III SA/Gd 557/24

III SA/Gd 557/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2328
art. 18 pkt 1, art. 23 pkt 3
Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy  Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2024 r., nr SKO Gd/4944/23 w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 14 kwietnia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Gdyni wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o skierowanie M. K. (zwanego dalej także "skarżącym", "stroną") na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, w ramach posiadanych uprawnień, w związku z uzyskaniem łącznie 25 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W dniu 17 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania M. K. na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranego w sprawie materiału.
W piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika - wskazała, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r. oparty jest o art. 18 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z dnia 2 grudnia 2021 r., a dotyczy zdarzenia z czerwca 2021 r., tak więc na zasadzie lex retro non agit nie można wszczynać w oparciu o tę podstawę prawną postępowania.
Pismem z dnia 4 maja 2023 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku z prośbą o podanie zasadności zastosowania wskazanej podstawy prawnej w sprawie, a także zawieszono z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku.
W odpowiedzi z dnia 30 maja 2023 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku wskazał, że podstawa prawna sporządzonych wniosków jest właściwa.
Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r. organ podjął postępowanie w sprawie.
Decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. (nr SLP.5430.2.634.2023.AP) Prezydent Miasta Gdyni – działając na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą zmieniającą") w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 622 - zwanej dalej w skrócie: "u.k.p.") - skierował M. K., posiadającego prawo jazdy kategorii B, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, kompetencja starosty sprowadza się w tego typu sprawach jedynie do sprawdzenia, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 24. Organy administracji wobec związania wnioskiem nie mają kompetencji do prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy bowiem do wyłącznej kompetencji Policji. W sytuacji, gdy kierowca przekroczy 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym organ administracji publicznej nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Z woli ustawodawcy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a."), stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, sporządzonego na podstawie wpisów ostatecznych.
Organ wyjaśnił ponadto, że skierowanie na poddanie się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym stało się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.), poddanie się egzaminowi jest możliwe po otrzymaniu profilu kandydata na kierowcę wygenerowanego w systemie teleinformatycznym, po przedłożeniu w organie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
Kończąc, organ wskazał, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skutkować będzie wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d/ u.k.p.
Po rozpoznaniu odwołania M. K., zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. (nr SKO Gd/4944/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) w zw. z art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Przepis ten wyznacza staroście obowiązek wydania decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w każdym wypadku przekroczenia 24 punktów jeśli wnosił o to komendant wojewódzki Policji.
Jednakże zdaniem organu, sam przepis wprowadzony został ustawą przyjętą w dacie późniejszej (tj. 2 grudnia 2021 r.), niż data zdarzenia, które spowodowało nałożenie na kierowcę 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (tj. 24 czerwca 2021 r.), zaś data wejścia w życie wymienionego przepisu jest jeszcze późniejsza.
Wobec powyższego ustalenia wymagało, czy wymieniony przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie i jakie są konsekwencje przyjęcia określonego stanowiska. Organ wskazał, że do tego celu służą przede wszystkim przepisy przejściowe. Takim przepisem niewątpliwie jest art. 20 ustawy, który stanowi, że do postępowań w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, a także do szkoleń kierowców, o którym mowa odpowiednio wart. 114 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 3 i art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a/ ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis wymieniony nie rozwiązuje jednak problemu przedmiotowej sprawy, a to wobec faktu, że postępowanie wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy, a zatem norma nie ma zastosowania.
Rozważenia wymaga również, czy takim przepisem przejściowym mógłby być art. 17 ust. 5 w zw. z ust. 1 tej ustawy. Tym bardziej, że Komendant Wojewódzki Policji takiego argumentu użył dla wytłumaczenia prawidłowości wybranej podstawy prawnej. Ustawa wskazuje, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Ustęp 5 stanowi natomiast, że ewidencja, o której mowa w ust. 1, obejmuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, popełnione przed dniem wejścia w życie art. 14 pkt 2 niniejszej ustawy. Do tych naruszeń w zakresie liczby przypisanych punktów oraz ich usuwania stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zdaniem Kolegium, przepis ten również nie może stanowić podstawy przyjęcia obowiązywania na gruncie sprawy art. 18 ustawy. Z jednej strony przepis stosuje się wyłącznie w zakresie liczby przypisanych punktów oraz w zakresie usuwania punktów z ewidencji, a więc nie w zakresie konsekwencji liczby przypisanych punktów. Z drugiej strony przepis ten został umieszczony przed art. 18 (przepisem merytorycznym), a więc z zasady nie mógł zostać potraktowany przez ustawodawcę jako przepis przejściowy. Wszak te przepisy umieszczane są zgodnie z zasadami techniki prawodawczej raczej pod koniec aktu prawnego. Na marginesie jedynie organ zauważył, że przepis ten mówi o stosowaniu przepisów dotychczasowych, a więc nie przepisów wprowadzonych niniejszą ustawą, ale wcześniejszych. Konsekwentnie więc art. 17 ust. 5 nie może uzasadniać stosowania art. 18 ustawy.
Kolegium nie znalazło przepisu o charakterze przejściowym, który mógłby znaleźć zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym. Kolegium odniosło się więc do norm i zasad rangi ogólnej, zwracając uwagę na dwie konkurujące ze sobą zasady, tj. zasadę retroaktywności (wstecznego działania prawa) oraz zasadę tempus regit actum, zgodnie z którą zdarzenie oceniać należy według stanu prawnego z daty zdarzenia. Za stosowaniem tej drugiej zasady w pewnych okolicznościach opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazano w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. (sygn. akt OSK 994/04) przyjęcie, że nie ma przepisu przejściowego, który expressis verbis zobowiązywałby do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym (tzw. bezpośrednie działanie nowego prawa) nie oznacza, że in abstracto praktyka taka jest niedopuszczalna. Przyjmuje się bowiem, że milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Każdorazowo podejmując decyzję o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa organ administracji musi rozważyć jednak, czy nie doprowadzi to do skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych zasad porządku prawnego. Jest to tym ważniejsze, że w wielu przypadkach technika bezpośredniego działania nowego prawa godzić może w zasadę lex retro non agit wywodzoną, jak podkreślono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z fundamentalnej konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. (...) Z uwagi na gwarancyjną funkcję prawa represyjnego można wnioskować, że podmiot naruszający prawo mógł w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (zasady również wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawnego), oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa.
Kolegium zauważyło, że w dacie zdarzenia stosowano art. 114 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (w skrócie: "p.r.d."), który co prawda uchylony został przez art. 125 u.k.p., jednak jego obowiązywanie przedłużono przez art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej. Artykuł 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.r.d. stanowił, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Drugi z wymienionych przepisów stanowił z kolei, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 1, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się.
Tym samym w dacie zdarzenia nie obowiązywał przepis uchylający stosowanie art. 114 p.r.d. (wskazany art. 125 pkt 10 lit. g/ u.k.p.).
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie więc od tego, który przepis znajdzie zastosowanie w sprawie, to nie ma wątpliwości co do tego, że na wniosek komendanta policji koniecznym było skierowanie skarżącego na kontrolne badanie kwalifikacji. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, jeśli w wyniku braku przepisów przejściowych uznamy za zasadę stosowanie prawa nowego pod warunkiem, że prawo poprzednio obowiązujące nie jest korzystniejsze dla sprawcy wykroczenia, wówczas zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej należy uznać za prawidłowe i zasadne.
M. K. zaskarżył ww. decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie:
- art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 49 ust. pkt 2 u.k.p., poprzez ich - in fine - niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowej sprawy;
- art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- art. 114 p.r.d. poprzez jego niezasadne zastosowanie do przedmiotowej sprawy;
- art. 125 pkt 10 lit. g/ i pkt 16 poprzez niedopuszczalne zastosowanie tego nieistniejącego (ani w czasie zdarzenia, ani obecnie) przepisu do niniejszej sprawy, i w konsekwencji
- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez zignorowanie zasady lex retro non agit, a nadto
- art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. poprzez jego zupełne pominięcie art. 49 ust. 1 pkt u.k.p. poprzez jego zupełne pominięcie;
- art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez jego zupełne pominięcie.
W uzasadnieniu skargi, odnośnie ograniczonej roli organu w tego typu sprawach podniesiono, że to organ wydał decyzję administracyjną, za którą ponosi pełną odpowiedzialność (również w sferze poprawności formalno-prawnej). Zdaniem skarżącego, zgodnie z przyjętym orzecznictwem, decyzja o skierowaniu na egzamin sprawdzający jest decyzją uznaniową a organ uprawniony do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie jest związany wnioskiem Policji.
Z daleko idącej ostrożności nadmieniono, że we wniosku pisze się o wielokrotnym naruszeniu przepisów prawa drogowego - gdy w rzeczywistości chodziło o jedno zdarzenie, opisane przez Policję jako trzy wykroczenia - co jest nie do przyjęcia.
Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 99 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Interpretując treść pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym jest związana ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. W konsekwencji "uzasadnione zastrzeżenia" to wątpliwości poparte w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenie przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych do kierowania pojazdami. Skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Skarżący wskazał, że pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do umiejętności kierowania pojazdami. Skutkuje to konstatacją, że brak jest prostego przełożenia pomiędzy ustaleniem okoliczności czynu, nawet w przypadku wydania przez sąd wyroku w sprawie popełnienia wykroczenia w ruchu drogowym, czy też przyznania się przez kierującego do sprawstwa kolizji, a stwierdzeniem, że dana osoba nie posiada stosownych umiejętności praktycznych, czy też znajomości obowiązujących zasad ruchu drogowego w stopniu uzasadniającym skierowanie jej na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Podobnie ocena, że dopuszczenie się w krótkim okresie licznych naruszeń przepisów ruchu drogowego, w tym dwukrotne spowodowanie kolizji drogowej, nie musi przesądzać bezpośrednio o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń w zakresie kwalifikacji do kierowania pojazdami, a może być spowodowane innego rodzaju okolicznościami.
Z kolei wobec brzmienia art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., zasada działania w granicach uznania administracyjnego będzie respektowana przez organ kierujący kierowcę na egzamin sprawdzający kwalifikacje dopiero wówczas, gdy organ wykaże takie okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego organ w sposób szczegółowy musi wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu, czego w niniejszej sprawie brak. W takim duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 2851/17, stwierdzając, że: "Kierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości co do umiejętności kierowania pojazdami. Udział w zdarzeniu drogowym nie jest tożsamy z zaistnieniem przesłanek dla skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje". Skarżący wskazał, że posiada prawo jazdy od 1974 r. Nigdy nie był sprawcą wypadków czy kolizji drogowych. Popełnienie jednego wykroczenia, które notabene nie skutkowało żadną szkodą i za które to wykroczenie został mu wymierzony mandat, nie jest podstawą do podjęcia wątpliwości co do jego umiejętności - popełnienie błędu nie oznacza braku kwalifikacji. Nadto skarżący w dniu inkryminowanego zdarzenia udawał się do placówki medycznej w związku z leczeniem onkologicznym. Był to dla niego szczególnie trudny okres. Stan jego zdrowia i stres z tym związany zapewne miały wpływ na zdarzenie, nie mniej absolutnie nie należy utożsamiać tej koincydencji zdarzeń z brakiem umiejętności prowadzenia pojazdu.
Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odnosząc się w zasadzie do kwestii naruszenia art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d., art. 49 ust 1 pkt u.k.p. i art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. rozważało kwestię ewentualnego uchybienia zasadzie lex retro non agit. Przyznało zaś, że art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej został wprowadzony po zdarzeniu, w którym brał udział skarżący, a w związku z tym art. 18 ustawy zmieniającej nie może stanowić podstawy przyjęcia odpowiedzialności skarżącego. Kolegium - w ocenie skarżącego - mylnie natomiast uznało, że należy odnieść się do norm i zasad rangi ogólnej, poddając pod rozwagę zasadę retroaktywności oraz tempus regit actum. Kolegium przywołało orzeczenie, zgodnie z którym nie ma przepisu zezwalającego na stosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji przepisów w brzmieniu znowelizowanym, co nie oznacza, że praktyka taka jest niedopuszczalna. Istota problemu sprowadza się jednak do tego, że nie należy mylić daty inkryminowanego zdarzenia z datą wszczęcia postępowania. Postępowanie wszczęto wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 kwietnia 2023 r., zaś zdarzenie miało miejsce w czerwcu 2021 r., tak więc przywołane orzeczenie do sprawy nie ma zastosowania. Kolegium zauważyło też, że w dacie zdarzenia stosowano art. 114 p.r.d., który został uchylony przez art. 125 u.k.p., jednak jego obowiązywanie przedłużono przez art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc pół roku po zdarzeniu. Innymi słowy, Kolegium nie znajdując przepisów wprost umożliwiających stosowanie podstawy prawnej przywołanej w decyzji o skierowaniu na egzamin kontrolny wywiodło słuszność decyzji organu I instancji w oparciu o stosowane w tym przypadku kontra lege zasady ogólne oraz opacznie rozumianą treść uzasadnienia jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego decyzja ta skierowana jest intencjonalnie na jego niekorzyść, jest to decyzja łamiąca w sposób rażący zasadę lex retro non agit, która podważa zaufanie obywateli do Państwa i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni orzekającą o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy posiadającego prawo jazdy kategorii B prawa jazdy, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328 ze zm. - dalej jako "ustawa zmieniająca z dnia 2 grudnia 2021 r."), zgodnie z którym do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Zgodnie z art. 23 pkt 3 ustawy zmieniającej przepis art. 18 tej ustawy wszedł w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie ustawy nastąpiło w Dzienniku Ustaw z dnia 16 grudnia 2021 r., a zatem przepis art. 18 uzyskał moc obowiązującą od dnia 17 września 2022 r.
Zaznaczenia wymaga, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały po 17 września 2022 r, a zatem już pod rządami obowiązującego art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., nakładającego na starostę - w przypadku wpłynięcia wniosku komendanta wojewódzkiego Policji - bezwzględny obowiązek skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia przez tę osobę 24 punktów.
Jak wynika z akt sprawy we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2023 r. wskazano, że skarżący otrzymał 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione w dniu 24 czerwca 2021 r. W sprawie pozostawało zatem poza sporem, że wejście w życie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r. nastąpiło po upływie ponad roku od momentu naruszenia przez skarżącego przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał wskazane punkty karne.
W ocenie Sądu zastosowanie jednak przez organy tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie było wadliwe i nie mogło stanowić o naruszeniu zakazu lex retro non agit.
Dostrzec należy, że stosownie do brzmienia art. 20 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., do postępowań w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, a także do szkoleń kierowców, o którym mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 3 i art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.-Prawo o ruchu drogowym – dalej w skrócie "p.r.d."), w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało zaś wszczęte zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (data doręczenia stronie zawiadomienia – 20.04.2023 r.), czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r. (czyli po dniu 1 stycznia 2022 r.). Wobec powyższego zastosowanie w tym postępowaniu znajdowały przepisy w brzmieniu nadanym właśnie ustawą zmieniającą z dnia 2 grudnia 2021 r., a m.in. obowiązujący w dacie podejmowania kontrolowanych decyzji art. art. 18 pkt 1 tej ustawy.
Jednocześnie, mając na względzie treść art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., zaznaczenia wymagało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był ogłoszony komunikat ministra właściwego do spraw informatyzacji wydany na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 powołanej ustawy, tj. komunikat dotyczący wdrożenia wymienionych rozwiązań technicznych, co w tej sytuacji nakładało na starostę obowiązek wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego (który to przekroczył w ciągu jednego roku 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Jednocześnie też należy wskazać, że na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. wprowadzono zmiany w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957 – zwanej dalej "ustawa zmieniającą z dnia 9 maja 2018 r."), odnoszącym się do niestosowania w określonym w tym przepisie okresie m.in. art. 125 pkt 10 lit. g/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej jako "u.k.p."). Stosownie bowiem do art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 9 maja 2018 r., do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (czyli p.r.d.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów m.in. art. 125 pkt 10 lit. g/ ustawy zmienianej w art. 2 (czyli u.k.p.) nie stosuje się. Oznaczało to, że pomimo uchylenia mocą art. 125 pkt 10 lit. g/ u.k.p. rozdziału 2 i 2b p.r.d. przepisy te na mocy art. 14 ust. 1 ustawy zmienianej z dnia 9 maja 2018 r. nadal (do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq p.r.d.) obowiązywały, a zatem taką moc obowiązującą posiadał także m.in. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.r.d., który wprowadzał wymóg skierowania decyzją starosty - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 - osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji). Dopiero na mocy art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., w art. 14 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 9 maja 2018 r., skreślono art. 125 pkt 10 lit. g/ u.k.p.
Z kolei zgodnie jednak z art. 23 pkt 3 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., przepis art. 14 tej ustawy (skreślający m.in. w ustawie zmieniającej z dnia 9 maja 2018 r. art. 125 pkt 10 lit. g/ u.k.p.) wszedł w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 17 września 2022 r., lecz jednocześnie – co zostało wskazane powyżej a co należy podkreślić – w tym samym dniu wszedł w życie przepis art. 18 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., w tym zastosowany w kontrolowanych decyzjach jego pkt 1 (obligujący starostę do wydania – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów).
W istocie zatem w dniu 17 września 2022 r. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.r.d. został zastąpiony art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., których to przepisów zakres normowania należy uznać za tożsamy – w przypadku bowiem przekroczenia przez osobę posiadającą uprawnienie do kierowania 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, osoba taka – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – podlegała i nadal podlega konieczności skierowania jej na podstawie decyzji starosty na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Zaznaczenia w niniejszej sprawie także wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14 (czyli ustawy zmieniającej z dnia 9 maja 2018 r.), Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., ewidencja, o której mowa w ust. 1, obejmuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli p.r.d.), w brzmieniu dotychczasowym, popełnione przed dniem wejścia w życie art. 14 pkt 2 niniejszej ustawy (czyli przed 17 września 2022 r.). Do tych naruszeń w zakresie liczby przypisanych punktów oraz ich usuwania stosuje się przepisy dotychczasowe.
Skoro ewidencja prowadzona przez Policję obejmuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem wejścia w życie art. 14 pkt 2 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r. (tj. przed 17 września 2022 r.), to przyjąć należy, że nie ma znaczenia, iż naruszenie przepisów skutkujące przekroczeniem 24 punktów miało miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie w dniu 24 czerwca 2021 r.), bowiem przypisywanie punktów karnych w dalszym ciągu następuje na zasadach dotychczasowych. Nie ma znaczenia zatem czy kierowcy przypisano pełne 24 punkty karne przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy czy tylko ich część a przekroczenie "granicznego limitu" skutkującego skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nastąpiło już pod rządami odnośnych przepisów ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., skoro określonym naruszeniom przypisuje się odpowiednią liczbę punktów na tych samych zasadach. W konsekwencji zatem należy przyjąć, że sam fakt przekroczenia dopuszczalnej liczby 24 punktów przypisanych danemu kierowcy w ciągu 1 roku i poinformowanie o tym fakcie starosty przez komendanta wojewódzkiego Policji we wniosku o skierowanie takiego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, obliguje starostę do wydania decyzji kierującej tego kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w dacie wydawania zarówno pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji, podstawę prawną skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - stanowił art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., a organem właściwym do wydania takiej decyzji był starosta (prezydent miasta), natomiast Policja była uprawniona do prowadzenia ewidencji kierujących pojazdami silnikowymi naruszających przepisy ruchu drogowego na podstawie art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., a w konsekwencji też do informowania starosty o przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów i wnioskowania o skierowanie takiej osoby na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Biorąc powyższe pod uwagę należało zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił prawidłowo zastosowany przez organy art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r.
Jednocześnie – wobec zarzutów podniesionych w skardze – podkreślenia wymaga, że w świetle art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r. starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Inaczej mówiąc, starosta zobligowany jest skierować kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, bowiem kategoryczna redakcja tego przepisu wyklucza jakąkolwiek dowolność w podjęciu przez organ decyzji w tym przedmiocie.
Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że skoro podstawę prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 2 grudnia 2021 r., to zbędne było dodatkowe przywołanie przez organ I instancji art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji prawidłowo przywołał w materialnoprawnej podstawie decyzji wyłącznie art. 18 ww. ustawy zmieniającej.
Podsumowując, należy w świetle powyższych wyjaśnień podkreślić należy, że zdarzeniem, z którym ustawodawca związał w rozpoznawanej sprawie skutek w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego było wyłącznie przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawa do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie była okoliczność "uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji" kierowcy (skarżącego). W zaistniałej zatem sytuacji organy nie były zobowiązane ani do prowadzenia pod tym kątem postępowania wyjaśniającego w sprawie ani do argumentowania czy uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (tj. np. wykazywania czy skarżący kierowca posiada niezbędne umiejętności do kierowania czy też odnoszenia się do dotychczasowej praktyki kierowcy, jak też do okoliczności faktycznych istniejących w momencie popełnienia naruszenia przepisów ruchu drogowego przez skarżącego).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.