III SA/Gd 19/07

III SA/Gd 19/07 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Felicja Kajut /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Gorski
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie : NSA Anna Orłowska WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 18 września 2006 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. orzeczeniem nr [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem nr [...] zgonie uznały, iż brak jest podstaw do rozpoznania u K. R. choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich stwierdził, że u badanej występuje zespół cieśni nadgarstka prawego ale z analizy narażenia zawodowego wynika, iż sposób wykonywania czynności zawodowych (pisanie ręczne i sporadycznie na maszynie) nie wymagał częstych ruchów monotypowych. Nie mogło to powodować ucisku na nerw pośrodkowy w kanale nadgarstka, a więc skutkować jego uszkodzeniem. Instytut Medycyny Pracy w Ł. po przeanalizowaniu dokumentacji lekarskiej i wyników pomocniczych badań lekarskich nie znalazł podstaw do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] podkreślił, że podstawą do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby. Ten warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. R. podała, że nie zgadza się z opinią dotyczącą jej pracy w Zespole Szkół Technicznych w U., gdzie pracowała w latach 1995-1997. Nierzetelna opinia przyczyniła się do negatywnych orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie. Rok 1995 był rokiem denominacji złotego, co nie zostało uwzględnione. Po rozpoczęciu pracy w ZST w U. musiała uzupełnić zaległości w dokumentacji księgowej, spowodowane przez osobę poprzednio prowadzącą te sprawy. W związku z koniecznością korekt dokumentacji księgowej, denominacją złotówki, usunięcia zaległości w realizowaniu płatności do ZUS-u, urzędu skarbowego, musiała pracować po 12 godzin, czasami w sobotę i niedzielę. Część pracy wykonywała również w domu. Prowadziła dokumentację warsztatów szkolnych, w których było ok. 300 uczniów.
K. R. jako nieprawdziwe uznała twierdzenia o tym, że bilans sporządzała raz w roku, ponieważ obwiązywał ją bilans półroczny i roczny. Podobnie nieprawdą jest, że wypisywała faktury i rachunki, ona te dokumenty otrzymywała a pisał je technolog produkcji. Nieprawdą jest, że pisała ręcznie tylko 3 godziny dziennie, że miała przerwę, że pracowała zgodnie z normami BHP.
Strona podniosła, że 18 października 1998 r. Dyrektor i Księgowy ZST w U. zawarli z nią porozumienie o wypłacie odszkodowania z tytułu uszczerbku na zdrowiu spowodowanego chorobą zawodową (w związku ze schorzeniem prawej ręki). Na jakiej podstawie później twierdzi się, iż nie mogła nabyć choroby zawodowej w tej szkole.
Decyzją z dnia 22 listopada 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że K. R. od 1967 do 1997 r. pracowała w różnych zakładach pracy na stanowiskach: referent, księgowa, agent, opiekunka do dziecka. Od 1995 r. do 1997 r. strona pracowała w ZST w U. jako księgowa ds. warsztatów szkolnych. W trakcie pracy pisała na maszynie oraz ręcznie, co spowodowało u niej zespół cieśni nadgarstka prawego. Z dalszej dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w listopadzie 1996 r. w warsztatach szkolnych odbyła się kontrola finansowa, podczas której strona sporządzała dodatkowe bilanse oraz wyjaśnienia. Zdaniem strony na skutek intensywnej pracy spowodowanej kontrolą nastąpiło nadwyrężenie ścięgna ręki prawej. W związku z tym przebywała na zwolnieniu lekarskim, po którym nie wróciła do pracy. Schorzenie zakwalifikowano jako wypadek przy pracy, a następnie w dniu 7 maja 1998 r. stwierdzono u niej chorobę zawodową – przewlekłe zapalenie ścięgien przedramienia prawego (na podstawie orzeczenia WOMP [...]).
Organ odwoławczy wskazał, że jednostki orzecznicze I i II stopnia rozpoznały u strony schorzenie - zespół cieśni nadgarstka prawego, jednak z uwagi na brak związku przyczynowego miedzy schorzeniem a wykonywaną pracą zawodową, brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem Instytutu Medycyny Pracy w Ł. praca wykonywana przez K. R. nie stwarzała warunków ucisku na pnie nerwów pośrodkowych, co jest warunkiem koniecznym do uznania zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka.
W ocenie organu odwoławczego czynności wykonywanie przez stronę, a szczególnie krótkotrwały okres przeciążenia w listopadzie 1996 r. mogły spowodować zapalenie ścięgien mięśni przedramienia. Przemawia za tym rozpoznanie u wymienionej choroby zawodowej – przewlekłego zapalenia ścięgien przedramienia prawego, a wcześniej zostało zakwalifikowane jako wypadek przy pracy.
Odnośnie zarzutu, iż dane pracodawcy dotyczące ilości wykonywanych czynności zawodowych są nieprawdziwe, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma to znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Istotnej jest, że w ocenie jednostek medycznych czynności te nie wywoływały ucisku na pnie nerwów pośrodkowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. powtórzyła argumenty odwołania wskazując na nieprawidłowości w ustaleniach dotyczących jej pracy w ZST w U. Jest przekonana, praca w tej placówce oświatowej spowodowała chorobę zawodową. Była tam narażona na przeciążenie prawej ręki, poprzez ruchy monotypowe, długotrwałe pisanie ręczne przez kalkę, uzupełnianie zaległości. Zaznaczyła, że Sąd Apelacyjny [...] na podstawie opinii biegłych sądowych o stwierdzeniu u niej cieśni nadgarstka prawego, zobowiązał ją do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego zastępcy Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] A. J. przez Państwowego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedstawienia w/w upoważnienia, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w piśmie z dnia 26 marca 2007 r. stwierdził, iż art. 11 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi delegację do powołania zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a zatem zastępca PWIS jest organem posiadającym uprawnienia takie jak PWIS. W obecnym stanie prawnym nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa dla zastępcy PWIS do działania w imieniu PWIS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów
administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).
Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów o właściwości.
Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" ( tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998r,. str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie. Dla przykładu warto tutaj przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. Podkreślono tam konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji., stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna ( str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.).
Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą.
W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Na mocy § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy ( miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( § 8 ust. 2 rozporządzenia).
Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.
Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji ( Dz. U. Nr 24, poz.217). Zgodnie z § 1 ust. 4 w/w rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych.
Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę ( pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje.
Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. o czym była już mowa wyżej.
Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] A. J., bez powołania się na upoważnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego Zastępcy Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zapytanie Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] w piśmie z dnia 26 marca 2007r. stwierdził, powołując się na przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że przyjął, iż zastępca organu ma takie same uprawnienia ( kompetencje) jak organ do zastępowania którego jest powołany, stąd nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa do działania. Powołano się przy tym na art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy, jak również na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji. Zdaniem organu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia daje możliwość udzielania upoważnienia pracownikom zatrudnionym na stanowisku kierowników komórek organizacyjnych, a takim Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest. W konkluzji stwierdzono, że Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie działa z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a w imieniu własnym jako zastępca.
Z taki stanowiskiem organu skład orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Przepisy prawa materialnego – tutaj rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach w sposób precyzyjny regulują właściwość rzeczową organów ( w pierwszej i drugiej instancji ) do rozstrzygania wymienionych w nim spraw w formie decyzji. W przepisach tych, w przypadku postępowania odwoławczego, jako organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wymienia się państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wynika to również z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o czym była mowa wcześniej. Tymczasem, jak wynika z toku rozumowania przedstawionego przez organ w piśmie z dnia 26 marca 2007r., kompetencje do samodzielnego działania, organ wywodzi z samego faktu powołania w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej funkcji zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( art. 11 ust. 2).
Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy ustawy ani innych wyżej powołanych aktów prawnych, nie przyznają zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego żadnych samoistnych kompetencji. Nie wynikają one również z treści Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...] znajdującego się na oficjalnej stronie internetowej stacji [...]. Stwierdzono tam w § 4 ust.2, że Dyrektor Stacji kieruje nią m.in. przy pomocy zastępcy. Zaś w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawuje nadzór merytoryczny nad komórkami nadzoru sanitarnego Stacji.
Z kolei powołany przez organ dla ilustracji słuszności swojego stanowiska art. 10 ust. 6 ustawy dotyczy zupełnie innej sytuacji, bo możliwości powierzenia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego organom niższego stopnia tj. powiatowemu i granicznemu inspektorowi sanitarnemu prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości.
Niezasadne jest również twierdzenie organu, jakoby z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji wynikało, że wojewódzki inspektor sanitarny nie możne go upoważnić do wydawania decyzji w sytuacji, gdy zastępca jest pracownikiem działalności podstawowej, zaś jego usytuowanie w strukturze stacji sanitarno - epidemiologicznej wynika z treści jej regulaminu organizacyjnego.
Stając na stanowisku przedstawionym w piśmie z dnia 28 marca 2007r. organ uczynił błąd skupiając się na treści przepisów ustrojowych, zupełnie zaś pomijając przepisy prawa materialnego i k.p.a. w tym zwłaszcza art. 268a.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zastępca państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany. Kompetencje te, chodzi tutaj zwłaszcza o upoważnienie do wydawania decyzji, muszą bowiem wynikać z upoważnienia organu do działania w jego imieniu. Należy przy tym pokreślić, że zastępca organu nie mógł w niniejszej sprawie działać we własnym imieniu, jak to wynikało z treści pisma organu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie Sad pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.