III SA/Gd 581/23

III SA/Gd 581/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
par. 3 ust. 1 pkt 3, par. 11 ust. 1 i 4, par. 13 ust. 3,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 31 lipca 2023 r. nr 002/6621/9011/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r., Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim z dnia 19 kwietnia 2023 r., którą ustalono G. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Stan sprawy jest następujący:
G. P. (dalej: skarżący) wnioskiem z dnia 28 grudnia 2004 r. wystąpił o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. Grunty przeznaczone do zalesienia znajdowały się na działkach o numerach ewidencyjnych [...]1 i [...]2 o łącznej powierzchni 14,31 ha.
Decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. przyznano skarżącemu płatność z tytułu: 1/ wsparcia na zalesienie w wysokości 81.270 zł (płatnego jednorazowo), 2/ premii pielęgnacyjnej w wysokości 7.759,70 zł (płatnej corocznie przez okres 5 lat) oraz 3/ premii zalesieniowej w wysokości 20.034 zł (płatnej corocznie przez okres 20 lat). Przyznane środki przelano na rachunek bankowy w dniu 31 grudnia 2005 r.
W latach 2006-2021 skarżący składał kolejne wnioski o wypłatę środków na zalesianie ww. gruntów rolnych. W latach 2006-2009 wypłacono skarżącemu środki w kwotach po 27.793,70 zł rocznie, a w latach 2010-2021 – po 20.034 zł rocznie. Natomiast we wniosku z dnia 15 czerwca 2022 r. skarżący wystąpił o wypłatę płatności na 2022 r. na zalesienie gruntów rolnych o powierzchni 3,41 ha. W piśmie z dnia 14 września 2022 r. wyjaśnił, że działka o numerze [...]1 (po uprzednim podziale na działki o numerach [...]3, [...]4 i [...]5) została w całości sprzedana; skarżący nadal pozostaje właścicielem działki numer [...]2 o powierzchni 3,50 ha, z czego powierzchnia lasu stanowi 3,41 ha.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim (dalej: organ I instancji, Kierownik Biura ARiMR) ostateczną decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 12 stycznia 2023 r.) wstrzymał przyznaną skarżącemu płatność na zalesianie w części dotyczącej powierzchni 10,90 ha. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że sprzedaż działek miała miejsce 13 i 28 lipca 2021 r. W tej sytuacji decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości 183.120 zł. Na w/w kwotę składają się: wyliczona kwota wypłacona za powierzchnię, na której stwierdzona została nieprawidłowość (10,90 ha) oraz stawka płatności – premii zalesieniowej (1.400 zł). Organ I instancji przyjął, że zastosowanie ma § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 655 ze zm., dalej: rozporządzenie ZGR) w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 września 2017 r.
W odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącego za lata 2005-2009 organ I instancji stwierdził, że obowiązek ich zwrotu uległ przedawnieniu zgodnie z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. oraz orzecznictwa TSUE zapadłego na ich gruncie obowiązek zwrotu płatności pobranych przez skarżącego w latach 2010-2021 nie uległ przedawnieniu. Organ I instancji wskazał, że środki przyznane zostały skarżącemu w ramach programów wieloletnich. Skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych wnioskiem przez okres 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Pierwsza płatność została przekazana skarżącemu w dniu 31 grudniu 2005 r., zatem cały program kończy się w grudniu 2025 r. Tym samym okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu zakończenia programu. Organ I instancji za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego uznał daty sprzedaży gruntów objętych wnioskiem. Tym samym czteroletni termin przedawnienia, liczony od czasu dopuszczenia się ww. nieprawidłowości, z uwagi na fakt, że świadczenia z tytułu zalesienia gruntów rolnych realizowane były w ramach programów wieloletnich, został wydłużony do dnia ostatecznego zakończenia programu, tj. do końca 2025 r. Jednocześnie do dnia ostatecznego zakończenia programu wystąpiło zdarzenie prawne powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia (doręczenie skarżącemu w dniu 12 stycznia 2023 r. decyzji o wstrzymaniu płatności).
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor Oddziału ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przywołano przepisy prawa krajowego i unijnego mające zastosowanie w sprawie. Następnie organ odwoławczy dokonał oceny kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych przez skarżącego płatności, podzielając w tym zakresie stanowisko Kierownika Biura ARiMR. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia Nr 796/2004 (który ma zastosowanie do płatności pobranych przez skarżącego w latach 2005-2009), zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Pierwsze powiadomienie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce z chwilą doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie w części, zatem po upływie 10 lat od wypłaty powyższych środków. W przypadku zaś wypłat premii zalesieniowej, dokonanych począwszy od roku 2010, zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95, który stanowi, iż okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, ale w odniesieniu do programów wieloletnich, w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Za daty dopuszczenia się nieprawidłowości organ odwoławczy przyjął dzień sprzedaży zalesionych gruntów – 13 i 28 lipca 2021 r. Nadto organ wskazał, że zalesianie gruntów rolnych jest programem wieloletnim – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZGR wymagane jest zobowiązanie się do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Tym samym okres przedawnienia w przypadku premii wypłaconych skarżącemu w latach 2010-2021 ulega przedłużeniu do dnia 31 grudnia 2025 r.
Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że wypłata skarżącemu płatności uznanych za nienależne nie miała charakteru błędu organu, nie sposób bowiem było przewidzieć, że skarżący zaniecha dotrzymania przyjętego zobowiązania. Tym samym nie zaszły przesłanki do odstąpienia dochodzenia zwrotu, określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 (dla płatności za lata 2005-2009), art. 80 ust. 3 rozporządzenia Nr 1122/2009 w kwestii błędu organu (dla płatności dokonanej w 2010), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011 (dla płatności za lata 2011-2014) oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Nr 809/2014 (dla płatności za lata 2015-2021).
Zdaniem organu odwoławczego brak jest także podstaw do odstąpienia od dochodzenia nienależnych kwot w przypadkach, które opisują art. 28a ustawy PROW 2007-2013 oraz art. 44 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020, a więc wówczas, gdy kwota do zwrotu, dotycząca danej sprawy o przyznanie płatności w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika nie przekracza równowartości 100 euro, przeliczonej według wytycznych zawartych w prawodawstwie unijnym. Kwoty premii za lata 2010-2021 każdorazowo przekraczały równowartość 100 euro.
W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Nr 817/2004 (do których odwołuje się § 13 ust. 8 rozporządzenia ZGR ), wykluczające obowiązek zwrotu, tj. sytuacje nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia i uniknięcia, przy dochowaniu należytej staranności ze strony wnioskodawcy. Za taką nie może być uznana przedwczesna sprzedaż zalesionych gruntów przez skarżącego, mimo wcześniejszego zobowiązania się do utrzymywania założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat.
Skarżący powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając jej uchylenia w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia ZGR w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z art. 92 Konstytucji RP.
W skardze wskazano, że skarżący dokonał sprzedaży nieruchomości objętych płatnościami na zalesianie pozostając w błędnym przekonaniu, że jest to warunek konieczny uzyskania praw emerytalnych na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem skarżącego zakaz sprzedaży nieruchomości, bez zagrożenia koniecznością zwrotu otrzymanych płatności na zalesianie, który wynika z przepisów rozporządzenia ZGR , jest niegodny z wytycznymi ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu podmiotowego świadczeń wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej w rozporządzeniu z pominięciem ustawy. Regulacji ustawowych w tym zakresie nie mogą zastąpić ustalenia z Komisją Europejską (nawet te ogłoszone w formie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zatwierdzone decyzją Komisji) ani akty prawa wtórnego (zwłaszcza takie, których adresatami w ogóle nie mogą być inne podmioty niż państwa członkowskie). Nawet przy najbardziej prounijnej wykładni art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można uznać, że krajowe rozporządzenie może być aktem wykonawczym dla jakichkolwiek innych norm niż normy ustawowe. Materia dotycząca podmiotowego zakresu pomocy (a zatem także materia ewentualnego zwrotu udzielonej pomocy) nie może być przedmiotem samoistnej regulacji w akcie wykonawczym, bowiem określenie zakresu podmiotowych świadczeń z definicji należy do materii ustawowej. Jeżeli zatem wadliwe jest ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia, to treść tego rozporządzenia z mocy prawa nie jest prawidłowa i jako taka nie może być podstawą do orzekania o prawach i obowiązkach obywatela.
Konieczność zwrotu otrzymanych płatności na zalesienie, w przypadku sprzedaży nieruchomości objętych tymi płatnościami, w sytuacji gdy cel (zwiększenie areału leśnego) został zrealizowany, narusza zasadę proporcjonalności prawa Unii Europejskiej, określoną w art. 5(4) Traktatu o Unii Europejskiej, która została w skardze szczegółowo omówiona. W tym zakresie cel został zrealizowany w całości przez skarżącego – przedmiotowe grunty zostały w sposób prawidłowy zalesione, ich charakter został przekształcony na grunty leśne, a przede wszystkim las na tych nieruchomościach nadal się znajduje i jest pod ochroną wynikającą z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Płatności na zalesianie były m.in. formą rekompensaty za utracone dochody związane z produkcją rolną, która mogłaby być prowadzona na terenach, które zostały zalesione. W tym znaczeniu orzeczona konieczność zwrotu otrzymanych płatności na zalesianie jest zastosowaniem środka nieproporcjonalnego do realizowanego celu. Skarżący kolejnym wnioskiem o wypłatę płatności na zalesianie objął wyłącznie pozostały w jego posiadaniu areał podlegający zalesieniu. Obowiązek zwrotu płatności na zalesienie został orzeczony w sytuacji, gdy sprzedaż nieruchomości objętych płatnościami na zalesianie nastąpiła w 16-tym roku realizacji programu, i kiedy de facto nie jest możliwa utrata jego efektów – nie ma możliwości likwidacji lasu, jaki w wykonaniu tego programu uzyskano. Cel programu został zrealizowany. Natomiast organy nie poczyniły żadnych ustaleń, czy uprawa leśna jest dalej prowadzona. Skarżący wskazał, że przedmiotowa uprawa leśna, także na części, która została sprzedana, jest nadal prowadzona.
W skardze zwrócono uwagę na treść obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. z 2004 r. Nr 56 poz. 958), w którym w punkcie 11.11. określono sankcje za brak spełnienia warunków przyznania płatności. Wynika z niego, że zasadniczo zwrotu kwoty pomocy można się domagać tylko od beneficjenta, który świadomie lub w wyniku poważnego zaniedbania nie wykonał swych obowiązków. Sankcjonowane nie jest zatem każde zachowanie, ale tylko takie, którego rezultatem jest niewykonanie obowiązków, przy czym wstrzymanie i zwrot płatności dotyczy tylko sytuacji niedotrzymania warunków i okresu obowiązywania programu, uniemożliwiania kontroli, niepodjęcia lub niespełnienia w całości zobowiązań przewidzianych danym działaniem. W odniesieniu do zalesiania gruntów rolnych, w części szczegółowej stosowania sankcji, wskazano wyłącznie na możliwość stosowania sankcji w przypadku wyników kontroli oraz oceny udatności uprawy leśnej, a jej wysokość będzie proporcjonalna do stwierdzonych uchybień.
W skardze zwrócono także uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 k.p.a., która zapewnia stabilizację i pewność obrotu prawnego, a która została zabezpieczona sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem ostateczne decyzje i wykreowane w ich rezultacie stosunki prawne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Oznacza to, że zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z tak wykreowanego stosunku prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie I OSK 814/21, wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. w sprawie SK 21/99 oraz z dnia 4 stycznia 2000 r. w sprawie K 18/99).
Argumentem przemawiającym za uchyleniem decyzji organów obu instancji jest także fakt, że w dacie wydania decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe płatności rozporządzenie ZGR nie przewidywało konieczności zwrotu otrzymanych płatności na zalesianie, jeżeli tylko charakter nieruchomości rolnej został przekształcony na leśny (co zostało dopełnione) oraz uprawa leśna nie zostanie zlikwidowana przed upływem 20 lat od uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Skarżący warunki te spełnił; cel programu w postaci zwiększenia obszarów leśnych został zrealizowany. Organy pominęły również okoliczność, że przy sprzedaży nieruchomości skarżący poinformował nabywców o sytuacji prawnej związanej z nabywanymi nieruchomościami i wynikających z niej obowiązków, tj. faktu, że przedmiotowe nieruchomości są objęte płatnościami na zalesianie, a także, że objęte są one planem urządzenia lasu (decyzja o zalesianiu oraz plan urządzenia lasu zostały udostępnione nabywcom). Nabywcy, zgodnie z odrębnymi przepisami, uzyskali zgodę KOWR (znajduje się w treści umów sprzedaży nieruchomości) na nabycie gruntów rolnych, tym samym uzyskali status producentów rolnych i nie było jakichkolwiek przeszkód formalnych co do tego, żeby kontynuowali uzyskiwanie płatności na zalesianie na dotychczasowych zasadach. KOWR miał też wiedzę o nabyciu przez nich gruntów leśnych. Skarżący nie ma żadnego wpływu na przyszłe działania i zachowania nabywców, w szczególności w zakresie spełnienia obowiązków wynikających z § 11 rozporządzenia ZGR .
Skarżący zdaje sobie sprawę, że w momencie ubiegania się o przyznanie płatności otrzymał informację o tym, że w przypadku zmiany w strukturze własnościowej gruntów objętych wnioskiem winien niezwłocznie poinformować o zaistnieniu takich zmian (skarżący zawiadomił organ o zbyciu części gruntów objętych płatnościami przy złożeniu wniosku o ich przyznanie na rok 2022). Niemniej jednak sankcją za niedochowanie tego rodzaju wymogu w żadnym przypadku nie była konieczność zwrotu otrzymanych płatności na zalesienie. Także w obecnym stanie prawnym rozporządzenie ZGR nie przewiduje takiej sankcji. W związku z powyższym organy dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wadliwej wykładni § 13 ust. 3 rozporządzenia ZGR. Zarzucono także organom błędne przyjęcie, że obowiązek zwrotu pobranych płatności za lata 2010-2012 nie przedawnił się. Przyjmując bowiem 10-letni okres przedawnienia od daty powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze pobranej płatności, które nastąpiło z dniem 12 stycznia 2023 r. (doręczenie decyzji o wstrzymaniu płatności na zalesianie z dnia 10 stycznia 2023 r.), to przedawnieniu uległ obowiązek zwrotu płatności na zalesianie za lata 2010-2012, które zostały wypłacone odpowiednio w dniu 20 sierpnia 2010 r., 22 sierpnia 2011 r. oraz 12 lipca 2012 r.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w swoich decyzjach organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich istotnych elementów sprawy, nie zostały uwzględnione wszystkie istotne okoliczności, co w rezultacie skutkuje uznaniem, że uzasadnienia obu decyzji zostały skonstruowane wadliwie i z naruszeniem zasady przekonywania. Sposób, w jaki organy przedstawiły swoje stanowisko świadczy o naruszeniu zasady praworządności oraz zasady uwzględniania słusznego interesu skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym.
Skarga podlegała oddaleniu.
Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo. Skarżący wnioskiem z dnia 28 grudnia 2004 r. wystąpił o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. Grunty przeznaczone do zalesienia znajdowały się na działkach o numerach ewidencyjnych [...]1 i [...]2 o łącznej powierzchni 14,31 ha.
Decyzją z dnia 25 listopada 2005 r., przyznano skarżącemu płatność z tytułu: 1/ wsparcia na zalesienie w wysokości 81.270 zł (płatnego jednorazowo), 2/ premii pielęgnacyjnej w wysokości 7.759,70 zł (płatnej corocznie przez okres 5 lat) oraz 3/ premii zalesieniowej w wysokości 20.034 zł (płatnej corocznie przez okres 20 lat). Przyznane środki przelano na rachunek bankowy w dniu 31 grudnia 2005 r.
Na mocy § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (rozporządzenie ZGR) skarżący z dniem 31.12.2005 r. , w którym otrzymał pierwszą płatność za zalesienie, podjął zobowiązanie do prowadzenia założonej przez siebie uprawy leśnej o powierzchni 14.31 ha, na wskazanych wyżej działkach, przez okres kolejnych 20 lat, a więc do dnia 31.12.2025 r.
Decyzją z dnia 31.07.2019 r. doszło do podziału działki ewidencyjnej nr [...]1 na działki [...]7, [...]8, [...]9, [...]10. Zalesione grunty znalazły się w całości w obrębie działki nr [...]10. Działka nr [...]10 uległa dalszemu podziałowi na działki [...]3, [...]4 oraz [...]5.
Skarżący w dniu 28.07.2021 r. sprzedał działkę nr [...]5 P. R., a w dniu 13.07.2021 r. sprzedał działki nr [...]4 oraz [...]3 D. S..
Skarżący pozostaje nadal właścicielem działki numer [...]2 o powierzchni 3,50 ha, z czego powierzchnia lasu stanowi 3,41 ha.
W latach 2006-2021 skarżący składał kolejne wnioski o wypłatę środków na zalesianie ww. gruntów rolnych. W latach 2006-2009 wypłacono skarżącemu środki w kwotach po 27.793,70 zł rocznie, a w latach 2010-2021 – po 20.034 zł rocznie. Natomiast we wniosku z dnia 15 czerwca 2022 r. skarżący wystąpił o wypłatę płatności na 2022 r. na zalesienie gruntów rolnych jedynie o powierzchni 3,41 ha. Nowi właściciele zalesionych uprzednio przez niego gruntów nie wystąpili o przyznanie kolejnych płatności oraz nie zobowiązali się do kontynuowania realizacji zobowiązań podjętych przez skarżącego na zasadach określonych w § 11 ust. 1 i 4 rozporządzenia ZGR.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim (dalej: organ I instancji, Kierownik Biura ARiMR) ostateczną decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. , doręczoną skarżącemu w dniu 12 stycznia 2023 r., wstrzymał przyznaną skarżącemu płatność na zalesianie w części dotyczącej powierzchni 10,90 ha.
Następnie decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ I instancji przyjmując, że w sprawie ma zastosowanie § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 września 2017 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych i orzekł o ich zwrocie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zgodnie z przywołanym w decyzji organu I instancji art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2157 ze zm.), środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 29 ust. 1c w/w ustawy).
Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zarówno to, czy - co do zasady - możliwe było ustalenie kwot nienależnie pobranych z tytułu zalesiania gruntów rolnych, a jeżeli tak - za ile lat kalendarzowych.
Skarżący podnosił przede wszystkim, że organy powinny stosować przepisy rozporządzenia ZGR w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. , przyznającej pomoc finansową, nie zaś na podstawie przepisów tego rozporządzenia, w brzmieniu z dnia wydania kwestionowanych decyzji.
W czasie wydania decyzji przyznającej skarżącemu pomoc finansową rozporządzenie ZGR nie przewidywało obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności działki rolnej objętej wnioskiem o przyznanie płatności albo jej części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność tej działki albo jej części, nie spełnił określonych przepisami warunków.
Zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia ZGR płatność na zalesianie podlegała wstrzymaniu oraz zwrotowi na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jedynie w przypadku:
1) nieprzekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny w formie decyzji, o której mowa w § 10 ust. 6, najpóźniej w piątym roku realizacji planu zalesienia;
2) zlikwidowania uprawy leśnej przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, chyba że wojewoda wydał decyzję zmieniającą przeznaczenie gruntu zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Rozporządzenie ZGR zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. z 2010 r., Nr 122, poz.829 , dalej jako "rozporządzenie zmieniające"). Rozporządzenie zmieniające wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867), dalej jako "ustawa o EFOGR".
Na podstawie § 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia zmieniającego §13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR otrzymał brzmienie następujące: "Płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11."
Ponadto w § 2 rozporządzenia zmieniającego postanowiono, że do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 1677/14 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA" ): "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Nie ma wątpliwości, że skarżący (...) wchodząc w program w 2004 r. zobowiązał się do przestrzegania zasad opartych na rozporządzeniu w wersji wówczas obowiązującej, a nie zawierającej w swej treści § 13 w ustępie 3 punktu 3, wprowadzonego dopiero 6 lat później Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, na podstawie którego to przepisu została wydana wobec niego zaskarżona decyzja, a tym samym stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt przeniesienia własności omawianych działek ( ...) nastąpił już po wejściu w życie nowych przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność. W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie (tj. na przyszłość) następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90).
Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825)".
Sąd orzekający powyższe poglądy podziela.
Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie należało stosować § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR, czyli przepis, który został wprowadzony już po wstąpieniu skarżącego do programu, gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów stosunek prawny w postaci udziału w programie zalesieniowym trwał nadal po zmianie przepisów. Była to zatem sytuacja w toku, czyli stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także nauki prawa – zastosować nowe prawo. W świetle powyższego Sąd nie podziela zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zasady lex retro non agit oraz zasady ochrony praw nabytych.
Zauważyć ponadto trzeba, że na podstawie § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. z 2017, poz. 1551) , doszło do kolejnej zmiany § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR , który uzyskał treść następującą, obowiązującą w czasie wydania kwestionowanych decyzji:
"Płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności działki rolnej objętej wnioskiem o przyznanie płatności albo jej części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność tej działki albo jej części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11, przy czym:
a) płatność ta podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi tylko w odniesieniu odpowiednio do tej działki albo jej części, których własność lub współwłasność została przeniesiona na rzecz innego producenta rolnego, który w odniesieniu do tej działki albo jej części nie spełnił warunków, o których mowa w § 11".
Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia do wstrzymywania oraz zwrotu pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich z tytułu zdarzeń, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Rozporządzenie to również zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o EFOGR, a rozważania, dotyczące prawidłowości upoważnienia ustawowego oraz prawidłowości stosowania rozporządzenia ZGR , poczynione w niniejszym uzasadnieniu, dotyczą także tej sytuacji.
Jak wynika z porównania obecnego brzmienia § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR z brzmieniem tego przepisu po zmianie, dokonanej rozporządzeniem zmieniającym, obecna treść jest korzystniejsza dla skarżącego , bowiem zawiera unormowania pozwalające na wstrzymanie oraz zwrot płatności tylko w części.
Przepis § 11 rozporządzenia ZGR stanowi w ust. 1 : W przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli:
1) w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji;
2) zobowiąże się do kontynuowania realizacji zobowiązań, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, złożonych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek.
Ponadto z § 11 ust.4 pkt 1 wynika, że płatność na zalesianie przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części, jeżeli zobowiąże się do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności na zalesianie, uzyskanych przez poprzedniego właściciela lub współwłaściciela tych działek, jaką poprzedni właściciel lub współwłaściciel byłby obowiązany zwrócić, jeżeli wystąpiłyby okoliczności powodujące konieczność zwrotu płatności na zalesianie - w przypadku wystąpienia takich okoliczności.
W § 13 rozporządzenia ZGR wskazano, że zwrotu, o którym mowa w ust. 3 i 5, dokonuje się na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ust.7). Płatność na zalesianie nie podlega zwrotowi, jeżeli wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, str. 30 ze zm.- Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 46, str. 87) ( ust. 8).
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że Sąd nie podziela poglądu , że przepis § 13 rozporządzenia ZGR został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a tym samym, że jest on sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Rozporządzenie ZGR wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o EFOGR. Zgodnie z tym przepisem po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską.
Szczegółowe zasady opracowywania i uchwalania planu stanowiło wykonanie zobowiązania wynikającego z przepisu art. 41 ust. 1 rozporządzenia Wspólnot Europejskich z 17 maja 1999 r., nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Komisja Europejska przyjmuje dokumenty, programujące rozwój wsi, na podstawie zaproponowanego planu rozwoju obszarów wiejskich dopiero po sprawdzeniu zgodności tego planu z prawem Unii Europejskiej. Przepis, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie ZGR uwzględnia powyższą zasadę w ten sposób, że rozporządzenie to miało zostać wydane dopiero po przyjęciu planu przez Komisję Europejską ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 211/07; CBOSA).
Plan taki został obwieszczony i opublikowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 15 listopada 2004 r. (M. P. Nr 56, poz. 958). Dokument ten określał cele, priorytety i zasady wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. W planie tym w podrozdziale 10.11 wskazano m.in., że generalną zasadą, odnoszącą się do wszystkich działań w ramach Planu, jest konieczność zwrotu pomocy, która została nienależnie otrzymana przez beneficjenta. W podrozdziale tym wskazano również, że wnioskodawca nie ma obowiązku zwracania pomocy tylko w poniższych przypadkach:
1) Siła wyższa.
Zgodnie z art. 39 rozporządzenia Komisji (KE) nr 817/2004 za siłę wyższą, uniemożliwiającą wypełnienie określonych obowiązków bez konieczności zwrotu wypłaconych środków oraz bez konieczności nakładania dodatkowych sankcji finansowych , uznaje się następujące kategorie: - śmierć rolnika; -długotrwała niezdolność do wykonywania zawodu przez rolnika; - wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli nie było przewidywane w dniu podpisania zobowiązania; - klęska żywiołowa mająca widoczny wpływ na grunty i uprawy gospodarstwa; - zniszczenie pomieszczeń gospodarskich dla zwierząt, wynikające z przyczyn niezależnych od rolnika; - choroba epizootyczna całego lub części zwierząt w gospodarstwie.
2) Komasacja gruntów.
3) Nieprzewidziana zmiana stosunków własnościowych , będąca poza kontrola beneficjenta.
W związku z tymi ustaleniami zapis określający przypadki, w których płatność na zalesianie podlegała wstrzymaniu oraz zwrotowi, ujęto w pierwotnych brzmieniu § 13 ust.3 rozporządzenia ZGR w sposób przytoczony wcześniej.
Nie oznacza to jednak – wobec przywołanej treści podrozdziału 10.11 planu, w którym ściśle określono, kiedy wnioskodawca nie ma obowiązku zwracania pomocy - że nie było dopuszczalne określenie w rozporządzeniu ZGR także innych sytuacji, w których płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi.
Skarżący, powołując się w skardze ( pkt 3.24- 3.27 ) na treść punktu 11.11 obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. nie zauważa, że przywołane przez niego postanowienia znajdują się w postanowieniach ogólnych, które przewidują także – w punkcie III – wstrzymanie i zwrot płatności w sytuacji niedotrzymania warunków i okresu obowiązywania programu. Z kolei w części szczegółowej stosowania sankcji dotyczących zalesiania gruntów rolnych wskazano na sankcje dodatkowe , wobec czego nie są to jedyne sankcje , które mogą być nakładane na beneficjenta płatności z tytułu zalesiania.
Zatem zmiana - z dniem 15 lipca 2010 r. - treści § 13 rozporządzenia ZGR, wprowadzona rozporządzeniem zmieniającym , wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o EFOGR , nie może być uznana za dokonaną przez rozporządzenie wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Upoważnienie to dotyczy m.in. określania szczegółowych warunków wstrzymywania i zwracania pomocy finansowej na działania objęte planem, a postanowienia §13 rozporządzenia ZGR i w brzmieniu od dnia 15 lipca 2010 r., i w obecnym brzmieniu nie są sprzeczne z planem, przyjętym przez Komisję Europejską.
Przechodząc do dalszej części oceny zgodności z prawem kwestionowanych decyzji należy zauważyć, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZGR płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu, będącemu m.in. osobą fizyczną, który zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.
Przeniesienie przez skarżącego własności części zalesionych gruntów na rzecz innych osób, które nie wyraziły woli kontynuowania realizacji podjętego przez niego zobowiązania, pociąga za sobą konieczność zwrotu części pobranych przez skarżącego środków, z uwagi na wypełnienie dyspozycji § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR.
Skarżący nadal jest właścicielem zalesionych gruntów o powierzchni 3,41 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...]2. Przedmiotowe decyzje słusznie zatem dotyczyły jedynie płatności za zalesianie powierzchni zalesionej, obejmującej obszar 10,90 ha , na której zaprzestano realizacji zobowiązania zalesieniowego poprzez jej sprzedaż innym osobom.
W czasie rozpoczęcia zobowiązania do prowadzenia założonej przez skarżącego uprawy leśnej obowiązywało rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 ( dalej :"rozporządzenie 796/2004"). Rozporządzenie 796/2004 miało zastosowanie do premii pielęgnacyjnej , wypłaconej w dniach 31.12.2005 r., 28.07.2006 r., 08.08.2007 r., 14.08.2008 r. oraz 24.08.2009 r. i części premii części premii zalesieniowej, wypłaconej w latach 2005-2009.
W myśl art. 73 ust.1 rozporządzenia 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z kolei art. 73 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.
Pierwsze powiadomienie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce w decyzji o wstrzymaniu płatności na zalesianie z dnia 10 stycznia 2023 r., doręczonej w dniu 12.01.2023 r.( k.139-140 akt administracyjnych) , zatem po upływie 10 lat od wypłaty w/w środków. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że płatności wypłacone do 2009 r. uległy przedawnieniu.
Dodać jedynie należy, że organ odwoławczy, przywołując właściwie treść art. 73 ust.5 rozporządzenia 796/2004 wskazał wadliwie, że jest to przepis art. 73 ust.3 w/w rozporządzenia. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.
Sporna między stronami była natomiast kwestia przedawnienia płatności, dokonanych przez organ na rzecz skarżącego w latach 2010 - 2012.
Skarżący argumentował, że płatności te uległy przedawnieniu. Przyjmując bowiem 10 letni okres przedawnienia od dnia 12 stycznia 2023 r., czyli dnia powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze pobranej płatności , przedawnieniu uległ też obowiązek zwrotu płatności na zalesianie za lata 2010- 2012 , wypłacone 20.08.2010 r., 22 sierpnia 2011r., 12.07.2012r. Ze stanowiskiem tym zgodzić się jednak nie można. Rozporządzenie 796/2004, które w art. 73 ust. 5 zdanie pierwsze określało, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, zostało uchylone przez Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), dalej jako "rozporządzenie 1122/2009". Rozporządzenie 1122/2009 weszło w życie 9 grudnia 2009 r.
Artykuł 86 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 stanowi, że rozporządzenie 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.
W ocenie Sądu do obowiązku zwrotu wypłaconych środków w latach 2010- 2012 rozporządzenie to nie ma zastosowania. Wypłata płatności następowała na pełny rok kalendarzowy po złożeniu przez skarżącego wniosku o ich wypłatę na każdy kolejny rok kalendarzowy. Do wypłat premii zalesieniowej dokonanych od roku 2010 zastosowanie ma art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( Dz.U. UE.L.1995.312.1 ) , z którego wynika, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Z uwagi na to, że wypłacane skarżącemu świadczenia dotyczyły programu wieloletniego – dwudziestoletniego, termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, bowiem program zakończy się w 2025 r. Tym samym okres przedawnienia w przypadku premii zalesieniowych wypłaconych w latach 2010 - 2021 uległ przedłużeniu do 31 grudnia 2025 r.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku posiadania przez skarżącego narzędzi prawnych umożliwiających wymuszenie na nabywcach wypełnienia obowiązków warunkujących kontynuację uzyskiwania przez nich płatności na zalesienie, a co za tym idzie - niemożliwości ponoszenia przez niego negatywnych konsekwencji wynikających z działań czy zaniechań innych osób stwierdzić należy, że przepisy prawa w tej mierze w sposób jasny określają sankcje za niewywiązanie się z podjętego zobowiązania. Nie przewidują one możliwości skutecznego zobowiązania się nabywców nieruchomości do przejęcia zobowiązania sprzedającego. Skoro tak - to beneficjent, dokonując zbycia części nieruchomości objętych zobowiązaniem , przyjmuje na siebie ryzyko, że nabywcy jego zobowiązania nie przejmą. Zatem argumenty skargi nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie.
Także błędne przekonanie skarżącego, że sprzedaż nieruchomości objętych płatnościami na zalesianie jest warunkiem koniecznym uzyskania praw emerytalnych na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników , nie może mieć wpływu na treść wydanych decyzji. Dodać jedynie należy, że twierdzenia skarżącego w tej mierze są niekonsekwentne, bowiem nie sprzedał wszystkich nieruchomości, a jedynie ich część. W tej mierze organ szeroko uargumentował swoje stanowisko , a argumentacja ta jest, zdaniem Sądu, prawidłowa.
W ocenie Sądu podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, określony Traktatem o Unii Europejskiej , przez nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych środków mimo osiągnięcia celu płatności na zalesienie nie zasługuje na uwzględnienie. Celem programu nie jest bowiem jedynie powiększenie powierzchni zalesionej, ale też prowadzenie założonej uprawy leśnej przez 20 lat. Program może realizować pierwotny beneficjent, może też go kontynuować nabywca nieruchomości, który spełni warunki określone prawem. Jeżeli jednak pierwotny beneficjent sprzeda nieruchomość, a nowy właściciel nie będzie kontynuował programu, cel programu nie zostanie osiągnięty.
Zdaniem Sądu teza postawiona przez skarżącego, że końcowa ocena programu powinna być dokonana najwcześniej po upływie 20 lat od rozpoczęcia realizacji programu, jest wadliwa. Jeżeli program nie jest kontynuowany, a trwa jedynie – jak w przypadku niniejszej sprawy - przez 16 lat od rozpoczęcia jego realizacji, nie jest możliwa ocena realizacji programu po 20 latach , bowiem program realizowany był jedynie przez lat 16. Zobowiązanie dotyczyło prowadzenia założonej uprawy leśnej przez 20 lat w ramach programu , a niewywiązanie się z przyjętych zobowiązań oznacza także brak prowadzenia założonej uprawy leśnej przez wskazany okres. Chybione zatem są zarzuty skargi , dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez brak poczynienia ustaleń, czy uprawa leśna dalej jest prowadzona.
Należy za prawidłowe uznać stanowisko organu odwoławczego, że wypłata płatności za zalesienie uznanych za nienależne nie miała charakteru błędu organu, ponieważ weryfikując wniosek, a następnie przyznając i wypłacając stronie kolejne środki organ nie mógł przewidzieć, że skarżący nie dotrzyma podjętego przez siebie zobowiązania. Tym samym nie zaszły przesłanki do odstąpienia dochodzenia zwrotu określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (dla płatności za lata 2005-2009), art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w kwestii błędu organu (dla płatności dokonanej w 2010), art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 (dla płatności za lata 2011-2014) oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 (dla płatności za lata 2015-2021).
Należy też uznać za prawidłowy pogląd organu o braku podstaw do odstąpienia od dochodzenia nienależnych kwot w przypadkach, o których mowa w art. 28a ustawy PROW 2007-2013 oraz art. 44 ust. 3 ustawy PROW 2014-2020, czyli w sytuacji, gdy kwota do zwrotu, dotycząca danej sprawy o przyznanie płatności w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika nie przekracza równowartości 100 euro, przeliczonej według wytycznych zawartych w prawodawstwie unijnym. Kwoty premii zalesieniowej rocznie za lata 2010-2021 każdorazowo przekraczają równowartość 100 euro.
Organ zasadnie uznał też, że w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja opisana w § 13 ust. 8 rozporządzenia ZGR, tzn. aby wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, wykluczające obowiązek zwrotu. Przypadki opisane w tym przepisie stanowią sytuacje dotyczące siły wyższej ( śmierć, wypadek, choroba). Sytuacje takie w niniejszej sprawie nie miały miejsca.
Chybiony jest także w ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje organów w niniejszej sprawie nie dotyczyły wzruszenia czy zmiany decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową, lecz ustaliły kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz obowiązek ich zwrotu.
W konkluzji należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, że zostały spełnione przesłanki z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia ZGR w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 września 2017 r. Skarżący sprzedał część działek rolnych, objętych wnioskiem o przyznanie płatności innemu producentowi rolnemu, który nie spełnił warunków, o których mowa w § 11 w/w rozporządzenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem organy wstrzymały płatność na zalesienie i orzekły o zwrocie płatności w wysokości 183 120,00 zł , która jest płatnością nienależną, za cały okres jej pobierania w odniesieniu do działek, których własność została przeniesiona na rzecz innego producenta rolnego, który nie spełnił warunków, o których mowa w § 11.
Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.