III SA/GD 588/22

III SA/Gd 588/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1212
art. 103 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Dz.U. 2021 poz 53
art. 182 § 2
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art.145 § 1pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO.474.18.2022 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Słupskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr KM.5430.3.51.2022-II.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr KM.5430.3.51.2022-II Starosta Słupski orzekł o cofnięciu M. W. (dalej jako "uczestnik postępowania") uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B (dokument prawa jazdy nr [...]) nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2021 r. sygn. akt [...] orzeczono wobec uczestnika postępowania środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W ocenie organu pierwszej instancji zakaz obowiązuje od dnia 28 lipca 2021 r. do dnia 27 lipca 2024 r. włącznie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy w Słupsku zarzucając obrazę przepisów postępowania, to jest art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.k.p." w zw. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks Karny wykonawczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 53 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.k.w.") polegającą na cofnięciu uczestnikowi postępowania uprawnień do kierowania pojazdami ww. kategorii bez wskazania w sentencji decyzji terminu, na jaki orzeczono ww. wyrokiem zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych.
Ponadto Prokurator zarzucił wydanej decyzji obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), polegającą na nieokreśleniu w sentencji decyzji wobec kogo orzeczono cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
Decyzją z dnia 23 maja 2022 r. nr SKO.474.18.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W myśl § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.; dalej powoływanego w skrócie jako "rozporządzenie") w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres nieprzekraczający roku organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres obowiązywania zakazu.
Natomiast zgodnie z art. 182 k.k.w.:
§ 1. W razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli skazany wykonuje zawodowo czynności związane z prowadzeniem pojazdów, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto bezzwłocznie pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony.
§ 2. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
W związku z wymienionym przepisem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał okres obowiązywania zakazu od 28 lipca 2021 r. do 27 lipca 2024 r. włącznie (art. 57 § 3a k.p.a.). Oceny prawidłowości decyzji nie zmienia fakt, że terminem końcowym ww. okresu, który należało wskazać, jest 28 lipca 2024 r. włącznie. Rozstrzygnięcie to wydano w odpowiedzi na pismo Sądu Rejonowego w S. o skierowaniu ww. wyroku do wykonania. W piśmie tym wskazano, że wymierzony uczestnikowi postępowania środek kary w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych obowiązuje na okres 3 lat. Ustalając datę początkową biegu okresu zakazu prowadzenia pojazdu organ pierwszej instancji miał na uwadze wskazanie w wyroku daty, od której uczestnikowi postępowania zatrzymano prawo jazdy, zaliczając ten okres na poczet orzeczonego tym wyrokiem środka karnego.
Kolegium wskazało dalej, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres powyżej jednego roku, w decyzji o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdami nie wskazuje się terminu ważności takiej decyzji. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu decyzji wskazuje się termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, gdy został orzeczony powyżej roku. Na gruncie ustawy o kierujących pojazdami, ale też art. 182 § 2 k.k.w. jednoznacznie rozróżnieniu podlega kwestia zakresu orzeczonego zakazu kierowania pojazdami i cofnięcia uprawnień od okresu, na który zakaz taki orzeczono. Starosta ma orzec o cofnięciu uprawnień kierowcy decyzją bez określania terminu jej ważności (§ 17 ust. 1 ww. rozporządzenia), nie zaś o okresie obowiązywania zakazu, do czego sprowadzałoby się inne rozumienie ww. przepisów.
Zgodnie z art. 103 ust. 3 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. W myśl art. 12 tej ustawy, który koresponduje z przepisami art. 103 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 tej ustawy wyraźnie rozróżnia się kwestię zakresu orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów i okresu, w którym zakaz ten obowiązuje. Rozstrzygające znaczenie dla okresu obowiązywania zakazu ma, zdaniem Kolegium, wyrok orzekający środek kamy, a nie decyzja o jego wykonaniu. W innym przypadku odesłanie w tym zakresie do decyzji organu administracji pozostawałoby w sprzeczności z kompetencją sądu do orzekania o środkach karnych i okresie ich obowiązywania.
Kolegium podniosło, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów odpowiedni organ, w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami. Z powyższym koreluje wprost treść przepisu art. 182 § 2 k.k.w., zgodnie z którym organ administracji w zakresie związania orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów cofa uprawnienia do prowadzenia pojazdów w orzeczonym zakresie i nie może ich wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Także na gruncie tego przepisu nie ulega wątpliwości, że zakres i okres orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów nie są pojęciowo tożsame, jak wywiedziono to w odwołaniu. Przedmiotem sentencji (osnowy rozstrzygnięcia), dla sądowego zakazu prowadzenia, ma być według woli ustawodawcy cofnięcie uprawnień bez określenia terminu ważności tej decyzji (wskazanie w sentencji decyzji o cofnięciu uprawnień okresu "od ... do" nosi cechę określenia terminu ważności decyzji, skoro kierowca traci swojej uprawnienia i musi je ponownie uzyskać), bądź odmowa ich przywrócenia z wyjątkiem, gdy okres ten nie przekracza roku (co podyktowane jest brakiem w takim przypadku utraty uprawnień do kierowania pojazdami).
Zdaniem Kolegium, powyższe nie ma też w istocie znaczenia praktycznego, gdy chodzi o wykonalność samej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii powyżej roku. Wydana przez Starostę Słupskiego decyzja jest w pełni czytelna. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ pierwszej instancji zgodnie z posiadanymi kompetencjami wskazał w uzasadnieniu decyzji okres obowiązywania zakazu orzeczonego w latach.
Kolegium nie stwierdziło nadto naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja nie zawiera zarzucanej odwołaniem wadliwości, skoro spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., które należy odczytywać łącznie. W świetle treści decyzji nie jest wątpliwe, że została ona skierowana do uczestnika postępowania, jak też brak jest wątpliwości odnośnie osnowy (treści i przedmiotu) wydanego rozstrzygnięcia (dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w Słupsku zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i orzeczenie o cofnięciu uczestnikowi postępowania uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie nieodpowiadającym treści wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2021 r., wydanego w sprawie [...].
Uzasadniając skargę Prokurator podkreślił, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami winna odpowiadać treści wyroku nie tylko w zakresie cofnięcia uprawnień, ale również w zakresie okresu, na jaki cofnięcie następuje. Tylko bowiem taka sytuacja sprawi, że decyzja wydana na podstawie wyroku będzie określała ograniczenie uprawnień strony do kierowania pojazdami w zgodzie z wyrokiem sądowym.
Prokurator wskazał nadto, że rozporządzenie wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 1 pkt 2 u.k.p. skierowane jest do organów stosujących prawo nakazując m.in. wykonywanie określonych czynności związanych z cofaniem uprawnień do kierowania pojazdami. Tym samym nie może być podstawą do określania treści decyzji administracyjnych kształtujących prawo. Wydanie decyzji bez określenia terminu, na jaki cofa się uprawnienie do kierowania pojazdami oznacza w praktyce, że cofnięcie ma charakter bezterminowy, a w konsekwencji nakłada na dany podmiot dodatkowe ograniczenie jej uprawnień, nie wynikające z treści wyroku sądu, ani z ustawy.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący Prokurator wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania, któremu doręczono odpis skargi i odpowiedzi na skargę (potwierdzenie odbioru – k. 19 akt sądowych) nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uczestnikowi postępowania uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 k.k.w. Zgodnie z § 1 zdanie 1 tego przepisu, w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Nadto zgodnie z treścią art. 184 k.k.w. - przesyłając odpis wyroku, w którym orzeczono środek karny wymieniony w niniejszym oddziale lub oddziale 1, albo zawiadomienie o wymierzeniu takiego środka, sąd podaje na podstawie treści wyroku datę początkową, od której należy liczyć okres wykonywania tego środka.
W kontekście treści art. 182 k.k.w. należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości możliwość, aby przepis ten, pomimo zamieszczenia go w ustawie - Kodeks karny wykonawczy, stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt III SA/Lu 377/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Niesporne w sprawie było, że prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]) orzeczono wobec uczestnika postępowania środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W związku z tym Starosta Słupski, jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego.
Podkreślić należy, że decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, to jest nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo, ale bezwzględny obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego. Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ administracji, któremu w trybie tego przepisu przesłano odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 698/09; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 16 grudnia 2019 r.; sygn. akt II SA/Gl 1219/19 oraz z dnia 19 lutego 2020 r.; sygn. akt II SA/Gl 1396/19; zob. ponadto: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r.; sygn. akt III SA/Gd 348/09 oraz dnia 21 marca 2021 r.; sygn. akt III SA/Gd 1078/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać, ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu.
Mając na uwadze opisany wyżej stan prawny podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem, na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest orzeczeniem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres.
Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji) jako istotny element rozstrzygnięcia. O uprawnieniach lub obowiązkach strony nie powinno się bowiem rozstrzygać w uzasadnieniu decyzji, które jest innym, niż osnowa, składnikiem decyzji administracyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zwraca uwagę, że należyte rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełności decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związana zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście należy podkreślić, że to z osnowy decyzji administracyjnej jej adresat ma czerpać pełną wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji, dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku konieczne jest sięganie do uzasadnienia decyzji (na co w niniejszej sprawie wskazywało Kolegium, odwołując się do treści § 17 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami) stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego - w realiach niniejszej sprawy - nie można zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wynika bowiem wprost obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.
W niniejszej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji administracyjnej zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do określonych kategorii oraz podania w uzasadnieniu decyzji okresu 3 lat, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Podany w uzasadnieniu organu pierwszej instancji czas obowiązywania zakazu różnił się przy tym od czasu podanego w uzasadnieniu organu odwoławczego. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Oceny Sądu w tej sprawie nie zmienia treść § 17 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.
Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Lu 1080/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Poza tym postanowienia § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku, wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w.
Należy w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1227/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że z treści przepisów § 17 ust. 1 i § 17 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia wynika, że są one sprzeczne z treścią art. 182 § 2 k.k.w., o ile rozumieć je w ten sposób, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami w osnowie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie zamieszcza się rozstrzygnięcia o okresie obowiązywania cofnięcia uprawnień, a jedynie w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Wyżej przedstawione zastrzeżenie ("o ile rozumieć") jest konieczne, ponieważ przepis § 17 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia odczytywany bez powiązania z § 17 ust. 1 sam w sobie nie zawiera treści, której można byłoby przypisać sprzeczność z ustawą. Dodać należy, że przepis § 17 ust. 1 rozporządzenia zawiera sformułowanie, które wydaje się być przejawem niedoskonałości legislacyjnej. Sformułowanie "bez określenia terminu ważności tej decyzji" jest niezrozumiałe, gdyby do pojęcia "ważność" odnosić a contrario przyjęte w procedurze administracyjnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Odczytanie tego przepisu razem z § 17 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pod pojęciem "termin ważności tej decyzji" rozumie termin, do którego obowiązuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.
Niezgodność wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy powoduje, że przepisy rozporządzenia nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wskazana regulacja determinuje uznanie, że przepisy rozporządzenia nie mogą przewidywać rozwiązań sprzecznych z ustawą. Nie chodzi przy tym tylko o brak sprzeczności z ustawą, w której zostało zamieszczone upoważnienie, ale także o brak sprzeczności z każdą inną ustawą. Przepisy rozporządzenia sprzeczne z przepisami ustawy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji i jako takie nie wiążą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę, w której zostały zastosowane przez organ administracji publicznej.
Wykazując kompetencję sądu administracyjnego do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy i Konstytucji RP należy wskazać na art. 178 Konstytucji, z którego wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych. Zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W badanej sprawie nie wiążą sądu administracyjnego § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem sprzecznie z ustawą regulują treść osnowy i uzasadnienia decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów.
Resumując stwierdzić należy, że stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, to jest w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). W rozstrzygnięciu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji nie oznaczono zaś okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ odwoławczy świadczy z kolei o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Stwierdzone naruszenia skutkowały koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji, z uwagi na regulację zawartą w art. 153 p.p.s.a., zobligowany będzie uwzględnić przedstawione wyżej rozważania prawne.