III SA/GD 574/22

III SA/Gd 574/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OZ 393/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 121e
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r. nr 697 w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego 1 uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzającą go decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia 23 marca 2022 r. nr 1/2022, 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
III SA/Gd 574/22
UZASADNIENIE
Rozkazem personalnym z dnia 31 maja 2022 roku nr 697 Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania st. asp. M. F. od decyzji nr 1/2022 Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia 23 marca 2022 roku w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 18 października 2021 roku do 22 listopada 2021 roku oraz od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku uchylił tę decyzję w części dotyczącej stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja organu I instancji opiera się na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 121e ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ I instancji M. F. - asystent Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego Komendy Powiatowej Policji w K. pełniąc służbę w budynku KPP w K., uległa wypadkowi w czasie służby, w związku z wykonywanymi obowiązkami służbowymi. W wyniku upadku doznała ona urazu kolana lewego.
W związku z tym funkcjonariuszka otrzymała zwolnienie lekarskie wystawione w dniu 10 października 2021 roku obejmujące okres od 9 października 2021 roku do 17 października 2021 roku gdzie w punkcie 16 "wskazania lekarza" wpisano "chory powinien leżeć".
Następnie policjantka kontynuowała leczenie i otrzymała kolejne zwolnienie lekarskie wystawione w dniu 18 października 2021 roku obejmujące okres od 18 października 2021 roku do 22 listopada 2021 roku, gdzie w punkcie 16 "wskazania lekarza" wpisano, że: "chory może chodzić".
Kolejne zwolnienie lekarskie, związane wypadkiem w czasie służby, któremu wymieniona uległa w dniu 9 października 2021 roku, policjantka otrzymała w dniu 22 listopada 2021 roku obejmujące okres od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku, gdzie wpisano, że: "chory może chodzić".
Jak wynika z notatki służbowej, znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego, policjanci KPP w K. w dniu 19 grudnia 2021 roku, z polecenia dyżurnego, udali się do miejscowości W. w celu udzielenia asysty kuratorowi społecznemu st. asp. M. F., "który był na czynnościach u rodziny Z.". Na miejsce interwencji przybyła pełnoletnia córka pani B. Z., która w obecności kuratora społecznego przejęła pod opiekę małoletnie dzieci.
Dyżurny jednostki zanotował, iż kurator społeczny zgłosiła, że jest na czynnościach u rodziny Z., którzy sprawują opiekę nad małoletnimi dziećmi w stanie nietrzeźwości. Z uwagi na zaburzenia psychiczne i groźby popełnienia samobójstwa B. Z. została przekazana załodze ratownictwa medycznego i przewieziona do szpitala na obserwację.
Z związku z tym Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem nr. 22/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku zlecił przeprowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez M. F., która będąc na zwolnieniu lekarskim w okresie od 23 listopada 2021 roku do dnia 20 grudnia 2021 roku, świadczącym o czasowej niezdolności do służby, w dniu 19 grudnia 2021 roku wykonywała dodatkową pracę zarobkową jako kurator społeczny kontrolując prawidłowość sprawowania opieki rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi przez B. i J. Z.
Rzecznik dyscyplinarny uzyskał z Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich Sądu Rejonowego w K. informację o 9 nadzorach, w których skarżąca pełniła funkcję kuratora społecznego. Poinformowano także, że policjantka: "we wszystkich tych sprawach wykonywała czynności kontrolne w miejscu zamieszkania podopiecznych w dniach 18 października 2021 roku, 3 listopada 2021 roku i 19 grudnia 2021 roku".
M. F. rozkazem personalnym nr 40/2021 Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia 21 stycznia 2021 roku otrzymała zgodę na okres od 25 stycznia 2021 roku do 31 grudnia 2021 roku na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą przy Sądzie Rejonowym w K. jako kurator społeczny.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny stwierdził, iż M. F. podczas udzielonego zwolnienia lekarskiego, z uwagi na wypadek w służbie, wykonywała czynności związane z prowadzeniem nadzorów jako kurator społeczny przy Wydziale III Rodzinnym i Nieletnich Sądu Rejonowego w K., tj. nieprawidłowo korzystała ze zwolnienia lekarskiego w okresie od 9 października 2021 roku do 19 grudnia 2021 roku.
M. F. raportem z dnia 11 lutego 2022 roku zarzuciła organowi zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie przez organ przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego i przesłała obszerne wyjaśnienia dotyczące podjętej przez nią interwencji w miejscu zamieszkania podopiecznych z dnia 19 grudnia 2021 roku, wskazując w szczególności na dynamiczny charakter sytuacji. Wymieniona wskazała, że jej obecność w oznaczonym miejscu i czasie była wymuszona obiektywnymi okolicznościami i podyktowana stanem wyższej konieczności, co jej zdaniem usprawiedliwia podjęte czynności. Wskazała, że zwolnienie lekarskie z informacją "chory może chodzić" nie określa jakie dokładnie czynności może podejmować pacjent. W zależności od rodzaju schorzenia wymagającego zwolnienia lekarskiego, kuracja zalecana przez lekarza jest inna. Oznacza to więc, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Policjantka stwierdziła ponadto, że czynności kontrolne polegały na "wizytowaniu miejsca zamieszkania podopiecznych, zaś wizyty trwają zwykle do około 15 minut" i czynności polegają "jedynie na rozmowie z nadzorowanymi, z której sporządzane jest sprawozdanie do wiadomości Sądu". Wskazała, iż wizyta w miejscu zamieszkania rodziny Z. w dniu 19 grudnia 2021 roku trwała około 1,5 godziny, kiedy była zmuszona poprosić o interwencję Policji. Ponadto w trakcie trwania interwencji jeden z funkcjonariuszy opuścił miejsce interwencji w celu udania się do miejscowości B., gdzie inny patrol obsługiwał zdarzenie drogowe, aby pobrać urządzenie do badania trzeźwości prosząc skarżącą, aby dla bezpieczeństwa pozostała z jego kolegą, ponieważ pani Z. groziła popełnieniem samobójstwa i była agresywna wobec funkcjonariusza, co dalej skutkowało użyciem przez niego kajdanek.
M. F. dodała, że wzywając interwencję Policji w oznaczonym miejscu i czasie miała świadomość, że może to zostać zinterpretowane jako naruszenie zwolnienia lekarskiego, jednak powyższa czynność miała charakter dynamiczny, była wymuszona troską o bezpieczeństwo małoletnich dzieci, w tym jednego z orzeczeniem o niepełnosprawności, co uznała za stan wyższej konieczności, co finalnie skutkowało umieszczeniem małoletnich w środowisku zastępczym. Podnosiła też, iż w dniu 18 października 2021 roku wizyty kontrolne u podopiecznych wykonała przed wizytą lekarską, gdy nie miała jeszcze świadomości, że zwolnienie lekarskie zostanie przedłużone. W dniu 3 listopada 2021 roku w ramach zleconej rehabilitacji w postaci jazdy rowerem w ramach "przystanku" rozmawiała z podopiecznymi, którzy mieszkają w niedalekiej odległości od jej miejsca zamieszkania na terenach wiejskich.
Lekarz prowadzący leczenie skarżącej poinformował, iż w związku z urazem kończyny dolnej, którego w październiku 2021 roku doznała skarżąca "przeciwskazane jest wykonywanie wszelkich czynności polegających na nadmiernym obciążaniu kończyny urazowej, z czym wiążę się praca funkcjonariusza Policji. W przypadku czynności wymienionych w (...) piśmie, możliwe jest, w opinii lekarza ich wykonywanie, z zachowaniem środków szczególnej ostrożności, jak np. używanie kul łokciowych. Niewątpliwie wykonywanie pracy funkcjonariusza Policji używając kul łokciowych nie jest możliwe.
Organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków dwóch funkcjonariuszy uczestniczących w dniu 19 grudnia 2021 roku w interwencji u rodziny Z., jak również dwie osoby, które pozostawały pod nadzorem kuratorskim funkcjonariuszki.
Przesłuchania pani B. J. oraz pana E. J. P. nic nie wniosły do ustaleń analizowanej sprawy, gdyż nie pamiętali oni czy pani F. była u nich w miesiącu październiku, listopadzie oraz grudniu 2021 roku. Również przesłuchani funkcjonariusze uczestniczący w interwencji u państwa Z. w dniu 19 grudnia 2021 roku, zaangażowani byli w czynności policyjne i nie byli w stanie opisać zachowania skarżącej oraz tego, czy w trakcie wykonywanych czynności kuratora społecznego zachowywała szczególne środki ostrożności np. korzystała z kul łokciowych - wskazanych przez lekarza D. M. albo z innych widocznych form zabezpieczenia nogi.
W oparciu o zebrane w sprawie materiały wskazane powyżej Komendant Powiatowy Policji w K. wydał decyzję nr 1/2022 z dnia 23 marca 2022 roku na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, w zw. z art. 121e ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy o Policji orzekł utratę prawa do uposażenia za cały okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, tj. od dnia 18 października 2021 roku do dnia 22 listopada 2021 roku oraz od dnia 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku w stosunku do st. asp. M. F. Powodem wydania decyzji było stwierdzenie, że policjantka wykorzystała okres zwolnień opisanych wyżej sprzecznie z ich celem, wykonując w tym czasie działalność w charakterze kuratora społecznego.
Uzasadniając decyzję wskazano m.in., że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli. Jeżeli w wyniku kontroli przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych ustali nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 3 ustawy o Policji).
Zdaniem organu odwoławczego przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy, do "celu zwolnienia".
Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym).
Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Czym innym jest potwierdzenie niezdolności policjanta do służby poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać powrotowi policjanta do służby.
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez policjanta polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem, w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Przeszkodą w osiągnięciu przez policjanta celu zwolnienia lekarskiego może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej jak i jego inne zachowania.
Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego informacji, że "chory może chodzić" nie oznacza, że przebywająca na zwolnieniu lekarskim funkcjonariuszka mogła traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym mogła swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawniał ją jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic.
W zwolnieniach lekarskich wystawionych dla policjantki lekarz zaznaczył, że "chory może chodzić". M. F., zgodnie z treścią zwolnienia lekarskiego, w trakcie trwania czasowej niezdolności do służby z powodu choroby powinna przebywać w miejscu zamieszkania we wsi B. w gminie K. Organ I instancji ustalił, że policjantka w dniach 18 października 2021 roku, 3 listopada 2021 roku oraz 19 grudnia 2021 roku wizytowała nadzorowane rodziny w miejscu zamieszkania, a w dniu 19 grudnia 2021 roku, jako sądowy kurator społeczny, kontaktowała się również z Policją, celem uzyskania asysty i przebadania nadzorowanej rodziny pod kątem stanu trzeźwości. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w K. nadzorowane przez wymienioną, w ramach wykonywanej funkcji kuratora społecznego, rodziny mieszkają w gminie R. Z akt postępowania wynika, że strona w dniach 18 października 2021 roku, 3 listopada 2021 roku oraz 19 grudnia 2021 roku jako kurator społeczny przebywała poza miejscem zamieszkania, gdzie dokonywała kontroli nadzorowanych rodzin.
Zdaniem organu odwoławczego nie sposób zgodzić się z uzyskanym w toku postępowania stanowiskiem lekarza, że wymieniona mogła pełnić funkcje kuratora społecznego przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz powszechnych pełnienie funkcji kuratora społecznego nie może być bowiem uznane za zwykłą czynność dnia codziennego. Należy zauważyć, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie badał, czy wykonywane przez skarżącą czynności kuratora społecznego spełniają kryteria pracy zarobkowej, ale czy wykonywane przez skarżącą czynności wynikały z konieczności zaspokojenia potrzeb własnych policjantki.
Organ odwoławczy zgadza się z oceną organu I instancji, że wizytowanie, w sąsiedniej gminie R. nadzorowanych rodzin oraz przemieszczanie się pomiędzy kilkoma miejscowościami, zwłaszcza w przypadku doznanego urazu ortopedycznego kolana lewego, odpowiadającego za stabilność całego ciała było dla wymienionej obciążeniem fizycznym i psychicznym i obiektywnie nie przyczyniło się w jakikolwiek sposób do poprawy zdrowia policjantki przebywającej na zwolnieniu lekarskim. Zauważyć należy, że z uwagi na możliwość realnego narażenia zdrowia, związaną z wykonywaniem zadań kuratora społecznego, mogło to stan zdrowia funkcjonariuszki nawet pogorszyć.
Niewątpliwie podjęte przez skarżącą zajęcie, sprawowanie funkcji kuratora społecznego - w okresie absencji - kolidowało z zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jakim było uzyskanie przez policjantkę pełnej sprawności i zdolności do służby. W ocenie organu odwoławczego ujawnione okoliczności wskazują, że zwolnienie lekarskie zostało wykorzystane w nienależny sposób.
Zdaniem organu odwoławczego w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim może być zobligowana do podjęcia określonych działań (np. udział w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej), co może usprawiedliwiać zachowanie prawa do uposażenia, musi to być jednak aktywność, która została wymuszona obiektywnymi okolicznościami. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Co prawda organ I instancji w postępowaniu wykazał, że skarżąca wykonywała czynności niewskazane dla osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim podczas przedmiotowych zwolnień, jednakże organ II instancji uznał, iż okoliczności towarzyszące interwencji z 19 grudnia 2021 roku należy uwzględnić na korzyść funkcjonariuszki. Będąc doświadczonym kuratorem społecznym podjęła decyzję o wezwaniu patrolu Policji do państwa Z. i przedłożyła w ten sposób interes społeczny nad indywidualny interes strony. Funkcjonariuszka uznała, iż dobro dzieci, które pozostawały pod opieką nietrzeźwych rodziców jest ważniejsze, niż ewentualne konsekwencje związane z ujawnieniem wykonywania czynności kuratora społecznego w trakcie zwolnienia lekarskiego.
Zatem zdaniem organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należało uwzględnić okoliczność, że w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku wymieniona w dniu 19 grudnia 2021 roku podjęła czynności kuratora społecznego kierując się interesem społecznym, tj. dobrem dzieci. Jak wskazała sama skarżąca podczas wizyty w miejscu zamieszkania państwa Z. w dniu 19 grudnia 2021 roku była zmuszona wezwać interwencję Policji. Ponadto w trakcie trwania interwencji jeden z funkcjonariuszy opuścił miejsce interwencji w celu udania się do miejscowości B., gdzie inny patrol obsługiwał zdarzenie drogowe, aby pobrać urządzenie do badania trzeźwości prosząc skarżącą, aby dla bezpieczeństwa pozostała z jego kolegą, ponieważ pani Z. groziła popełnieniem samobójstwa i była agresywna wobec funkcjonariusza, co dalej skutkowało użyciem przez niego kajdanek.
Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego jest utrata przez funkcjonariuszkę prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Jednakże zdaniem organu II instancji za okres zwolnienia lekarskiego od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku należy zachować policjantce prawo do uposażenia. Jest ona doświadczonym funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w K. z ponad siedemnastoletnim stażem służby. Ukończyła studia wyższe na kierunku Pedagogika uzyskując tytuł magistra. M. F. w okresie od 2012 roku do 2021 roku posiadała zgodę przełożonego na wykonywanie funkcji kuratora społecznego. Jako doświadczony funkcjonariusz Policji oraz kurator społeczny miała pełne podstawy i wiedzę, aby uznać, że w dniu 19 grudnia 2021 roku dobro dzieci w rodzinie państwa Z. jest zagrożone i poprosiła o asystę Policji przedkładając interes społeczny, a w tym przypadku dobro małoletnich dzieci nad indywidualny interes strony. Zdaniem organu II instancji powyższe okoliczności należało uwzględnić w postępowaniu odwoławczym i wymienionej zachować prawo do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku.
M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższy rozkaz w części dotyczącej pozbawienia jej prawa do uposażenia i wnosząc o uchylenie rozkazu w tej części oraz decyzji organu I instancji.
Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, pominięcie istoty i charakteru zwolnienia lekarskiego wystawionego w związku z procesem leczenia skarżącej oraz okoliczności i przyczyn jego wystawienia i udzielonych zaleceń przez lekarza prowadzącego oraz zaniechanie wyjaśnienia charakteru choroby w celu rzetelnego określenia prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; zaniechanie przesłuchania lekarza nadzorującego proces leczenia w sytuacji, gdy informacja lekarza udzielona na wniosek i zawarte w nim konkretne pytania organu pierwszej instancji budziła wątpliwości organów, uznanie, że ze stanowiskiem lekarza nie sposób się zgodzić, pomimo braku jednoczesnego podważenia merytorycznej treści zawartej w informacji od lekarza - aktywności ruchowej po urazie nogi, uznanie za niemiarodajne dla oceny nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego zaleceń lekarza co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego w związku ze schorzeniem skarżącej, poprzez ustalenie warunków wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem z pominięciem indywidualnego przypadku skarżącej wizytującej w dniu 18.10.2022 r. i 3.11.2021 r. nadzorowane rodziny w ramach pełnionej funkcji kuratora społecznego, a jedynie w oparciu o "doświadczenie życiowe" organu, nie ustalenie przyczyn i okoliczności wizytowania podopiecznych a co za tym idzie - niekonsekwencja organu polegająca na usprawiedliwieniu aktywności skarżącej w okresie od 23 listopada 2021 roku do 20 grudnia 2021 roku w ramach pełnionej funkcji społecznego kuratora, natomiast uznania tej samej formy aktywności skarżącej w okresie od 18.10.2021 r. do 22.11.2021 r. za wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem, gdzie finalnie stwierdzono utratę prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w tym okresie;
- art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie całościowego materiału dowodowego i uznanie okoliczności korzystania ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem za udowodnioną, nie posiadając wiadomości specjalnych w zakresie przebiegu leczenia skarżącej i zaleceń lekarskich; przekroczenie przez organy zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonanie ich dowolnej oceny w kierunku podtrzymania swojego stanowiska, w szczególności w zakresie uznania, że wykonywanie obowiązków społecznego kuratora w okresie zwolnienia lekarskiego stanowi nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego pomimo faktu, że w ocenie lekarza wystawiającego zwolnienie i nadzorującego proces leczenia wykonywanie funkcji kuratora sądowego w oznaczonym czasie było możliwe z zachowaniem środków szczególnej ostrożności;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa w wyniku zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia wyłącznie jednego interesu, tj. interesu służby, nie ustosunkowując się do zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń i skupiając się na tezach dotyczących zasad korzystania ze zwolnienia lekarskiego, nie uwzględniając przy tym indywidualnego przypadku skarżącej, pomimo że taki obowiązek wynika także z tez orzeczeń przytaczanych przez organ; wewnętrznej sprzeczności decyzji w zakresie oceny zachowań jakie uznawane są przez organ za wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, wydawanie decyzji w oparciu o bliżej nieokreślone doświadczenie życiowe organu i przypuszczenia, wnioski nie mające poparcia w materiale dowodowym;
- art. 84 k.p.a. poprzez rozstrzyganie o zasadach na jakich skarżąca może i powinna korzystać ze zwolnienia lekarskiego bez znajomości jej choroby, leczenia i stanu zdrowia, w oparciu wyłącznie o doświadczenie życiowe organu w sytuacji, gdy weryfikacja prawidłowości zwolnienia lekarskiego co do leczenia urazu nogi w sprawie skarżącej wymagała co najmniej wiadomości specjalnych z zakresu medycyny, których organ nie posiada i tym samym poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie zasadności i zakresu stosowania rehabilitacji leczniczej w postaci umiarkowanej aktywności ruchowej i społecznej oraz, że sama aktywność skarżącej nie utrudniała procesu leczenia i rekonwalescencji ani nie wpłynęła negatywnie na ten proces;
- art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 k.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego, poprzez nieodniesienie się przez organy do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu;
- art. 121e ust. 3, ust. 7, ust. 10, ust. 13 ustawy o Policji poprzez uznanie przez organ, że skarżąca wykorzystała zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zwolnieniu lekarskim nie był zawarty zakaz pełnienia funkcji społecznego kuratora sądowego i wizytowania nadzorowanych, skarżąca mogła chodzić, miała zalecona rehabilitację a w odpowiedzi na wniosek i sprecyzowane zapytania organu I instancji lekarz prowadzący i nadzorujący leczenie wskazał, że w jego przekonaniu pełnienie funkcji społecznego kuratora sądowego jest możliwe, z zachowaniem środków szczególnej ostrożności i że w przypadku dalszych wątpliwości organ może kierować zapytania do odpowiednich biegłych; przez błędnie przyjętą wykładnię organu i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny. Organy wydały swoje orzeczenia przedwcześnie, w sytuacji, w której ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki pozwalające na jego zastosowanie - nie wykazano nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącą, która mogłaby skutkować pozbawieniem prawa do uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim;
- art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że zachowanie funkcjonariuszki miało charakter zawinionego naruszenia, podczas gdy skarżąca stosowała się wyłącznie do zaleceń lekarskich i działała w dobrej wierze i o charakterze prospołecznym, co nie powinno być poczytane jako naruszenie, tym bardziej o charakterze zawinionym;
- art. 135f ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 135e ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów i tym samym czynienie dowolnych ustaleń, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym;
- art. 135g pkt 1 i 2 ustawy o Policji poprzez pominięcie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, zaniechanie zebrania/uzupełnienia materiału dowodowego mogącego przemawiać na korzyść skarżącej, rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do charakteru zachowania skarżącej na jej niekorzyść.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stan faktyczny sprawy ani treść przepisów prawa na których oparto zaskarżony rozkaz personalny nie były sporne między stronami.
Przypomnieć należy jednak na wstępie rozważań prawnych regulacje art. 121e ust. 1 - 7 ustawy o Policji, zgodnie z którymi:
1. Prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli.
2. Kontrolę przeprowadzają:
1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego;
2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3.
3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
4. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone, że oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, zostało złożone niezgodnie z prawdą, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
5. Jeżeli w wyniku kontroli komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, policjant traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia.
6. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone, że zwolnienie lekarskie zostało sfałszowane, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
7. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.
Podkreślić należy, że podstawą faktyczną pozbawienia skarżącej prawa do uposażenia organy obu instancji uczyniły wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem w innej formie niż wykonywanie pracy zarobkowej. Słusznie wykluczono tę przesłankę szczególną, gdyż w związku z wykonywaniem przez kuratora społecznego nadzorów przysługuje jedynie ryczałt z tytułu zwrotu ponoszonych kosztów (art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 167 ze zm.). Ryczałt ten, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie może być uznany za "zarobek" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.
Organ II instancji dokonał natomiast odmiennej oceny każdego z kolejno następujących po sobie okresów korzystania przez skarżącą ze zwolnienia lekarskiego, podczas których wykonywała ona nie różniące się od siebie co do istoty czynności nadzorcze wchodzące w zakres obowiązków kuratora społecznego.
Podczas drugiego jednak zwolnienia wizyta skarżącej jako kuratora u nadzorowanej rodziny umożliwiła interwencję chroniącą dzieci przed skutkami opieki sprawowanej przez rodziców pozostających pod wpływem alkoholu, a matki zachowującej się agresywnie i grożącej samobójstwem. Nie wskazano konkretnej podstawy prawnej dla zróżnicowania z punktu widzenia prawa do uposażenia sytuacji, w której wizyta korzystającej ze zwolnienia lekarskiego policjantki jako kuratora społecznego przebiega bez zakłóceń i spokojnie od sytuacji, w której wizyta taka zapobiega zagrożeniu zdrowia i bezpieczeństwa dzieci.
Sąd dostrzega w tym zróżnicowaniu uzasadnioną etycznie wolę organu, by uniknąć rażącej niesprawiedliwości przez pozbawienie skarżącej uposażenia w związku z interwencją, która być może uchroniła dzieci przed tragicznymi konsekwencjami nadużywania alkoholu i zaburzeń psychicznych ich opiekunów. Nie sposób uniknąć jednak pytania, czy właściwe jest różnicowanie prawa do uposażenia policjanta wykonującego obowiązki kuratorskie w czasie zwolnienia lekarskiego z uwagi na następczą ocenę skutku podjętych przez niego działań w konkretnej sytuacji w jakiej znalazł się w czasie wykonywania nadzoru.
Sytuacja ta pozwala Sądowi na odstąpienie od dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, dopatrujących się niejednokrotnie w wykonywaniu obowiązków kuratora społecznego przez korzystającego ze zwolnienia lekarskiego policjanta zjawiska nieprawidłowego wykorzystania tego zwolnienia.
Interpretując pojęcie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego należy stwierdzić, że dotyczy ono podjęcia przez funkcjonariusza takiej aktywności, której nie da się pogodzić z celem tego zwolnienia, którym jest umożliwienie powrotu chorego do zdrowia. Ocena, czy w danej, konkretnej sytuacji zachodzi nieprawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga zarówno oceny stanu zdrowia osoby korzystającej ze zwolnienia jak i podejmowanej przez nią aktywności we wszystkich jej aspektach.
Oceniając charakter i specyfikę czynności wykonywanych przez kuratorów społecznych należy przywołać treść ślubowania składanego przez kuratorów społecznych przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków, które zgodnie z art. 85 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych brzmi następująco:
"Ślubuję uroczyście powierzone mi obowiązki kuratora sądowego wykonywać zgodnie z prawem, sumiennie i rzetelnie, w postępowaniu kierować się zasadami etyki zawodowej, mając na względzie dobro Rzeczypospolitej Polskiej i dobro osób podlegających mojej pieczy...".
Sumienność, rzetelność wykonywania obowiązków kuratora społecznego i dobro osób podlegających jego pieczy – zwłaszcza w przypadku kuratorów wykonujących nadzory opiekuńcze, związane z wykonywaniem orzeczeń sądów rodzinnych wymaga, by w miarę możliwości zachowana była ciągłość czynności wykonywanych przez tego samego kuratora, do którego podopieczni nabierają zaufania. To zaufanie i szacunek do kuratora wydają się być głównymi czynnikami warunkującymi skuteczność jego działań.
Zatem zmiana kuratora, czy przedłużająca się przerwa w wykonywaniu przez niego obowiązków powinny być sytuacjami wyjątkowymi, mogącymi nastąpić wówczas, gdy jest to z różnych powodów niemożliwe. Zdaniem Sądu nie uniemożliwia wykonywania obowiązków kuratora kontuzja kolana, której konsekwencją jest wystawienie zwolnienia lekarskiego z adnotacją "może chodzić". Świadczy o tym też stanowisko lekarza pod opieką którego pozostawała skarżąca. Nie wynika z akt sprawy, by wykonywanie obowiązków kuratora społecznego przez skarżącą wymagało nadmiernego wysiłku fizycznego, mogącego chore kolano obciążyć w sposób utrudniający jej powrót do zdrowia.
Przepis art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej stoi na przeszkodzie takiej interpretacji przepisów prawa, która prowadziłaby do rezultatu sprzecznego z elementarnym poczuciem sprawiedliwości.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca, będąca doświadczoną funkcjonariuszką Policji, o wysokich kwalifikacjach zawodowych, matką pięciorga dzieci, miałaby zostać pozbawiona środków utrzymania za okres miesiąca, w czasie którego korzystała ze zwolnienia lekarskiego dlatego, że uznała, że doznana przez nią kontuzja nie wyklucza kontynuacji sprawowanej dla dobra jej podopiecznych misji kuratora społecznego. Każda z wizyt, które skarżąca przeprowadziła w ramach wykonywanych nadzorów mogła wszak potencjalnie, podobnie jak ta z 19 grudnia 2021 r., doprowadzić do ochrony rodzin i dzieci przed poważnymi zagrożeniami. Zdaniem sądu uznanie, że rezultat nadzoru wykonanego u rodziny Z. uzasadniał odstąpienie od zastosowania sankcji z art. 121e ustawy o Policji powinno wywierać skutek także na okres poprzedniego zwolnienia lekarskiego. Rozważając bowiem wzajemne relacje dobra podopiecznych skarżącej jako kuratora społecznego i dobra Policji związanego z ochroną przed nieuzasadnionym korzystaniem ze zwolnień lekarskich przez funkcjonariuszy należy przyznać oczywisty priorytet pierwszej z wymienionych, chronionych prawem wartości.
Sąd zwraca także uwagę na to, że przewidziana w powołanym wyżej przepisie ustawy o Policji kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, będąca w istocie wewnętrzną sprawą Policji, nie powinna przybierać kształtu dochodzenia angażującego nadmiernie czas i środki Policji, której przeznaczeniem jest służba społeczeństwu i ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie wydaje się celowym i budzącym społeczny szacunek wobec Policji przesłuchiwanie świadków – podopiecznych policjantki, pełniącej za zgodą przełożonych funkcję kuratora sądowego na okoliczność tego, czy poruszała się ona w trakcie wizyt kuratorskich przy pomocy kul, czy na inne okoliczności związane z tymi wizytami.
Reasumując powyższe rozważania należało zdaniem Sądu przyjąć, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wykonywanie obowiązków kuratora społecznego przez skarżącą w trakcie korzystania przez nią ze zwolnienia lekarskiego nie stanowiło nieprawidłowego wykorzystania tego zwolnienia w rozumieniu art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, a tym samym zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego w postaci powyższego przepisu.
W tym stanie sprawy sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
Powyższa ocena determinuje uznanie prowadzonego przez organy policyjne postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.