III SA/GD 55/23

III SA/Gd 55/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 2129/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 753
par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 479
art. 2 par. 1 pkt 10, art. 20 par. 1, art.26 par. 1, art. 27, art. 29 par. 2,art. 33 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 5 ust. 1 , art. 17 ust. 1, ust. 10
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 listopada 2022 r., nr OPE.906.2.71.2022.MG1 w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. (nr OPE.906.2.71.2022.MG1) Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm. - zwanej dalej: "u.p.e.a.") - uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim z dnia 21 września 2022 r. (nr EP.9670.13.24.1.2021.JZ.4) w części dotyczącej rozpoznania wniesionego przez E. D. zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim (dalej także jako: "wierzyciel", "organ") wniósł do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie przeciwko E. D. (dalej także jako: "strona", "skarżąca") administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym z dnia 28 czerwca 2022 r. (nr [...]).
W tytule wykonawczym wierzyciel wskazał, że zobowiązana E. D. nie poddała dziecka – Z. D. (ur. 28.05.2011 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis oraz błonicy, tężcowi, krztuścowi. Jako środek egzekucyjny wierzyciel wskazał grzywnę w celu przymuszenia.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. (SO-IX.756.254.2022.PK) Wojewoda Pomorski nałożył na E. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej córki Z. D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
E. D. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy numer [...] z dnia 28 czerwca 2022 r., zarzucając:
1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm. – dalej także jako "ustawa") poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepienia;
2. naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c/ u.p.e.a. poprzez pominięcie faktu odroczenia małoletniej od obowiązku szczepień ochronnych;
3. naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj.:
- niewłaściwie została podana przez wierzyciela podstawa prawna obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkująca pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 ustawy oraz ograniczenie się do wskazania ogólnie art. 17 ust. 1 u.p.e.a.,
- brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.
Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. (nr EP.9670.13.24.1.2021.JZ.4) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim – działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 k.p.a. - oddalił zarzuty E. D.
W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że w upomnieniu z dnia 24 maja 2022 r. wyraźnie zaznaczył przeciwko jakim chorobom nie dopełniono obowiązku szczepień ochronnych oraz wyznaczył termin 7 dni od doręczenia upomnienia na rozpoczęcie wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych. W upomnieniu poinformowano stronę również o tym, że szczepienie będzie poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy.
Wierzyciel wyjaśnił, że ramy czasowe, określone w Programie Szczepień Ochronnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych (0-19 lat), nie oznaczają dowolności w wyborze terminów wykonania szczepienia. Ściśle wyznaczone terminy szczepień przeciwko konkretnym chorobom zakaźnym oraz dokładanie określone interwały czasowe pomiędzy poszczególnymi szczepieniami zostały wyznaczone w oparciu o szeroko rozumianą aktualną wiedzę medyczną w tym zakresie, tak więc samodzielne przesuwanie terminów szczepień, czy też ich kumulowanie według własnego uznania nie jest możliwe.
Program Szczepień Ochronnych precyzuje jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Niespełnienie wymienionych tam szczepień prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia rodziców/opiekunów prawnych do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wskazano także, że zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych w kalendarzu szczepień zawarte są również dawki przypominające - jako kontynuacja obowiązkowych szczepień ochronnych.
Wierzyciel wskazał następnie, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może żądać udzielenia danych i informacji "niezbędnych do prowadzenia nadzoru epidemiologicznego nad zakażeniami i chorobami zakaźnymi i zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych" oraz informacji "niezbędnych do sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązków, o których mowa w pkt 1 -3" - w tym szczepień ochronnych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b/ ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązane są do poddawania się szczepieniom ochronnym. W odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dzieci), odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny i rodzice), o czym stanowi art. 5 ust. 2 tej ustawy. Obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co potwierdza również art. 17 ust. 1 ustawy. Sposób oraz forma realizacji szczepień określona została w art. 17 ust. 11 ustawy, który stanowi, że "Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu".
Ponadto zwrócono uwagę, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 195 ze zm. – dalej także w skrócie jako "u.p.i.s."), do działań Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych należy również "ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie".
Organ podkreślił, że lekarskie badanie kwalifikacyjne wykonywane jest każdorazowo przed szczepieniem ochronnym, o którym poinformowano stronę w upomnieniu z dnia 24 maja 2022 r. Strona nie stawiła się z małoletnią na wizytę kwalifikującą na szczepienia ochronne do podmiotu leczniczego NZOZ [...], ul. [...], [...] P., w terminie określonym w upomnieniu oraz nie skontaktowała się z organem (wierzycielem). Załączone do zarzutów skierowanie do poradni alergologicznej dla dzieci nie stanowi o odroczeniu szczepień ochronnych lub zastosowaniu indywidualnego kalendarza szczepień wobec małoletniej Z. D.
W tym miejscu wierzyciel wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 753 ze zm.), lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną w przypadku kiedy lekarskie badanie kwalifikacyjne stanowi podstawę do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje ten fakt w dokumentacji medycznej wraz z wynikiem konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.
Ponadto w ocenie wierzyciela tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 28 czerwca 2022 r. spełnia wszelkie wymogi określone w art. 27 u.p.e.a., zwłaszcza w zakresie określenia podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Wierzyciel podkreślił, że wystawiając tytuł wykonawczy precyzyjnie wskazał, że przedmiotem egzekucji jest obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom. Badanie kwalifikacyjne jest jedynie etapem realizacji tego obowiązku, dlatego nie ma podstaw do wskazania w tytule wykonawczym art. 17 ust. 2 ustawy. Wierzyciel zaznaczył przy tym, że niewątpliwie osoba wskazana w upomnieniu z dnia 24 maja 2022 r. oraz osoba wskazana w powyższym tytule wykonawczym, to ta sama osoba. Ponadto w ocenie wierzyciela nie było konieczności wypełniania pola C5 w tytule wykonawczym, bowiem obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.
E. D. nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i w złożonym zażaleniu podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 33 § 2 pkt 2 lit. c/ u.p.e.a. poprzez uznanie zarzutów za nieuzasadnione, mimo że tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów, gdyż obowiązek został określony w sposób niedokładny i wybiórczy, wierzyciel nie wskazał jakie konkretne działania ma podjąć zobowiązana, nie została podana pełna i właściwa podstawa prawna obowiązku oraz nie został we właściwy sposób sprecyzowany obowiązek;
2. art. 33 § 2 pkt 6 lit. c/ u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zobowiązana nie wykonała obowiązku szczepień ochronnych, podczas gdy w aktach sprawy brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a ponadto z dokumentacji medycznej małoletniej nie wynika czy, kiedy i jakie przeciwwskazania zostały przez lekarza wykluczone, małoletnia została skierowana do poradni specjalistycznej w celu kwalifikacji do szczepienia, a zatem uznać należy, że do szczepienia nie doszło z powodu odroczenia małoletniej od obowiązkowych szczepień ochronnych;
3. art. 124 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie okoliczności podniesionych w zarzutach, w szczególności dotyczących wadliwości tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia 9 listopada 2022 r. (nr OPE.906.2.71.2022.MG1) Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 u.p.e.a. - uchylił pierwszoinstancyjne postanowienie w części dotyczącej rozpoznania wniesionego przez E. D. zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej także "organem odwoławczym") nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c/ u.p.e.a. W kwestii tej organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów zawartych w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a/, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 11 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i z art. 5 pkt 3 u.p.i.s. wynika, że obowiązek respektowania zapisów zawartych w Programie Szczepień Ochronnych (dalej także PSO) ma swoje umocowanie w akcie prawnym o randze ustawy. Program Szczepień Ochronnych precyzuje jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych.
W ocenie organu odwoławczego wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy (nr [...]) właściwie powołał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy i nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż obowiązek określony w części B pkt 5 tytułu wykonawczego nie został we właściwy sposób sprecyzowany oraz że wierzyciel nie wskazał jakie konkretne działania ma podjąć zobowiązana. Treść obowiązku obligowała E. D. do poddania córki Z. D. ur. 28 maja 2011 r. szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis oraz błonicy, tężcowi, krztuścowi - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, a więc obowiązek został sformułowany przez wierzyciela w sposób bardzo jednoznaczny. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że sformułowanie "zobowiązanie do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom" nie implikuje w żadnym zakresie wykonania szczepień przez matkę, a jedynie nakazuje poddanie dziecka szczepieniu przez osoby do tego uprawnione. Organ odwoławczy zaznaczył, że tytuł wykonawczy nr [...] został wystawiony zgodnie z obowiązującymi wymogami rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 sierpnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1856).
Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. c/ u.p.e.a., wskazując że o kwalifikacji dziecka do szczepienia każdorazowo decyduje lekarz po wykonaniu badania kwalifikacyjnego, a nie rodzic. W kwestii tej organ przytoczył następujący fragment orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 3097/18), w którym wskazano, że "o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie".
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 czerwca 2022 r. E. D. stawiła się na wizytę z małoletnią Z. D. w NZOZ [...] w P. , podczas której Z. D. nie została jednak zaszczepiona z powodu zgłaszanych przez matkę wątpliwościami co do szczepienia dziecka. Lekarz POZ wystawił dziecku skierowanie do Poradni Alergologicznej w celu uzyskania specjalistycznej porady, które to strona przesłała wierzycielowi w dniu 30 sierpnia 2022 r. Lekarz POZ nie stwierdził u dziecka przeciwwskazań do szczepienia. Strona nie dostarczyła zaświadczenia o istniejących przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych, zgodnego ze wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że wyłącznie zaświadczenie zgodne z wzorem, stwierdzające przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego może być podstawą do odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że strona odmówiła uzupełnienia zaległych szczepień u dziecka pomimo stwierdzenia braku przeciwwskazań przez lekarza.
Organ odwoławczy wskazując na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy stwierdził, że obowiązek poddania się szczepieniu wynika wprost z przepisów prawa. Z przepisów tych wynika także, że szczepienie poprzedza lekarskie badanie kwalifikacyjne, które jednak nie stanowi przesłanki powstania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
Organ odwoławczy poinformował przy tym, że wszystkie preparaty przeznaczone do szczepienia dzieci zgodnie z PSO są dobrze przebadanymi produktami leczniczymi, dopuszczonymi do obrotu i stosowania w Polsce.
Organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie stanowiska wierzyciela. W ocenie organu odwoławczego wierzyciel w toku prowadzonego postępowania przeprowadził wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgromadził materiał dowodowy pozwalający ustalić stan faktyczny oraz załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i bezstronny, natomiast uzasadnienie postanowienia zawiera obszerne i rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w części obejmującej zarzut z punktu 3., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
E. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyżej opisane postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.: art. 15, art. 77 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, nierozważenie całości materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie częściowego uchylenia postanowienia, podczas gdy uzasadnienie odnosi się również do innych zarzutów;
2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest dowodów na stwierdzenie, że skarżąca uchyla się od obowiązkowych szczepień ochronnych małoletniej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że sentencja postanowienia organu odwoławczego odnosi się jedynie do uchylenia postanowienia wierzyciela z dnia 21 września 2022 r. w części dotyczącej punktu 3 rozstrzygnięcia wierzyciela, zaś organ odwoławczy nie rozstrzygnął o pozostałej części postanowienia, tj. nie wskazał czy je uchyla czy też utrzymuje w mocy, ewentualnie czy oddala zarzuty.
Skarżąca zarzuciła także, że z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego nie wynika jakie jest rozstrzygnięcie organu w pozostałej części, gdyż w uzasadnieniu organ przytoczył zarzuty sformułowane przez skarżącą. Stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skarżąca zaznaczyła, że umarzając częściowo postępowanie organ odwoławczy winien swoją decyzję w tym przedmiocie uzasadnić lub uchylić w tej części postanowienie i przekazać je organowi I instancji celem rozstrzygnięcia.
Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że uchyla się od poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wskazała, że dziecko zostało poddane w dniu 21 czerwca 2022 r. lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, w trakcie którego nie zostały przez lekarza wykluczone przeciwwskazania do szczepienia. Zaznaczyła, że dziecko zostało skierowane do poradni alergologicznej, mimo tego, że cały czas jest pod opieką alergologa. Jednocześnie lekarz kwalifikujący do szczepienia stwierdził, że skierowanie to nie ma nic wspólnego ze szczepieniami. W ocenie skarżącej z materiału dowodowego wynikają sprzeczności, a z pewnością brak jest w nim informacji o wykluczeniu przeciwwskazań.
Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy oraz do zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji administracyjnej, podczas gdy tytuł nie spełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Skarżąca podniosła ponadto, że organy obu instancji nie rozróżniają pojęcia podstawy prawnej obowiązku oraz podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Organy nie uzasadniły dlaczego w części C tytułu wykonawczego podstawa prawna nie została wskazana, pomimo że taka podstawa prawna istnieje.
Skarżąca, wskazując na doniosłość kwalifikacyjnego badania lekarskiego poprzedzającego obowiązkowe szczepienie ochronne, stwierdziła, że z dokumentacji medycznej dziecka w żaden sposób nie wynika jakie przeciwwskazania i do jakiego szczepienia zostały wykluczone. Organy nie wyjaśniły z czego wywodzą, że skarżąca odmawia szczepień.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu skarżąca uczyniła postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 listopada 2022 r. uchylające pierwszoinstancyjne postanowienie wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim z dnia 21 września 2022 r. w części dotyczącej rozpoznania wniesionego przez E. D. zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i w tym zakresie umarzenia postępowania organu I instancji.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu podniesionego w skardze, wskazującego na to, że sentencja zaskarżonego postanowienia odnosi się jedynie do uchylenia pierwszoinstancyjnego postanowienia wierzyciela w części dotyczącej rozpoznania zarzutu zobowiązanego z punktu 3. (tj. naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), a nie rozstrzyga o pozostałej części pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, należy wskazać, iż zarzut ten jest słuszny. W ocenie Sądu prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia, które jest dokonywane przez organ odwoławczy w stosunku do zaskarżanego w toku instancji aktu (rozstrzygnięcia) organu I instancji winno obejmować całość przedmiotu rozpoznawanej i rozstrzyganej przez ten organ sprawy, a zatem – w przypadku, gdy w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy postanawia dokonać zmiany pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jedynie w części (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) – to w sentencji swojej decyzji/postanowienia powinien jasno i wyraźnie wskazać w jakiej części dokonuje zmiany tego rozstrzygnięcia organu I instancji i jakie rozstrzygnięcie w tym zakresie sam podejmuje a jednocześnie dać wyraz temu w jakiej części podziela podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie czyli utrzymuje to rozstrzygnięcie w mocy (tj. utrzymuje w mocy decyzję/postanowienie organu I instancji w tej części). Katalog możliwych rozstrzygnięć organu II instancji zawarty został w przepisie normującym procedurę administracyjną, tj. art. 138 k.p.a. w stosunku do kontroli instancyjnej decyzji, ale także w odniesieniu do postanowień na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a. Jest to zatem przepis postępowania administracyjnego, którego naruszenie – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – może prowadzić do uwzględnienia skargi, jednakże pod warunkiem, że stwierdzone przez sąd naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek organ odwoławczy w sentencji zaskarżonego postanowienia wskazał jedynie, że uchyla postanowienie organu I instancji orzekające w sprawie wniesionych przez skarżącą zarzutów w części odnoszącej się do rozpoznania zarzutu wskazanego w punkcie 3. (tj. naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), to jednak z treści uzasadnienia postanowienia Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, że przedmiotem rozpoznania organ ten uczynił także pozostałe zarzuty zobowiązanej, co zresztą potwierdza stwierdzenie organu w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że "postanowił uchylić postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim w części obejmującej zarzut pkt 3, a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymać w mocy". W ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że pominięcie przez organ wskazania w sentencji rozstrzygnięcia, że "w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy" może stanowić o takiej wadliwości tego postanowienia, która uzasadniałaby jego wyeliminowanie wyłącznie z tego właśnie powodu z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji rozpoznał zaskarżoną - na skutek złożonego zażalenia na postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów skarżącej - sprawę w jej całokształcie, a zatem sam fakt zaniechania uwidocznienia tego w sentencji zaskarżonego postanowienia nie może stanowić o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które by mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Przechodząc zaś do oceny zasadności pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.
Wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. - dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim, co wynika z art. 2, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 u.p.i.s.
Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie jest to matka dziecka, co do której istnieje ustawowy obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, który wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz.1657 ze zm. - dalej nadal w skrócie jako: "ustawa").
Z kolei stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim tytułu wykonawczego z dnia 28 czerwca 2022 r. (nr [...]), który został przesłany do Wojewody Pomorskiego wraz z wnioskiem z dnia 29 grudnia 2021 r., złożonym na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda.
Wojewoda Pomorski – stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. - wszczął postępowanie egzekucyjne, nakładając na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia (postanowienie z dnia 15 lipca 2022 r., nr SO-IX.756.254.2022.PK).
Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ uprawniony.
W niniejszej sprawie, w związku z niedopełnieniem obowiązku szczepień ochronnych Powiatowy Inspektor, po bezskutecznym upomnieniu z dnia 24 maja 2022 r., zainicjował wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymuszenie skarżącej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. W tym celu wystawił ww. tytuł wykonawczy, który – stosownie do art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – wskazuje treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdza, że obowiązek jest wymagalny.
Skarżąca, w okolicznościach niniejszej sprawy, w istocie właśnie kwestionuje zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi: na określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu (art. 33 § 2 pkt 2 lit. c/ u.p.e.a.) oraz na brak jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c/ u.p.e.a.).
W tym kontekście należy wyjaśnić, że treść wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji jest jasna i zrozumiała – zobowiązanie dotyczyło wykonania u dziecka – Z. D. (ur. 28 maja 2011 r.) obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko: odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis oraz błonicy, tężcowi, krztuścowi. Wskazano, że realizację szczepień należy rozpocząć niezwłocznie i wykonać w ciągu 2 miesięcy, licząc od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Jako środek egzekucyjny wierzyciel wskazał grzywnę w celu przymuszenia.
W tytule wykonawczym w polu B. punkt 1 została podana podstawa prawna nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj.: "art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.)".
Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z ust. 2 w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoby niepełnoletniej) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy wskazano ponadto, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 10 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (pkt 1) oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (pkt 2) - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Na podstawie tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), w którym wskazał, że obowiązkiem szczepień ochronnych są objęte następujące choroby zakaźne: błonica; gruźlica; inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, krztusiec, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), odra, ospa wietrzna, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), różyczka, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B, wścieklizna, zakażenia wywołane przez rotawirusy. W rozporządzeniu tym wskazano również, w jakim okresie życia dzieci i młodzież podlegają szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie.
Konkludując, ze wskazanych przepisów wynika norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Wskazać należy, że sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych (PSO), który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy). Komunikat ten jest w istocie dokumentem technicznym precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, w którym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania ustalonych w ustawie obowiązków.
Zdaniem Sądu ocena powyższa pozostaje aktualna również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 81/19, którym Trybunał orzekł, że: I. Artykuł 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; II. Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.
Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu należało uznać, że PSO zawiera nowość normatywną, w postaci treści nieobecnych ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu. Trybunał wskazał, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka jednak dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Mogłaby co najwyżej wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwoliło Trybunałowi na taką rekonstrukcję normy, aby wydać wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów. Trybunał zaznaczył, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też – w realiach niniejszej sprawy – ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). Ponieważ niezrealizowanie obowiązku zostało powiązane z poważnymi konsekwencjami dla jednostki, musi ona być w stanie precyzyjnie ustalić treść tego obowiązku. Z tego punktu widzenia sytuacja, w której jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. Dlatego też, w ocenie Trybunału, art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.
Trybunał wskazał, że wydany wyrok powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej. W ocenie Trybunału – wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją normy – nie zaś art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i § 5 rozporządzenia jako takich – zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją ciąży zarówno na ustawodawcy, jak i ministrze właściwym do spraw zdrowia. Istotne jest jednak to, że ingerencja ustawodawcy może nie być konieczna w razie odpowiedniego działania organu upoważnionego do wydania rozporządzenia.
Trybunał był świadomy, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister właściwy do spraw zdrowia może rozważyć ponadto sugestię skarżącej, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia. Jeżeli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją jedynie w drodze nowelizacji rozporządzenia nie będzie możliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, konieczne będzie również odpowiednie działanie ustawodawcy w tym zakresie.
Trybunał podkreślił, że wyrok ten nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Innymi słowy, termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Jednocześnie Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W tym zakresie Trybunał wyjaśnił, że jako że wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego, a określenie w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Termin 6 miesięcy, w ocenie Trybunału, powinien być wystarczający do dokonania stosownych zmian.
Rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, należy – w ocenie Sądu - brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów.
W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny w ww. orzeczeniu nie zakwestionował w żaden sposób wprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych, zaś, jako wzorzec kontroli, przyjął przepisy o prawie do ochrony prawnej życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP), o zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz o źródłach powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu wskazana przez Trybunał Konstytucyjny okoliczność konieczności zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. W ocenie Sądu odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.
Powracając do rozważań odnoszących się do uregulowań prawnych na gruncie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dotyczących obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy, obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4. Z art. 17 ust. 4 tej ustawy wynika z kolei, że po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).
W ocenie Sądu powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia.
Podkreślenia bowiem wymaga, że lekarskie badanie kwalifikacyjne jest integralnym i niezbędnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie to jest bowiem elementem szczepienia ochronnego, bez którego nie może ono zostać przeprowadzone. Ma ono na celu ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie, a w konsekwencji określenie jaką szczepionką (chodzi tu o nazwę preparatu oraz dawkę) dziecko może być zaszczepione. Badanie to jest nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegającą na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Tego przepisu nie można więc odczytywać, że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Powyższe oznacza, iż egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. Inaczej rzecz ujmując odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2435/17 oraz z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2821/18). Jak wskazano lekarskie badanie kwalifikacyjne ma na celu ustalenie czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie, bowiem - stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy – w przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej. Tylko zatem w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie zatem tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, a niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 i sygn. akt II OSK 43/18 oraz z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim zgromadził wystarczające dowody na potwierdzenie okoliczności braku wskazanych powyżej szczepień ochronnych dziecka skarżącej – Z. D. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Karty uodpornienia Z. D." wynika, że od 2017 r. brak jest kontynuacji obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka, gdyż rodzice nie wyrażają zgody na szczepienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści notatek służbowych z dnia 22 oraz 28 czerwca 2022 r., sporządzonych przez pracownika organu z informacji uzyskanych z NZOZ [...] w P.(ul. [...]), z których wynika, że – pomimo uprzedniego poinformowania przez skarżącą organu o umówionej wizycie szczepiennej na dzień 21 czerwca 2022 r. – dziecko nie zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z uwagi na wątpliwości zgłaszane przez matkę co do szczepienia. W ocenie Sądu akcentowana przez skarżącą okoliczność, którą strona uzasadnia niepoddanie dziecka szczepieniu, tj. skierowanie dziecka do poradni specjalistycznej udokumentowane przedstawionym przez skarżącą skierowaniem z dnia 21 czerwca 2022 r. wystawionym przez lekarza POZ NZOZ [...] w P. (ul. [...]) dla Z. D. do specjalistycznej poradni alergologicznej dla dzieci, nie mogła jednak stanowić podstawy do przyjęcia, iż dziecko zostało objęte specjalistyczną konsultacją z uwagi na istniejące przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści ww. skierowania wynika m.in., że główne rozpoznanie - "Przewlekłe zapalenie błony śluzowej jamy nosowej i gardła"; rozpoznanie dodatkowy opis – "Alergia w rodzinie. Tata i rodzina ze strony taty dziecka"; rodzaj badania – "Porada specjalistyczna"; cel badania (uzasadnienie) – "Dalsze leczenie". Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z organami w niniejszej sprawie, że przedłożone przez skarżącą skierowanie do specjalistycznej poradni alergologicznej dla dzieci nie stanowi wystarczającej podstawy do odroczenia szczepień ochronnych lub zastosowania indywidualnego kalendarza szczepień wobec małoletniej Z. D. Nie wynika bowiem z niego, by wystawiający je lekarz POZ stwierdził u dziecka przeciwwskazania do szczepienia. Jednocześnie stwierdzić należy, że skarżąca nie dostarczyła w toku postępowania zaświadczenia o istniejących przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych u córki, które byłby zgodne ze wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną w przypadku kiedy lekarskie badanie kwalifikacyjne stanowi podstawę do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje ten fakt w dokumentacji medycznej wraz z wynikiem konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej. Zgodzić należy się zatem, jak przyjęły organy obu instancji, że co do zasady zaświadczenie zgodne ze wskazanym wzorem, stwierdzające przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego może być podstawą do odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych, a tym samym uznaniu zarzutów do prowadzonego - w odniesieniu do realizacji obowiązku szczepień ochronnych - postępowania egzekucyjnego. Skarżąca, jak zostało wskazane powyżej, nie przedstawiła takiego dokumentu, co skutkować musiało uznaniem, że odmówiła uzupełnienia zaległych szczepień u dziecka pomimo stwierdzenia braku przeciwwskazań przez lekarza.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organu, że w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a także w trakcie jego trwania, dziecko - wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie zostało poddane szczepieniom ochronnym, a także uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia (art. 17 ust. 4 i ust. 5 ustawy). W przypadku dziecka skarżącej lekarz nie wystawił skierowania do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Przedłożone na etapie postępowania wraz ze złożonym zażaleniem na pierwszoinstancyjne postanowienie (w dniu 30 sierpnia 2022 r.) ww. skierowanie, na podstawie którego skarżąca wskazywała na odroczenie wykonywania szczepień u Z. D. na czas wykluczenia przez lekarzy specjalistów przeciwwskazań do zastosowania poszczególnych preparatów szczepionkowych, nie mogło zostać potraktowane jako zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych. Nie wynika z niego informacja czy i jakiego szczepienia przeciwskazanie dotyczy i w jakim okresie. Co więcej, w toku postępowania skarżąca nie przedłożyła także żadnego innego dokumentu, z którego – np. w następstwie przeprowadzonej "porady specjalistycznej" w poradni alergologicznej dla dzieci, do której dziecko zostało skierowane – wynikałaby podstawa do odroczenia szczepień ochronnych lub zastosowania indywidualnego kalendarza szczepień wobec małoletniej Z. D.
Reasumując, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 17 ustawy reguluje prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego egzekwowanego obowiązku – podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 32/11), wykonanie tego obowiązku, z mocy prawa, zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.
W niniejszej sprawie niesporne pozostawało, że określony w tytule wykonawczym obowiązek dotyczący obowiązkowych szczepień ochronnych przeciwko: odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis oraz błonicy, tężcowi, krztuścowi, miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom. Natomiast niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi, a także przepisów postępowania. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że akty te nie naruszają w tym zakresie prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).