III SA/Gd 522/20

III SA/Gd 522/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 713/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
I OSK 522/20 - Wyrok NSA z 2020-04-28
I SA/Wa 1303/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77 § 1 i art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Asystent Sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. oddala wniosek uczestnika postępowania P. W. o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadnienie
"A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego.
Podstawą dokonanego rozstrzygnięcia było uznanie, że spółce nie przysługuje status strony postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o przepis art. 28 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej: "K.p.a.", w zw. z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.). W konsekwencji postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przymiot stron postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 28 K.p.a.
w zw. z art. 152 i 153 K.c. posiadają tylko te osoby, którym przysługuje cywilnoprawny tytuł do rozgraniczanych nieruchomości w postaci prawa własności (współwłasności), wieczystego użytkowania lub innego podmiotowego prawa rzeczowego, ograniczonego przysługującego do gruntu w oznaczonym zakresie (np. służebności). Mogą być takimi podmiotami także osoby, które są samoistnymi posiadaczami nieruchomości, za którymi przemawia domniemanie zgodności posiadania za stanem prawnym (art. 341 K.c.).
Z treści wypisów z ewidencji gruntów, jak i pozostałych akt postępowania wynika,
że spółka nie jest jednak właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek, co do których wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe.
Spółka wywodzi przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego z treści koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...]
z dnia 28 grudnia 1995 r. oraz umowy o ustanowienie użytkowania górniczego w celu wydobywania kopaliny wskazanej w koncesji. W obu tych dokumentach nie są jednak wskazane działki o określonych we wniosku o rozgraniczenie numerach ewidencyjnych. W tych dokumentach opisane jest złoże ropy naftowej [...] (granice złoża) poprzez punkty załamania 1-9 określone współrzędnymi prostokątnymi w układzie 1942.
Zdaniem Kolegium, korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie eksploatacji złoża ropy naftowej nie przydaje spółce przymiotu interesu prawnego w rozumieniu
art. 28 K.p.a. w zw. z art. 152 i 153 K.c. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dającego podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej lub uczestniczenia w tym postępowaniu.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję spółka zarzuciła:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy,
tj.: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.) polegające na błędnej wykładni tychże przepisów, skutkujące ich niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji uznaniu, iż nieuprawnionym jest przyznanie skarżącej przymiotu strony;
b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i 105 § 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji
i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] Cywilny toczy się postępowanie sygn. akt: [...] o wydanie części nieruchomości położonej w [...] w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Powództwo zostało wytoczone przez właściciela tej nieruchomości Z. C., będącego również uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego. W dniu 1 stycznia 1994 r. zawarł on z poprzednikiem prawnym skarżącej spółki umowę w zakresie korzystania przez przedsiębiorstwo z części stanowiącej jego własność nieruchomości o powierzchni 0,18 ha. Z. C. wystąpił z powództwem przeciwko spółce o wydanie uważając, że bezpodstawnie zajmuje ona część jego nieruchomości. Nieporozumienie powstało z uwagi na to, że granice nieruchomości nie są ustalone. Z tego względu niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy o wydanie części nieruchomości jest dokonanie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości. Spółka podkreśla, że do tego stanowiska przychylił się Sąd Rejonowy prowadzący to postępowanie, który postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r. zawiesił je.
W celu prawidłowego wykonywania przytoczonej umowy użytkowania górniczego i rozstrzygnięcia postępowania sądowego o wydanie nieruchomości niezbędne jest przeprowadzenie postępowania o rozgraniczenie. Tym samym już choćby w świetle wskazanych dokumentów należy uznać, że spółka posiada interes prawny w tym zakresie.
Uprawnionym do złożenia wniosku o rozgraniczenie jest również posiadacz zależny, czyli np. użytkownik czy dzierżawca, o ile wynik postępowania rozgraniczeniowego będzie się odnosił do sfery jego uprawnień. Użytkowanie górnicze ma cechy prawa rzeczowego, zaś podmiotami legitymowanymi do złożenia wniosku
o rozgraniczenie nieruchomości poza właścicielami, wieczystymi użytkownikami
i posiadaczami samoistnymi, jeżeli domniemanie przemawia za tym, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym (art. 341 K.c.), należą także osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do korzystania z gruntu, a których realizacja zależna jest od jego rozmiaru. Umowę użytkowania górniczego, którą legitymuje się spółka należy zakwalifikować jako prawo rzeczowe do korzystania m.in. z nieruchomości objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Świadczy to jednoznacznie o istnieniu interesu prawnego po stronie spółki i przemawia za uznaniem jej za stronę postępowania rozgraniczeniowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako: "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),
a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie
art. 151 P.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie
w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
(t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 276 ze zm.) nie określają wprost kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o rozgraniczenie.
Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że aby móc twierdzić, że danemu podmiotowi przysługuje interes prawny w określonym postępowaniu administracyjnym, podmiot ten musi wskazać właściwy przepis prawa, z którego wynikałyby dla niego określone prawa lub obowiązki.
Odnosząc się do kwestii statusu strony w postępowaniu rozgraniczeniowym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2418/11 wskazał, że posiadacz samoistny jest podmiotem legitymowanym do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. NSA zwrócił w tym orzeczeniu uwagę na to, że prawo przewiduje inne, aniżeli tylko prawo własności tytuły władania nieruchomościami i ochronę w korzystaniu z tych praw. NSA uznał za nieuprawnione zawężenie do właścicieli nieruchomości kręgu podmiotów, mogących domagać się ochrony swego prawa do władania nieruchomością poprzez jej rozgraniczenie z inną.
Istota sporu, który zaistniał w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy użytkownikowi górniczemu przysługuje interes prawny
w rozumieniu art. 28 K.p.a., umożliwiający mu zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego i udział w nim w charakterze strony.
Odpowiedź na to pytanie wymaga przytoczenia szeregu regulacji zawartych
w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 968 ze zm.):
Art. 10. 1. Złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania, są objęte własnością górniczą.
2. Własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych
i solanek.
3. Złoża kopalin niewymienionych w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej.
4. Własnością górniczą są objęte także części górotworu położone poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej, w szczególności znajdujące się
w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej.
5. Prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa.
Art. 11. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do własności górniczej,
a także do rozstrzygania sporów między Skarbem Państwa a właścicielem gruntu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także prawa geodezyjnego
i kartograficznego dotyczące nieruchomości gruntowych, w tym ich rozgraniczania.
Art. 12. 1. W granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z przedmiotu własności górniczej albo rozporządzać swoim prawem wyłącznie przez ustanowienie użytkowania górniczego.
Art. 16. 1 - W granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę
o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać
z przestrzeni objętej tym użytkowaniem. W szczególności może on odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wykonywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów lub podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także wykonywać działalność określoną w art. 2 ust. 1.
2. Obiekty, urządzenia oraz instalacje wzniesione w przestrzeni objętej użytkowaniem górniczym stanowią własność użytkownika górniczego. Własność ta jest prawem związanym z użytkowaniem górniczym.
3. Jeżeli umowa o ustanowienie użytkowania górniczego nie stanowi inaczej, przed wygaśnięciem tego prawa użytkownik górniczy jest obowiązany zabezpieczyć lub usunąć obiekty, urządzenia oraz instalacje, o których mowa w ust. 2.
Art. 17. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy.
Art. 18. 1. Jeżeli cudza nieruchomość lub jej część jest niezbędna do wykonywania działalności regulowanej ustawą, przedsiębiorca może żądać umożliwienia korzystania z tej nieruchomości lub jej części przez czas oznaczony,
za wynagrodzeniem.
2. Korzystanie, o którym mowa w ust. 1, nie może obejmować prawa do pobierania pożytków z nieruchomości.
3. Jeżeli na skutek ograniczenia prawa nieruchomość lub jej część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać, aby przedsiębiorca dokonał jej wykupu.
Art. 19. 1 pkt 1 - Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie węglowodorów ze złoża, a w przypadku koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złoża - uzyskał decyzję inwestycyjną - może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności.
W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że materiał dowodowy zgromadzony
w aktach administracyjnych nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy złoże ropy naftowej, którego użytkownikiem górniczym jest skarżąca spółka zlokalizowane jest pod powierzchnią nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, bowiem umowa
o ustanowieniu prawa użytkowania górniczego na rzecz skarżącej spółki, wyznaczająca granice złoża nie posługuje się ewidencyjną numeracją działek. Oznaczenie na mapie geodezyjnej zasięgu złoża, do którego skarżąca spółka ma prawo użytkowania górniczego jest zasadniczą czynnością, która poprzedzać musi rozstrzygnięcie co do jego legitymacji do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego.
Brak takiego ustalenia w decyzji determinuje uznanie, że organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły
w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co zasadnym czyni twierdzenie,
że doszło do naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Jeśli jednak złoże będące przedmiotem użytkowania górniczego położone jest
w obrębie granic gruntów, które według wniosku powinny podlegać rozgraniczeniu,
to uznać należy, że spółka, której przysługuje to prawo ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający jej uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie.
Przemawia za tym bowiem zakres uprawnień użytkownika górniczego, wynikających z powołanych powyżej przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Użytkowanie górnicze, pomimo odesłania z art. 17 tej ustawy do przepisów
o dzierżawie, należy traktować jako prawo bezwzględne. Przemawia za tym jego konstrukcja, wyłączająca ingerencję osób drugich. Ustawodawca, określając granice użytkowania górniczego, wskazał na ustawy i umowę. Jednocześnie określił on wyłączność w korzystaniu z przestrzeni, z wyłączeniem innych osób. Owo wyłączenie rozstrzyga o bezwzględnym charakterze prawa użytkowania górniczego (por. Bartosz Rakoczy (red.), Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Warszawa 2015). Ponadto należy zwrócić uwagę na wynikające z powołanych wyżej przepisów prawo własności obiektów, urządzeń oraz instalacji wzniesionych w tej przestrzeni, aż wreszcie uprawnienie użytkownika górniczego złóż węglowodorów (jak skarżąca spółka) do tego, by żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym,
w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności.
Wszystkie wymienione powyżej uprawnienia użytkownika górniczego, wynikające z przepisów Prawa geologicznego i górniczego wymagają, by zakres prawa własności wyznaczony granicami gruntów w obrębie których znajduje się użytkowane złoże został jednoznacznie określony. Skoro tak, to użytkownikowi górniczemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający jego prawo do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do działek gruntu w obrębie których znajduje się złoże, do którego przysługuje mu prawo użytkowania górniczego.
O trafności powyższego stanowiska zdaje się świadczyć także postępowanie cywilne prowadzone przeciwko skarżącej spółce o wydanie nieruchomości z powództwa jednego z właścicieli gruntów podlegających rozgraniczeniu, zawieszone przez sąd cywilny do czasu zakończenia postepowania rozgraniczeniowego.
W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została
z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Organy administracji, rozpatrując ponownie sprawę pozostaną związane przedstawioną powyżej oceną prawną.
O kosztach należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów podlegał oddaleniu, gdyż żaden przepis P.p.s.a. nie przewiduje zasądzenia kosztów postępowania prze sądem I instancji na rzecz uczestnika, bez względu na wynik sprawy. Zatem o tym wniosku uczestnika postępowania orzeczono jak w punkcie 3 wyroku.