącymi odzwierciedlenie typowej "szkodliwości" poszczególnych nieprawidłowości, w tym tej przypisanej Skarżącej, wprost wskazanej pod Lp. 3 Załącznika do ww. rozporządzenia. Należy zauważyć, że dalszego obniżania wymiaru korekty finansowej (tj. zastosowania stawki procentowej niższej niż 25 %) przepisy rozporządzenia nie przewidywały.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika organu, który także prowadził sprawę w pierwszej instancji.
-----------------------
12
13