III SA/Gd 55/13

III SA/Gd 55/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska /przewodniczący/
Felicja Kajut
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1138/13 - Wyrok NSA z 2014-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 38 ust. 1, art. 6 pkt 10 i pkt 14
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 lipca 2012 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 lipca 2012 r. Burmistrz Miasta odmówił przyznania A. L. świadczenia w formie zasiłku okresowego.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 4, art. 14. art. 101 ust.1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z § ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r., nr 77, poz. 672).
Organ stwierdził, że wbrew złożonemu oświadczeniu, wnioskodawczyni nie jest osobą samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, na co wskazuje ustalony w toku postępowania fakt wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania A. L. z matką. Ponieważ strona nie podała wysokości dochodów matki organ uznał, że z przyczyn od niego niezależnych niemożliwe stało się ustalenie, czy w sprawie zostało spełnione kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia.
W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że A. L. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, która nie dysponuje żadnymi własnymi środkami na utrzymanie, jedynie sporadycznie otrzymując pomoc w formie żywności w zamian za opiekę nad dziećmi lub zwierzętami. Jako okoliczność podważającą twierdzenia strony w tym zakresie, podano, że A. L. nie była w stanie precyzyjnie określić ilości otrzymywanej w ten sposób żywności, podać na jaki okres jej ona wystarcza, ani też w przybliżeniu oszacować wartości otrzymywanych produktów. Wskazano, że A. L. korzysta ze swobodnego dostępu do mieszkania oraz z wszelkich znajdujących się w nim sprzętów gospodarstwa domowego, jego wyposażenia oraz kupowanych przez J. L. ze środków czystości i higieny. Ustalono, że w mieszkaniu znajduje się jedna kuchnia, jedna łazienka, jedna pralka i jedna lodówka oraz że z powodu braku dochodów A. L. nie ponosi żadnych kosztów utrzymania mieszkania. Wszelkie opłaty związane z eksploatacją mieszkania ponosi zatem matka strony (media, remonty, naprawy). Organ uznał, że powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na powodzenie wspólnego gospodarstwa domowego, przez które należy rozumieć wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną współpracę w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu.
W odwołaniu od decyzji A. L. wskazała, że J. L. nie upoważniła jej do zarządzania jej finansami, a ZUS odmówił jej wydania zaświadczenia o wysokości renty rodzinnej matki. Odwołująca się wskazała na negatywną w jej ocenie postawę pracownika socjalnego, który odmówił przyjęcia zaświadczenia z ZUS oraz w uproszczeniu założył, że jedna pralka i pusta lodówka są wyznacznikiem jednego gospodarstwa domowego. A. L. wyjaśniła jednocześnie, że zaprosiła pracownika socjalnego do kuchni, aby w związku z posiadanymi wątpliwościami samodzielnie mógł wycenić wartość otrzymywanych przez nią towarów żywnościowych.
Decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodne z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Powołując się na orzecznictwo, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że A. L. nie można kategorycznie zakwalifikować jako osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu art. 6 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Ustalone w toku wywiadu środowiskowego okoliczności przemówiły jednocześnie za tezą, że wraz z matką stanowi ona "rodzinę" o której mowa w art. 6 ust. 14 cyt. ustawy. W uzasadnieniu podkreślono, że strona zamieszkuje w mieszkaniu matki, które jest wyposażone w sposób wskazujący na prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych oraz nie ponosi właściwie żadnych wydatków związanych z tym faktem, samodzielnie pozyskując na swoje utrzymanie jedynie żywność.
Reasumując organ stwierdził, że w sprawie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy socjalnej, tj. do "braku współdziałania osoby [...] z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej", który to brak polegał na uchybieniu przez A. L. obowiązkowi przedstawienia wysokości dochodu matki, stanowiącego aktualnie jedyny dochód jej "rodziny". Wskazano przy tym, że art. 4 cyt. ustawy wyraźnie stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z winy strony niemożliwym było zatem ustalenie istotnej dla przyznania prawa do zasiłku okoliczności faktycznej w postaci dochodu uzyskiwanego przez wspólnie gospodarujące matkę i córkę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. L. potrzymała stanowisko o dowolności poczynionego przez organy ustalenia, co do wspólnego gospodarowania z matką. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 864/08 wskazała, że rozstrzygnięcie, czy osoba jest osoba samotnie gospodarującą, czy też funkcjonuje jako osoba w rodzinie, nie powinno poprzestawać na ustaleniu przez organ, że mieszkanie składa się z jednego pokoju, kuchni oraz, że znajdują się w nim pojedyncze sprzęty związane z gospodarowaniem. Wspólne korzystanie z tych samych urządzeń i sprzętów nie zawsze przesądza o tym, że osoby wspólnie gospodarują. W świetle zawartych w ustawie definicji "osoby samotnie gospodarującej" oraz "rodziny" nie wynika jednocześnie aby sam fakt wspólnego zamieszkiwania z rodziną przesądzał w każdym przypadku o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżąca podkreśliła, że okoliczność, z powodu której zwróciła się do MOPS o pomoc, tj. brak dochodu nie może być z góry traktowana jako okoliczność wyłączająca możliwość samodzielnego gospodarowania. Skarżąca zarzuciła organom, że w istocie nie przeprowadziły w sprawie postępowania dowodowego, z góry zakładając, że skarżąca nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego. Wskazała także na brak podstawy prawnej do żądania potwierdzenia dochodów matki skoro to nie skarżąca posiada prawo do renty rodzinnej i jednocześnie nie została upoważniona przez matkę do zarządzania tą rentą. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nie przyznanie jej zasiłku jest wyrazem złej woli pracowników socjalnych MOPS-u w P.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zawarta w skardze argumentacja stanowi powtórzenie zarzutów odwołania i nie powinna mieć wypływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 lipca 2012 r., którą A. L. odmówiono prawa do zasiłku okresowego.
Podstawę materialnoprawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz.1362 ze zm.).
Jak wynika ze złożonego w dniu 22 czerwca 2012 r. wniosku, znajdującego się w aktach administracyjnych, A. L. domagała się przyznania zasiłku na zakup żywności i środków czystości. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w zakresie ustalenia dochodu rodziny stanowił przyczynę nie uwzględnienia wniosku skarżącej.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, a w konsekwencji dokonania oceny czy organy zasadnie odmówiły przyznania prawa do zasiłku z uwagi na niepodanie przez skarżącą wysokości zarobków matki.
Zdaniem organów, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczających dowodów dla podważenia twierdzeń skarżącej o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego, na co w ich ocenie, wskazuje w szczególności wynik wywiadu środowiskowego
Skarżąca konsekwentnie podtrzymuje natomiast stanowisko, że jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej dla tej kategorii osób. Poza pozyskiwaną żywnością, nie uzyskuje bowiem jakichkolwiek innych dochodów. Zarzuca jednocześnie, że przyjęta w zaskarżonej decyzji teza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z matką ma charakter dowolny i wbrew twierdzeniom organów nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, wyznaczających kryteria uzyskania prawa do zasiłku oraz definiujących pojęcia rodziny, osoby samotnie gospodarującej i dochodu, nie była kwestionowana.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycie uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Z treści cytowanego przepisu ustawy wynika, że przyznanie zasiłku okresowego jest uzależnione od spełniania przez stronę określonego kryterium dochodowego, przy czym wysokość kryteriów dochodowych jest uzależniona od ich rodzajów.
Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej stosuje się, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia gospodaruje samotnie. Obecnie wynosi ono 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli zaś poczynione zostaną ustalenia, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia funkcjonuje w rodzinie, wówczas stosuje się kryterium dochodowe rodziny, które obecnie wynosi 351 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy).
Z powyższego wynika, że niezwykle istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, jest sposób w jaki wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają definicje ustawowe zawarte w ustawie.
Stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Zgodnie zaś z art. 6 pkt 14 tej ustawy, użyte w niej określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, Baza Orzeczeń LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwanie występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809). Powyższe rozumienie wskazanych pojęć jest również akceptowane przez organy. W decyzji pierwszej instancji wyraźnie m.in. wskazano, że przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Wskazano również, że "nieodłącznym elementem samodzielności jest swoboda osoby prowadzącej gospodarstwo domowe w najistotniejszych decyzjach podejmowanych w związku z tym gospodarstwem".
W celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku okresowego, organ pomocy społecznej obowiązany jest zatem uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez stronę jej gospodarstwa domowego.
Okoliczności te powinny zostać udowodnione, a nie wynikać z zastosowanych przez organ domniemań faktycznych. Czynienie tychże ustaleń musi być bowiem oparte o kodeksowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne powinny stanowić element uzasadnienia faktycznego decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie spełniało powyższych wymogów, a mimo to organ odwoławczy je zaakceptował.
Okoliczność wspólnego gospodarowania przez wnioskodawczynię wraz z jej matką nie została przez organ I instancji prawidłowo udowodniona. Pomimo prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, błędy postępowania dowodowego spowodowały, że niniejszej sprawie faktycznie nie wyjaśniono czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Organ nie poczynił w tym zakresie wszystkich istotnych ustaleń. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnił, czy A. i J. L. pozostają w takim faktycznym związku, czyli takiej relacji osobistej, z której wynika ich wzajemne zaspokajanie potrzeb. Organy nie podjęły działań w celu zweryfikowania twierdzeń strony w oparciu o wyjaśnienia matki. J. L. nie została objęta wywiadem środowiskowym. Nie została także poproszona o udzielenie odrębnych wyjaśnień, czy też przesłuchana w charakterze świadka. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje również, że dokonując oceny materiału dowodowego organy nie wzięły pod uwagę wszystkich wynikających z niego okoliczności. W szczególności w żaden sposób nie odniesiono się do podniesionej w odwołaniu okoliczności, że ZUS wydał A. L. zaświadczenie o odmowie podania wysokości renty matki (zaświadczenia brak w aktach sprawy). Nie odniesiono się także do okoliczności, że skarżąca oświadczyła, iż prowadząc gospodarstwo korzysta również ze swoich własnych sprzętów, a nie tylko z należącej do matki pralki i lodówki. A mianowicie: telewizora, maszyny do szycia, deski do prasowania i żelazka.
W oświadczeniu z dnia 3 lipca 2012 r. (vide: - k. 3 - 5 akt administracyjnych) wnioskodawczyni wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz że mimo wspólnego zamieszkiwania z matką prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, żyje bowiem na własny rachunek, zaś odrębność polega na sprzątaniu, gotowaniu i posiadaniu własnych sprzętów w postaci telewizora, maszyny do szycia, deski do prasowania i żelazka. Skarżąca wyjaśniała, że w związku z brakiem środków pieniężnych nie ponosi kosztów utrzymania. Do tej pory utrzymywała się ze sprzedaży biżuterii, otrzymała żywność za opieką nad dzieckiem, czy psem, zamieniała stare banknoty w zamian za żywność, a przez zimę utrzymywała się z warzyw, które wyhodowała na działce, korzystania z której zabroniono jej jednak w 2012 r.
W tym samym dniu, tj. 3 lipca 2012 r. przeprowadzona została aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego. W toku wywiadu ustalono, że "A. L. wraz z matką zajmuje piętro domu jednorodzinnego. Nie potrafi konkretnie podać jakie koszty są ponoszone na utrzymanie domu. Wydatki pokrywa matka. Ww. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP. Nie posiada prawa do zasiłku. Ostatnie podanie do pracy złożyła w piekarni w P. ok. miesiąc temu. Pani L. nie choruje przewlekle. Matka ww. choruje na cukrzycę, wrzody, ma problemy z kręgosłupem jak oświadczyła Pani A. L.". W wywiadzie zwrócono również uwagę na fakt, że skarżąca " korzysta swobodnie z dostępu do mieszkania i wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego będących własnością matki. Ww. z uwagi na brak własnych środków finansowych nie ponosi żadnych kosztów utrzymania lokalu oraz zakupu środków czystości. Panie mają do dyspozycji jedną kuchnię, łazienkę, pralkę oraz lodówkę".
Na podstawie powyższego pracownik socjalny sformułował wniosek, że treść oświadczenia o samotnym gospodarowaniu może być podyktowana aktualną sytuacją związaną z wnioskiem o pomoc i może być niezgodna z prawdą, tym bardziej, że skarżąca nie potrafiła określić ilości otrzymanej żywności oraz jednoznacznie określić na jaki okres jej ta żywność wystarcza. Oceniając przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy organ I instancji stwierdził, że poczynione w jego trakcie ustalenia jednoznacznie wskazują na wspólne prowadzenie gospodarstwo domowego przez skarżącą i jej matkę. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że w oparciu o powyższe okoliczności, z których przede wszystkim wynika, że strona zamieszkuje u matki, które to mieszkanie nie jest wyposażone w sposób wskazujący na prowadzenie dwóch odrębnych gospodarstw domowych nie jest możliwym kategoryczne zakwalifikowanie strony jako "osoby samotnie gospodarującej, a wręcz okoliczności te przemawiają za tezą, że a strona "rodzinę".
Sąd nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest niewątpliwe trudne do zweryfikowania.
Jednak organy nie podjęły wszystkich dostępnych im działań, które pozwoliłyby na weryfikację tego twierdzenia. Dokonana przez organy ocena sposobu gospodarowania przez skarżącą została dokonana przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy. Ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego muszą być szczegółowe i precyzyjne, tak aby można udowodnić stronie, czy gospodaruje jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca.
Z bezspornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że nie osiąga ona żadnego dochodu, utrzymując się wyłącznie dzięki samodzielnie zdobywanej żywności oraz dzięki pomocy matki, która nieodpłatnie użycza jej mieszkania i pozwala na korzystania ze znajdującej się tam kuchni i łazienki, sprzętów AGD oraz środków czystości.
Ponadto bezspornym było, że zamieszkuje wspólnie z matką, jednakże (zdaniem skarżącej) nie prowadzą razem wspólnego gospodarstwa domowego. Organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych na okoliczność sposobu zamieszkiwania przez skarżącą w mieszkaniu matki. Ustalenie, że skarżąca korzysta ze wspólnej kuchni i łazienki oraz używa należących do matki pralki i lodówki należy uznać za niewystarczające. W tym zakresie niezbędnym było także ustalenie, czy skarżąca zajmuje osobne pomieszczenie w mieszkaniu (np. posiada swój pokój), czy posiada jakieś własne urządzenia gospodarstwa domowego, czy wykonuje zwykłe prace domowe na rzecz matki, czy tylko we własnym zakresie (sprzątanie, gotowanie), a przede wszystkim, czy skarżąca bierze udział w zarządzaniu, czy dysponowaniu środkami pieniężnymi składającymi się na domowy budżet (dochód matki z renty), czy też matka samodzielnie dysponuje swym dochodem. W uzasadnieniu decyzji nie podano powodów, dla których twierdzenia skarżącej o samodzielnym pozyskiwaniu żywności na swój użytek uznane zostały za niewiarygodne. Sąd podkreśla jednak, że nawet w przypadku ustalania, że skarżąca otrzymuje pomoc żywnościową od matki, ustalenie to w samo w sobie nie może przesądzać o zakwalifikowaniu skarżącej jako osoby współgospodarującej.
W realiach niniejszej sprawy, gdzie nie budzi wątpliwości, że egzystencja skarżącej w dużej mierze zależy od pomocy matki, w celu ustalenia, czy A. i J. L. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, organ powinien wyjaśnić czy skarżąca, jako osoba nie dysponująca własnymi środkami w jakikolwiek sposób przyczynia się do wspólnego zaspokajania potrzeb wspólnoty, jaką w ocenie organu, tworzy z matką. W sprawie nie podano przyczyn dla jakich zakwestionowano twierdzenie skarżącej o odrębnym przygotowywaniu posiłków oraz o braku możliwości dysponowania przez skarżącą uzyskiwanym przez matkę dochodem w postaci renty rodzinnej. Sąd zaznacza, że poszukując zewnętrznych aspektów wspólnego zaspokajania potrzeb, organ powinien jednocześnie wziąć pod uwagę, że zaspokajanie potrzeb nie musi mieć charakteru równoprawnego, ponieważ może wystąpić sytuacja daleko idącej nierówności. Ponieważ skarżąca nie uzyskuje dochodów, ustalenie sposobu gospodarowania powinno być przede wszystkim oparte na wyjaśnieniu, czy matka i córka w jakikolwiek sposób współdziałają w obowiązkach domowych.
Organ przyjmując tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego w istocie nie wykazał, aby A. L. przyczyniała się do funkcjonowania "rodziny" w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano wykonywanie jakich czynności mogłoby wskazywać na funkcjonowanie strony w rodzinie. Nie ustalono czy córka i matka dla wspólnego dobra dzielą się jakąkolwiek częścią obowiązków domowych oraz czy skarżąca w jakikolwiek sposób ma wpływ na podejmowanie ważnych dla gospodarstwa domowego decyzji (np. decyzja o remoncie, naprawach, planowanie wydatków). Nie odniesiono się także do twierdzeń skarżącej, że nie zarządza i nie dysponuje mieniem matki, a więc w istocie nie posiada uprawnienia do współdecydowania o przeznaczaniu dochodu rodziny na określone cele. Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione pomimo, że skarżąca w toku postępowania sygnalizowała ich znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Szczególnego podkreślenia wymaga przy tym, że zarzucając A. L., że nie podała wysokości renty rodzinnej matki, nie odniesiono się także do okoliczności, że według twierdzeń skarżącej podjęła ona działania w celu uzyskania takiej informacji. ZUS wydał jej jednak zaświadczenie o odmowie podania wysokości dochodu, które nie zostało przyjęte przez pracownika socjalnego. Na marginesie wskazać należy, że w dotychczasowych postępowaniach zainicjowanych wnioskami A. L. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organ samodzielnie występował do ZUS o wykazanie wysokości dochodu J. L. i taką informacje każdorazowo otrzymywał.
Poczynienie ustalenia, że skarżąca wraz z matką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, wyłącznie na podstawie stwierdzenia, iż osoby te wspólnie zamieszkują i korzystają ze wspólnej kuchni i łazienki, a skarżąca nie ponosi żadnych kosztów utrzymania mieszkania, nie stanowi prawidłowego ustalenia faktycznego i ma charakter dowolny, ponieważ zostało poczynione w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Bez wyjaśnienia w jaki sposób skarżąca i matka funkcjonują na co dzień we wspólnie zajmowanym mieszkaniu, jak dzielą się przestrzenią, obowiązkami, czy podejmują wspólne decyzje. Wsparcie i pomoc materialna matki dla skarżącej została arbitralnie zakwalifikowana przez organ jako przejaw prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Ponieważ skarżąca nie uzyskuje praktycznie żadnych dochodów, ustalenie sposobu gospodarowania przez skarżącą powinno być oparte na szerszych ustaleniach. Przede wszystkim zaś nie może być oparte na domniemaniach, lecz musi znajdować potwierdzenie w konkretnych dowodach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 17 września 1998 roku, sygn. akt II SA/Wr 791/97, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie dowodów takich nie przedstawiono. W szczególności, wbrew twierdzeniu organu, wynik wywiadu środowiskowego w żaden sposób jednoznacznie nie przesądza, aby matka i córka wspólnie zaspokajały potrzeby życiowe oraz współpracowały w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji, jak również utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Orzekanie czy organ zasadnie odmówił przyznania zasiłku w związku ze stwierdzonymi brakami postępowania dowodowego jest zatem co najmniej przedwczesne.
W wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organy mogą bowiem ustalić w sposób odmienny stan faktyczny sprawy i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem organy ustaliłyby, iż skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką, dochody osiągane przez jej matkę nie mogłyby zostać uwzględnione przy ustalaniu dochodu skarżącej. W konsekwencji prowadziłoby to do odmiennych ustaleń w zakresie kryterium dochodowego i związanego z nim uprawnienia do otrzymania zasiłku okresowego.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organu, co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań. W celu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, co do sposobu gospodarowania przez skarżącą, organ administracji powinien je oprzeć na wyczerpującym materiale dowodowym. Ustalenia organu nie powinny zostać ograniczone do analizy twierdzeń strony skarżącej, lecz zostać skonfrontowane z innymi dowodami, w szczególności z zeznaniami matki skarżącej, J. L. Należy tu dodać, że strona skarżąca słusznie zauważa, że sam fakt, że zamieszkuje u matki i nie uzyskuje dochodów, nie może być wystarczający do zakwestionowania oświadczenia strony o prowadzeniu odrębnego od matki gospodarstwa domowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.