III SA/Gd 56/23

III SA/Gd 56/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 3 pkt 6, art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 32 ust. 1, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy Lipusz z dnia 16 lutego 2022 r., nr XLI/249/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Lipusz uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 16 lutego 2022 r. Rada Gminy Lipusz, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę Nr XLI/249/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Lipusz uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.
Uchwale nadano następującą treść:
§ 1. Ustala się stawkę ekwiwalentu za udział w:
1) działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w kwocie 20,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę,
2) szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 14,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Lipusz.
§ 3. Traci moc uchwała nr XLVII/232/2018 Rady Gminy Lipusz z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Prokurator Rejonowy w Kościerzynie zaskarżył opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z wymienionego przepisu , przez dookreślenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń" jako udziału w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewrów służb ratowniczych, pomimo że przepisy prawa nie pozwalają na wskazywanie, jakie czynności zawierają się w tym pojęciu.
W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Lipusz uznała skargę za zasadną w części dotyczącej § 1 pkt 2 zdanie drugie uchwały, w pozostałym zakresie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej "u.s.g.".
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności uchwały lub zarządzenia z prawem ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p.", stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Lipusz wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 15 lutego 2018 r. nr XLVII/232/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z dnia 15 lutego 2018 r. nr XLVII/232/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.
Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ratownikom OSP przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.
Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.
Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, wobec czego należało stwierdzić jej nieważność.
Wskazać trzeba, że omawiany przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. normuje cztery rodzaje aktywności: - uczestnictwo w działaniu ratowniczym, - uczestnictwo w akcji ratowniczej, - uczestnictwo w szkoleniu oraz - uczestnictwo w ćwiczeniu.
Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie Sądu wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenia pożarnicze jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Poprzednio obowiązujący art. 28 ust.1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział w "działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził wcześniejszych postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie.
Brak było również podstaw prawnych do określenia w § 1 ust. 2 uchwały, że "pojęcie ćwiczeń obejmuje również udział w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewry służb ratowniczych". W tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rada nie posiada bowiem ustawowego upoważnienia do definiowania czy dookreślania – co nastąpiło w § 1 ust. 2 uchwały – ustawowego pojęcia "ćwiczeń". W art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wskazano ponadto na udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych. Niezależnie zatem od nieuprawnionego dookreślenia pojęcia "ćwiczenia" organ uczynił to wadliwie , bowiem ustawa wyraźnie rozróżniła ćwiczenia od zawodów sportowo- pożarniczych.
Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że w kwestionowanej uchwale wadliwie wskazano datę jej wejścia w życie, uchylono uchwałę , która przestała obowiązywać z mocy prawa, jak też wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.