III SA/Gd 547/25

III SA/Gd 547/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi H. z siedzibą w K. na decyzję ECO Malbork Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr 2/2025 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ECO Malbork Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku z dnia 21 lipca 2025 r. nr 1/2025, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego H. z siedzibą w K. w całości.
Uzasadnienie
III SA/Gd 547/25
UZASADNIENIE
E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. decyzją nr 1/2025 z dnia 21 lipca 2025 r. odmówiła udostępnienia H. spółce z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. informacji publicznej obejmującej oferty wraz z załącznikami, które wpłynęły do spółki E. w związku z wystosowanym przez nią zaproszeniem z dnia 7 kwietnia 2025 r. do złożenia oferty w trybie przetargu nieograniczonego na zadanie określone jako "Budowa sieci ciepłowniczej (...)". Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. sp. z o.o. decyzją nr 2/2025 z dnia 19 sierpnia 2025 r. utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję.
W uzasadnieniach obydwu wydanych decyzji spółka E. wskazywała, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a tym samym, zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Spółka powołała się jednak na tajemnicę przedsiębiorców, chroniącą złożone przez oferentów materiały obejmujące dokumenty żądane przez stroną skarżącą. Ochrona ta wynika z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej w skrócie: "u.d.i.p".
H. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia obydwu powyższych decyzji oraz zobowiązania podmiotu zobowiązanego – E. sp. z o.o. do udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W skardze wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia żądanych informacji z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy żądane przez skarżącą spółkę informacje nie spełniają przesłanek uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;
b) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy;
c) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym pozbawienie obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego.
W odpowiedzi na skargę E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do treści z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka domagała się informacji w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Bezsporne w sprawie było to, że E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. wykonuje zadania publiczne w zakresie zaopatrzenia ludności w ciepło, a zatem co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Każde bowiem podejmowane przez spółkę działanie, czy to w sferze technologicznej, czy też organizacyjnej, przyczynia się do realizacji zadania publicznego.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że umowy zawarte przez spółkę związane z systemem miejskiego ogrzewania wiążą się z wykonywaniem zadania publicznego i dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) u.d.i.p.).
Należy podkreślić, że wystosowane przez spółkę E. "zaproszenie do składania ofert" z dnia 7 kwietnia 2025 r. nie opierało się na przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. nr 1320 z 2024 r.). Ustawa ta zawiera odrębne regulacje dotyczące jawności procedury i poszczególnych dokumentów, które w rozpatrywanej sprawie nie znajdowały zastosowania, wbrew stanowisku strony skarżącej.
Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 25 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2056/24, w którym wskazano, że w postępowaniu dotyczącym konkursu ofert, który nie był realizowany na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, charakter informacji publicznej mają wszelkie dokumenty dotyczące samego uzasadnienia wyboru, jak i sama umowa zawarta z wybranym podmiotem. Jeżeli zostały sporządzone dokumenty zawierające ocenę zgłoszonych ofert, to nie mają one charakteru wewnętrznego, skoro przedstawiają podstawy dokonanego wyboru.
Inny jest natomiast status informacji zawartych w dokumentach składanych przez oferentów jako oferty i załączniki do nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. nr 1338 z 2025 r.) wypracowane zostało stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Są to dokumenty prywatne i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej (por. wyroki NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2056/24 i z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23, CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach wyjaśnił, że w odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, argumentację powyższą należy w pełni odnieść także do ofert składanych w przetargu nieograniczonym do którego nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych. Oferty te stanowią oświadczenia woli podmiotów, które nie mają statusu władz publicznych, ani nie wykonują zadań publicznych. Dopiero dokumenty wygenerowane przez jednostkę wykonującą zadanie publiczne, zmierzające do wyboru kontrahenta będą miały status informacji publicznej. Stanowisko takie zajął także WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 93/25 wydanego także wskutek rozpoznania skargi spółki będącej stroną skarżącą w niniejszej sprawie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, zaś forma decyzji administracyjnej, w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zastrzeżona jest dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej, tj. udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy, zaś zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ powinien poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy bez konieczności wydania decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, wyroki NSA: z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2055/16; z 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 910/18, CBOSA).
Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania organu, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 marca 2003r., sygn. akt II SA 4059/02, a także WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gd 187/13).
Skoro w rozpatrywanej sprawie żądana przez skarżącą spółkę informacja nie miała charakteru informacji publicznej, to wydanie przez E. spółkę z o.o. z siedzibą w M. decyzji na podstawie przepisów u.d.i.p. było pozbawione podstawy prawnej.
W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja dotknięte były wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 2 jak w sentencji wyroku.
Art. 206 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Zatem rzeczą pozostawioną do oceny sądu jest ustalenie, czy w danej sprawie, pomimo uwzględnienia skargi występuje uzasadniony przypadek, wymagający odstąpienia od obciążania organu kosztami postępowania. Sytuacja uwzględnienia skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest jedynie przykładem takiego uzasadnionego przypadku, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności".
Zdaniem Sądu sytuacja, w której skarga zostaje uwzględniona, choć z powodów całkowicie odmiennych od argumentacji strony skarżącej pozwala na zastosowanie art. 206 p.p.s.a. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że z punktu widzenia istoty sprawy, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy żądaną przez stronę skarżącą informację należy udostępnić, czy też nie, to E. spółka z o.o. prezentowała stanowisko prawidłowe, wyrażone jedynie w błędnej formie prawnej. Zasądzenie w tej sytuacji kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej należało by uznać za naruszające poczucie sprawiedliwości.
Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).