III SA/Gd 59/23

III SA/Gd 59/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b i 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10, art. 111 par. 1, art. 189a,  art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 listopada 2022 r. nr BP.501.416.2022.0993.GD11.291175 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. WITD.DI.0152.Xll218/l/22 Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1, w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.) – dalej powoływanej również jako "u.t.d.", oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 28 października 2021 r., nałożył na T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. (zwaną dalej również "stroną", "spółką" lub "skarżącą") karę pieniężną w wysokość 12.000 zł - ograniczoną na podstawie art. 92a ust. 3 u.t.d. z kwoty 13.300 zł, za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.
Kara została nałożona w związku z następującymi naruszeniami określonymi w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym:
1) lp. 6.2.1 Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - kara pieniężna 5.000 zł.
2) lp. 5.2 Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone:
1) o czas do mniej niż 1 godziny (1x)
2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin (1x)
3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin (8x) -
* kara pieniężna łącznie 2.300 zł.
3) lp. 5.7 Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej:
1) o czas do 1 godziny (1x)
2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (1x)
3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin (3x)
* kara pieniężna łącznie 2.150 zł.
4) lp. 5.11 Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:
1) o czas do mniej niż 30 minut (2x)
2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut (2x)
3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut (9x)
* kara pieniężna łącznie 3.850 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że naruszenia zostały stwierdzone w trakcie kontroli jaka miała miejsca w dniu 28 października 2021 r. około godz. 6:25 w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...]. Zatrzymano wówczas do kontroli drogowej zespół pojazdów złożony z ciągnika samochodowego marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] oraz z naczepy ciężarowej marki Pezzaioli o nr rej. [...], którym kierował R. N.
Zgodnie z wyjaśnieniami kierowcy oraz z dokumentami okazanymi podczas kontroli ustalono, że w momencie kontroli wykonywany był międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy żywych zwierząt - trzody chlewnej na trasie z Litwy do miejscowości S.
Przewóz wykonywany był w oparciu o wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Sp. z o. o. z siedzibą w Ż.
W trakcie kontroli pobrano dane cyfrowe z tachografu marki Continental Automotive GmbH, o nr podzespołu [...], nr seryjnym [...], wyprodukowanego w 2015 r., zainstalowanego w pojeździe marki Mercedes-Benz o nr rej. [...]. W wyniku analizy danych cyfrowych zapisanych w ww. urządzeniu rejestrującym stwierdzono, że w dniach 27.10.2021 r. oraz 28.10.2021 r. tachograf zarejestrował okresy jazdy bez prawidłowo zalogowanej do tachografu karty kierowcy. Szczegółowe dane dotyczące okresów prowadzenia pojazdu bez prawidłowo zalogowanej do tachografu karty kierowcy widoczne są w raportach programu TachoScan. Okresy prowadzenia bez karty oznaczone zostały symbolem wykrzyknika (z napisem OUT) w widoku graficznym oraz opisane w liście czynności z tachografu jako "karta wyjęta". Wymienione raporty danych z tachografu okazano podczas kontroli kierowcy.
Na okoliczność prowadzenia pojazdu bez karty zalogowanej do tachografu kierowcę przesłuchano w charakterze świadka. Z przesłuchania sporządzono protokół, który został podpisany przez kierowcę oraz przez kontrolujących. Podczas przesłuchania R. N. przyznał, że wszystkie okresy jazdy bez prawidłowo zalogowanej do tachografu karty kierowcy w dniach 27.10.2021 r. oraz 28.10.2021 r., które są widoczne w raportach danych z tachografu są w rzeczywistości okresami, w których to on prowadził pojazd. W konsekwencji powyższego nastąpiło nierejestrowanie za pomocą tachografu na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Raporty danych z tachografu z wskazanych dni załączono do akt sprawy. Z przesłuchania kierowcy wynika również, że prowadząc pojazd bez zalogowanej do tachografu karty kierowcy poruszał się wyłącznie drogami publicznymi.
Ukarana spółka odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym;
- art. 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 561/2006", poprzez uznanie, że kierowca nie zapewnił prawidłowego stosowania urządzenia rejestrującego w postaci nierejestrowania wskazań tachografu;
- art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 oraz zmieniające rozporządzenie 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Dz. Urz. UE L z dnia 28 lutego 20214 r. 60/1) – dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 165/2014", poprzez uznanie, że doszło do naruszenia w postaci nieprawidłowej obsługi w postaci nierejestrowania wskazań tachografu,
- oparcie decyzji na błędnie sporządzonym protokole kontroli, które to błędy miały wpływ na ustalenia pokontrolne;
- prawa procesowego w postaci art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez przedwczesne wydanie decyzji i niezbadanie całego materiału dowodowego;
- prawa procesowego w postaci art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
- prawa procesowego w postaci art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy występowały niejasności;
- prawa procesowego w postaci art. 189a i art. 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem strony organ nie zapewnił jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego i nie ustalił czy miała wpływ na ujawnione naruszenia. Zauważyła przy tym, że naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wyklucza się z naruszeniami czasu pracy określonymi w lp. 5.2, lp. 5.7 i lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Jej zdaniem organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej w sentencji decyzji i tym samym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji, gdy wina leży wyłącznie po stronie kierowcy istnieją przesłanki do zastosowania art. 189a k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. nr BP.501.416.2022.0993.GD11.291175 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 11.700 zł.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Otóż kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., a treść art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów tego załącznika. Organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych, a zatem regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania.
Ponadto zastosowania nie znajdzie art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
Odnośnie naruszenia określonego w lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ zauważył, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy, protokołu przesłuchania świadka oraz protokołu kontroli, że kierowca R. N. prowadził pojazd od godziny 3:04 dnia 27.10.2021 r. do godziny 5:39 dnia 28.10.2021 r. przez 19 godzin i 54 minuty. Bezspornym jest, że kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 9 godzin i 54 minuty w stosunku do normy 10-cio godzinnej. Podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara za naruszenie wynosi 2.000 zł.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej zgodna z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił karę pieniężną w wysokości 2.300 zł nałożoną na stronę przez organ pierwszej instancji i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone.
W zakresie naruszenia lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wyjaśnił, że kierowca R. N. o godzinie 3:04 dnia 27.10.2021 r. rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 4 godziny i 55 minut nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. 19:30 dnia 27.10.2021 r. do godziny 00:25 dnia 28.10.2021 r. Oznacza to bezspornie, iż kierowca skrócił skrócony dzienny czas odpoczynku o 4 godziny i 5 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara za naruszenie wynosi 1.650 zł.
W tym wypadku również kierując się linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ uznał za zasadne uchylić karę pieniężną nałożoną przez organ pierwszej instancji w wysokości 2.150 zł i nałożyć karę w wysokości 1.650 zł.
W zakresie naruszenia określonego w lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy uznał za udowodnione, że kierowca R. N. przekroczył w dniu 27.10.2021 r., maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 5 godzin i 1 minutę. Kierowca prowadził pojazd przez 10 godzin i 1 minutę od godziny 3:04 dnia 27.10.2021 r. do godziny 14:08 dnia 27.10.2021 r. Podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu, który to by uzasadniał przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu i tym samym stanowił powód do nie przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara za powyższe wynosi 2.800 zł. W dniu 28.10.2021 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 17 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 47 minut od godziny 00:25 dnia 28.10.2021 r. do godziny 6:26 dnia 28.10.2021 r. Podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu, który to uzasadniałby przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu i tym samym stanowił powód do nie przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara za powyższe wynosi 250 zł.
Kierując się wyżej wspomnianą linią orzeczniczą sądów administracyjnych organ odwoławczy uchylił karę pieniężną nałożoną przez organ pierwszej instancji w wysokości 3.850 zł i nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 3.050 zł za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.
W zakresie naruszenia dotyczącego niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1), organ odwoławczy wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy, protokołu kontroli drogowej, protokołu przesłuchania świadka, że spółka w dniach 27 i 28 października 2021 r. wykonywała przewozy drogowe w trakcie których kierowca nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy. Kontrolujący po zatrzymaniu przedmiotowego zespołu pojazdów do kontroli zauważyli, że w tachografie nie była zalogowana karta kierowcy pomimo, że przewóz odbywał się po drogach publicznych. Analiza danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kontrolowanego kierowcy wykazała, że w dniu 27 października 2021 r. od godz. 3:04 do godz. 9:20 oraz w dniu 28 października od godz. 00:25 do momentu zatrzymania pojazdu o godz. 6:26 kontrolowanym pojazdem wykonywany by przewóz bez zalogowanej karty kierowcy. W związku z ujawnionymi naruszeniami w zakresie rejestracji czasu pracy kierowcy kontrolujący przesłuchali kierowcę w charakterze świadka w celu ustalenia okoliczności wykonywania przewozu bez zalogowanej karty kierowcy. Świadek R. N.zeznał, że w dniach 27 i 28 października 2021 r. poruszał się pojazdem marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] po drogach publicznych bez zalogowanej karty kierowcy. Ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny polegający na wykonywaniu przewozów bez zalogowanej karty kierowcy kontrolujący zakwalifikowali jako naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Przebieg kontroli został opisany w protokole kontroli z dnia 28 października 2021 r. nr [...].
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
Organ podsumował i określił łączną wysokość kary pieniężnej nałożonej na stronę w związku z kontrolą drogową na kwotę 11.700 zł.
Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, że naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jest konsekwencją ustalonego stanu faktycznego polegającego na wykonywaniu przewozu pojazdem wyposażonym w tachograf bez zalogowanej karty kierowcy. Jeżeli kierowca nie loguje do tachografu karty kierowcy tym samym mamy do czynienia z naruszeniem polegającym na nieprawidłowej obsłudze tachografu. Urządzenie rejestrujące bez zalogowanej karty kierowcy rejestruje stany związane z jazdą i odpoczynkiem, ale dla prawidłowej jego obsługi konieczne jest zalogowanie karty kierowcy, bowiem bez zalogowanej karty kierowcy nie można ustalić, który kierowca prowadził pojazd i czy przy wykonywaniu przewozu nie doszło do naruszenia norm o czasie pracy kierowcy i obowiązkowych odpoczynkach.
Zdaniem organu nie ma sprzeczności pomiędzy naruszeniem z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. a naruszeniami czasu pracy stwierdzonymi w trakcie kontroli, tj. naruszeniami określonymi w lp. 5.2, lp. 5.7 i lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Tachograf zainstalowany w pojeździe marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] działał prawidłowo i tym samym dobrze zapisywał aktywność kierowcy. Nieprawidłowa obsługa tachografu związana była z niezalogowaniem karty kierowcy. Ponieważ kierowca podczas przesłuchania przeprowadzonego w dniu kontroli przyznał się do jazdy bez karty kierowcy i wskazał w jakim okresie wykonywał przewozy bez zalogowanej karty kierowcy tym samym kontrolujący na podstawie danych pobranych z tachografu i protokołu kontroli mogli ustalić rzeczywisty czas pracy i odpoczynki kierowcy R. N.
Za powyższe naruszenie ponosi odpowiedzialność podmiot, w którego imieniu był wykonywany przewóz. Z dokumentów przewozowych okazanych w trakcie kontroli wynika, że spółka była podmiotem wykonującym przewóz kontrolowanym pojazdem. Kierowca był jedynie pracownikiem przedsiębiorcy wykonującym w zastępstwie i na rachunek przedsiębiorcy przewozy drogowe. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (...). Konsekwencją powyższego przepisu jest ponoszenie odpowiedzialności przez przedsiębiorcę za naruszenia popełnione przez kierowcę wykonującego w jego imieniu przewozy drogowe. Odpowiedzialność przedsiębiorcy opisana w powołanym przepisie jest odpowiedzialnością obiektywną i powstaje w wyniku ziszczenia się zdarzenia. Tym samym przedsiębiorca nie może się od niej uwolnić poprzez twierdzenie, że to kierowca samowolnie bez zgody przedsiębiorcy dopuścił się jazdy bez zalogowanej karty kierowcy. Przedsiębiorca przyjmując do pracy kierowcę bierze na siebie odpowiedzialność za wykonywaną przez niego pracę, a tym samym powinien wprowadzić takie rozwiązania i organizację pracy by do naruszeń w postaci jazdy bez karty kierowcy nie dochodziło. Jeżeli zatem kierowca nie rejestruje swojej aktywności na karcie kierowcy, czyli dopuszcza się naruszenia, które przedsiębiorca bez trudu zauważy po sczytywania danych cyfrowych z tachografu dowodzi to że musi występować przyzwolenie w przedsiębiorstwie na tego typu zachowanie. Gdyby tak nie było kierowca nie dopuszczałby się naruszenia ryzykując poniesienie konsekwencji od przedsiębiorcy. Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczność czy kierowca nie rejestruje swojej aktywności na karcie kierowcy bez zgody przedsiębiorcy nie ma wpływu na odpowiedzialność przedsiębiorcy. Przedsiębiorca obowiązany jest wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne by kierowca nie wykonywał jazdy bez zalogowanej karty kierowcy w celu ukrycia jazdy z naruszeniem norm regulujących czas pracy i obowiązkowe odpoczynki.
Warunkiem uwolnienia się przez przedsiębiorcę od odpowiedzialności za przedmiotowe naruszenie jest wykazanie, że doszło do niego na skutek okoliczności niemożliwych do przewidzenia lub którym przedsiębiorca nie mógł zapobiec. Nawet jeżeli kontrolowany kierowca samodzielnie podjął decyzję o wyjęciu karty kierowcy z tachografu przed zakończeniem wykonywania przewozu nie jest to okoliczność zwalniająca przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenie. Zachowanie kierowcy było spowodowane nieprawidłową organizacją pracy i chęcią ukrycia wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów regulujących czas pracy i obowiązkowe odpoczynki.
Stanowisko organu odnośnie odpowiedzialności przedsiębiorcy za nieprawidłową organizację pracy kierowcy jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Nie można przy tym uznawać, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d.
W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszeń określonych w lp. 5.2, lp. 5.7, lp. 5.11, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
W trakcie prowadzonego postępowania strona miała zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu. Brak powiadomienia strony przez organ o zakończeniu prowadzonego postępowania nie spowodował, że strona nie mogła wykonać jakiejś czynności, a tym samym nie można uznać, że został naruszony art. 10 k.p.a.
Organ odwoławczy dodał, że art. 92c u.t.d. nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedsiębiorca nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Spółka nie przedstawiła żadnej z podstaw egzoneracyjnych, o których mowa w tym przepisie, której wystąpienie stanowiłoby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary za ujawnione naruszenia. Z materiału dowodowego oraz wyjaśnień strony nie wynika by przedsiębiorca podjął jakiekolwiek kroki do zapobieżenia powstaniu ujawnionych naruszeń, jak również, że powstałe naruszenia są następstwem okoliczności, których nie mógł przewidzieć lub którym nie mógł zapobiec.
T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ż. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym;
- naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 w postaci art. 13 poprzez uznanie, iż kierowca nie zapewnił prawidłowego stosowania urządzenia rejestrującego w postaci nierejestrowania wskazań tachografu;
- naruszenie rozporządzenia nr 165/2014 w postaci art. 34 poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia w postaci nieprawidłowej obsługi poprzez nierejestrowanie wskazań tachografu;
- oparcie ustaleń z kontroli na błędnie sporządzonym protokole kontroli, które to błędy w zasadniczym stopniu miały wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w oparciu o które dokonano nałożenia kary pieniężnej;
- uzasadnienie decyzji wykraczające poza podstawy prawne i opierające się na swobodnej interpretacji przepisów nie mającej podstaw prawnych;
- naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 10 § 1 i § 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 81 k.p.a., czyli przedwczesne wydanie decyzji z uwagi na niewyczerpanie wszystkich działań w sprawie przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż strona nie została poinformowana przez organy obu instancji o przeprowadzeniu jakiegokolwiek dowodu w sprawie w toku postępowania, w sytuacji, gdy treść zeznań wyraźnie wskazuje, że za stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia odpowiada osobiście kierowca, który wykonywał przewóz drogowy. Kierowca ma codzienny dostęp do dokumentów pojazdu oraz do pojazdu i przed rozpoczęciem przewozu ma obowiązek sprawdzenia czy pojazd jest zdatny do ruchu drogowego jak każdy użytkownik pojazdu zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym. W przedmiotowej sprawie kierowca, jednoznacznie zeznał, iż to on osobiście nie wykonał prawidłowo obsługi urządzenia rejestrującego, na który to fakt strona nie miała żadnego wpływu, jak również nie mogła tego faktu przewidzieć, przy prawidłowo zorganizowanej pracy w przedsiębiorstwie, do prowadzenia którego posługuje się swoimi pracownikami delegując odpowiedzialność za poszczególne czynności, w tym za prawidłową obsługę urządzenia rejestrującego, na co bez wątpienia ma wpływ bezpośrednio kierowca wykonujący przewóz drogowy; organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń, opierając się całkowicie na treści protokołu z kontroli drogowej, a winien wyjaśnić, a co najmniej wezwać stronę do przedstawienia dowodów w zakresie zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d.,
- naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
- naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czyli niewyjaśnienie w jaki sposób wzajemnie wykluczają się naruszenia określone pod lp. 6.2.1 oraz lp. 5.2, lp. 5.7, lp. 5.11, ponieważ pierwsze dotyczy tego samego zachowania kierującego a w przypadku stwierdzenia niewłaściwej obsługi tachografu brak jest podstaw do stwierdzenia czy doszło do naruszeń z zakresu czasu pracy kierowcy, ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że przepisy się nie wykluczają świadczy o niewłaściwym rozumieniu działania urządzenia rejestrującego, tj. tachografu;
- naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały poważne wątpliwości, co do stanu faktycznego z momentu kontroli, gdyż organ nie wyjaśnił w jaki sposób można stwierdzić naruszenia z zakresu czasu pracy w sytuacji stwierdzenia, iż tachograf nie posiadał ważnych badań legalizacyjnych oraz działał nieprawidłowo, zatem w jaki sposób było możliwe stwierdzenie naruszeń wzajemnie konsumujących się określonych pod lp. 6.2.1, a następnie stwierdzenie naruszeń określonych pod lp. 5.2, lp. 5.7, lp. 5.11, ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że przepisy się nie wykluczają świadczy o niewłaściwym rozumieniu działania urządzenia rejestrującego, tj. tachografu;
- naruszenie art. 189a i art. 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, ponieważ organ powinien ustalić czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowania instytucji pouczenia wynikające z art. 189f, w szczególności, gdy szkodliwość czynu jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa, co bez wątpienia miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż naruszenia miały charakter jednorazowy i zależny wyłącznie od kierowcy;
- brak wskazania naruszonego przepisu w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, do czego organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji, co należy uznać za błędną podstawę prawna decyzji, a nadto z tytułu naruszeń czasu pracy zostały nałożone niezgodnie z przepisami kary złożone z kar cząstkowych, co zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie powinno mieć miejsca;
- naruszenie art. 111 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia w pełni zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego - w sytuacji gdy, w sentencji decyzji brak jest wskazania jakie nałożono cząstkowe kary pieniężne za stwierdzone naruszenia, a ponadto brak wskazania naruszonego przepisu w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, do czego organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca utrzymywała, że dochowała należytej staranności przy prowadzeniu działalności transportowej, zaś do naruszeń doszło wyłącznie z winy kierowcy, czego nie mogła i nie była w stanie przewidzieć, do czego organ zupełnie się nie odniósł i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
W jej ocenie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do treści protokołu kontroli, natomiast pominął zarzuty odwołania.
Zarzut kierowany pod adresem przedsiębiorcy, że zachęca kierowców do naruszania norm rozporządzeń, tj. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, za wiedzą przedsiębiorcy w sposób nieprawidłowy używa tachografu jest niedorzecznością i kolejną nadinterpretacją organu. Przed zleceniem wykonania zadania przewozowego starannie analizowany jest czas pracy kierowców w kwestiach ww. norm prawnych (czy kierowca odebrał stosowną rekompensatę odpoczynku tygodniowego, ilość jazdy tygodniowej - dwutygodniowej, przebieg trasy, ilość spędzenia godzin podczas załadunku i rozładunku towaru, analiza trasy do klienta - odległość, topografia, parkingi posiadające pomieszczenia socjalne dla kierowców).
Skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej oczekiwać jako podmiotu profesjonalnie wykonującego działalność w ramach przewozów drogowych, zaś zdarzenie ma charakter jednorazowy i jest wyłącznie wynikiem samodzielnej inicjatywy kierowcy umotywowanej jego prywatnym interesem, zatem należy zastosować w sprawie normę prawną wyrażoną na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ drugiej instancji na żadnym etapie postępowania nie poszukiwał takich dowodów, z góry zakładając, iż strona winna "domyśleć się" o jakie dokumenty organowi chodzi.
Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar i instytucji pouczenia. Przepisy tej ustawy regulują przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowania instytucji pouczenia. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści z art. 189a § 2 k.p.a. daje podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. przy rozstrzyganiu spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 listopada 2022 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą kary
w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy orzekł przy tym merytorycznie nakładając na skarżącą karę w wysokości 11.700 zł. Kara pieniężna została nałożona w związku naruszeniami, które zostały ujawnione podczas kontroli drogowej w dniu 28 października 2021 r. w miejscowości S., na podstawie protokołu nr [...].
W trakcie kontroli przesłuchano do protokołu kierowcę kontrolowanego pojazdu R. N.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 r.) – dalej "u.t.d.".
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d., podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem ponoszą odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, w tym przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412) oraz z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 2006.102.1 ze zm.).
Natomiast art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ- co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d.
W niniejszej sprawie naruszenia dotyczyły czasu pracy kierowcy:
lp. 5.2. Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone:
1) o czas do mniej niż 1 godziny (kara 100 zł)
2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin (kara 200 zł)
3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin (kara 250 zł),
lp. 5.7. Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej:
1) o czas do 1 godziny (kara 150 zł)
2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin (kara 350 zł)
3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin (kara 550 zł),
lp. 5.11. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:
1) o czas do mniej niż 30 minut (kara 100 zł)
2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut (kara 250 zł)
3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut (kara 350 zł),
oraz
lp. 6.2.1. Niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (kara 5.000 zł).
Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kar za stwierdzone w toku kontroli naruszenia wymienione w lp. 5.2, lp. 5.7, lp. 5.11, przyjmując kumulację kar określonych w poszczególnych przedziałach. Tymczasem wysokość nałożonych kar nie może obejmować sumy kar określonych w pozycjach 5.2.1-3, 5.7.1-3 i 5.11.1-3 załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż nie wynika to z treści tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości uregulowania.
W tym zakresie można odwołać się do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1753/21, w którym wskazano, że brak jest w przepisach u.t.d. podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych w l.p. 5.1, l.p.5.2., l.p. 5.6, l.p. 5.7 oraz l.p. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowego sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż po pierwsze, państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń. Poza tym, kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec czego przyjąć należy, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zawiera się w większym – właściwym jej przedziale. Stąd też w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Innymi słowy, jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionych wykazów naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. (por. też wyrok wyroki NSA; z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1863/21; z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1753/21; z 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 604/21).
Wskazany błąd organu pierwszej instancji został naprawiony przez organ odwoławczy, który zastosował już właściwą wykładnię przepisów odpowiadającą linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W oparciu o taką wykładnię prawidłowo skorygował karę pieniężną wynikającą z wyżej wymienionych naruszeń.
Co do naruszenia opisanego w pozycji lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. należy uznać, że brak włożenia karty kierowcy zawiera się w zakresie tego naruszenia. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1488/19 naruszenie to obejmuje nie tylko faktyczną, a więc fizyczną ingerencję w działanie samego urządzenia rejestrującego urządzenia celem zmiany bądź zafałszowania rejestrowanych przez nie parametrów, ale również takie zachowanie, jak w przedmiotowej sprawie, którego efektem będzie nierejestrowanie wymienionych parametrów w ogóle. Niewłożenie przez kierowcę karty kierowcy do urządzenia, będzie zatem działaniem zmierzającym do nierejestrowania informacji na karcie, a więc będzie w swej istocie działaniem o charakterze pasywnym. Stanowić będzie tym samym ingerencję negatywną w urządzenie skutkujące nierejestrowaniem (niedziałaniem) faktycznej aktywności kierowcy, pomimo istniejącego w tej materii obowiązku. Fakt nie włożenia karty kierowcy w trakcie poruszania się po drogach publicznych został ustalony na podstawie odczytów tachografu, jak i zeznań kierowcy.
Sąd zgadza się z argumentacją organu odwoławczego, że ukaranie z tytułu lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nie wyklucza ukarania z tytułu nieprzestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy. Wskazane naruszenie nie powodowało, że tachograf działał nieprawidłowo, natomiast twierdzenia skarżącej co do wadliwości tachografu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.
Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego dotyczącą kwalifikacji przedmiotowych naruszeń, wymierzenia kary za ich wystąpienie, jak i podniesionych w odwołaniu argumentów.
W szczególności należy podkreślić, że z kontroli drogowej w dniu 28 października 2021 r. został sporządzony protokół przez uprawnionych funkcjonariuszy. Został on podpisany przez kierowcę i nie złożono do niego zastrzeżeń. Z protokołu wynika jednoznacznie jakie naruszenia stwierdzono. Zarzuty formułowane w skardze, dotyczące wadliwości tego protokołu są bardzo ogólne i w gruncie rzeczy dotyczą kwestii oceny tego czy skarżąca odpowiada za zawinienia kierowcy odnośnie nie włożenia karty kierowcy do tachografu. Skarżąca nie była w stanie wskazać żadnych konkretnych uchybień w ustaleniach faktycznych wynikających z protokołu i przesłuchania kierowcy.
W ustawie o transporcie drogowym wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa może mieć miejsce w dwóch przypadkach określonych w art. 92b i 92c. Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Cytowany przepis mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie w odniesieniu do tych zarzutów, które odnoszą się do naruszenia przepisów o czasie pracy, o ile strona wykazałaby "właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów", co w sprawie nie nastąpiło.
Drugą podstawą umożliwiającą przewoźnikowi uniknięcie odpowiedzialności
za naruszenie przepisów ustawy jest art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem,
nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa
w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się,
jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia,
a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.
Odnośnie przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w orzecznictwie przyjmuje się, że artykuł 92c ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, w tym w zakresie doboru kadr i nadzoru nad pracownikami nie był w stanie przewidzieć (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1237/13). Przewidziane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się zatem jedynie do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok WSA w Opolu z 2 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Op 186/14). Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi zatem wykazać, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać w związku z organizacją przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. W piśmiennictwie wyrażane jest stanowisko, że przesłankę egzoneracyjną z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosić należy nie do zachowania przedsiębiorcy, lecz do siły wyższej, na którą nie ma on żadnego wpływu, i do wyłącznej winy osoby trzeciej, za którą nie może odpowiadać (por. Paweł Daniel, Odpowiedzialność administracyjna z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego w świetle nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, ZNSA 2012/5/32-49, teza 5.). Skarżąca nie wykazała, iż w sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności zewnętrzne, wyłączające jej odpowiedzialność za popełnienie naruszeń, a na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiej organizacji działalności gospodarczej, aby odbywała się ona z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji.
Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2527/14, że udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Z kolei niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym.
Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku uznał, że "nie wystarczy bowiem samo przedstawienie dokumentów w postaci: regulaminów, oświadczeń o przestrzeganiu prawidłowej organizacji pracy przez pracowników, bowiem to nie przesądza o jego faktycznym przestrzeganiu. Nie może również tego zmienić fakt, zwolnienia dyscyplinarnego kierowcy z uwagi na dokonane naruszenia. Należy wskazać, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się bowiem takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców przezeń zatrudnionych nie polega tylko na odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło".
Zdaniem Sądu brak jest w sprawie także podstaw do miarkowania kary oraz do odstąpienia od jej wymierzenia. Wysokość sankcji określona została w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary. Brak było także podstaw do zastosowania instytucji o której mowa w art. 189f k.p.a. Przywołany przepis usytuowany został w Dziale IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).
Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine jest art.92c u.t.d. Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a jak podkreślono na wstępie, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 717/21).
Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Sąd zwraca uwagę nadto, że strona skarżąca była informowana zarówno o wszczęciu z urzędu postępowania przez organ pierwszej instancji, jak i o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (art. 10 § 1 k.p.a.).
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi. Sprawa została wyjaśniona w sposób właściwy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. Ustalenia organu oraz ocena materiału dowodowego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nie ma racji skarżąca, że doszło do naruszenia art. 111 § 1 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył jej wniosek o uzupełnienie decyzji. Przy czym Sąd akceptuje stanowisko wyrażone w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 11 lutego 2022 r. o odmowie uzupełnienia decyzji.
Podsumowując, należy uznać, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za ujawnione naruszenia przepisów o transporcie drogowym, zaś kara została nałożona w prawidłowej wysokości. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.