III SA/Gd 517/06

III SA/Gd 517/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący/
Marek Gorski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: NSA Anna Orłowska NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...] w G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...] w G. 200(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej z siedzibą [...] przy ul. [...] wykonanie w terminie do 31 grudnia 2007 r. następujących obowiązków:
1. Usunąć drzewo oraz słup oświetleniowy w pasie pomiędzy ul. [...], a budynkiem,
2. Wyposażyć budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku. Jednocześnie na kondygnacji podziemnej i na każdej zlokalizowanej powyżej 25 metra po dwa zawory 52. Instalacja ta powinna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej,
3. Wyposażyć budynek w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej.
Jako podstawę prawną swojej decyzji organ wskazał art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisy rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r.; w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 121, poz. 1139) i w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138).
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzone w dniach 10 i 11 kwietnia 2006 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku przy ul. [...] w [...] wykazały występowanie nieprawidłowości naruszających wymagania przeciwpożarowe w obiekcie zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, w zabudowie budynku wysokiego; ponad 9 kondygnacji nadziemnych.
Odnośnie punktu 1 decyzji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] wskazał, że drogę pożarową dla budynku zlokalizowanego przy ul. [...] stanowi ul. [...] biegnąca wzdłuż jednego z boków budynku. Pomiędzy drogą a budynkiem rosną drzewa, oraz umiejscowiony jest słup oświetleniowy. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych zabronione jest między innymi występowanie stałych elementów zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzew. W razie pożaru może to utrudnić ewakuację osób z wyższych pięter budynku za pomocą drabiny mechanicznej lub podnośnika.
Przewidziany w punkcie drugim nakaz wynika wprost z przepisów § 15 ust. 3, § 16 ust. 2 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynku, innych obiektów budowlanych i terenów.
Podczas kontroli w przedmiotowym budynku stwierdzono również brak zbiornika zapewniającego dodatkowy zapas wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Tymczasem w myśl w/w rozporządzenia do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji naziemnej lub na najwyższej kondygnacji naziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Dopuszcza się zmniejszenie pojemności zbiorników o których mowa wyżej do 50 m3 w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV.
W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] wniosła o uchylenie pkt 3 powyższej decyzji, ponieważ wyposażenie budynku w zbiornik wodny o pojemności 50 m3 wiązałoby się z opracowaniem ekspertyzy o stanie technicznym oraz kosztownej dokumentacji technicznej. Wspólnota zaciągnęła długoletni kredyt na kwotę 450 tys. zł i wyremontowała przedmiotowy budynek. W najbliższym czasie nie będzie posiadać środków odpowiednich do sfinansowania budowy w/w zbiornika.
Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia 28 czerwca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku polegającego na wyposażeniu wskazanego obiektu w zbiornik o pojemności 50 m3.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu ma za zadanie zapewnić jego ochronę przeciwpożarową, poprzez realizację opisanych w tym przepisie obowiązków, w tym przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. To pojęcie obejmuje szereg czynności i przedsięwzięć, które właściciel winien dokonać, np. w zakresie zapewnienia drożności dróg ewakuacyjnych czy też zapewnienia odpowiedniego dojazdu dla służb gaśniczo-ratowniczych do budynku (droga pożarowa). Dotyczy to również zapewnienia dodatkowego zapasu wody zgromadzonej w przedmiotowym zbiorniku, który będzie zasilał instalację wodociągową przeciwpożarową w budynku. Zapewnienie takiego zapasu wody pozwoli na prowadzenie ewentualnej akcji gaśniczo-ratowniczej w przypadku zaniku zasilania w wodę z instalacji zewnętrznej lub też niedostatecznym ciśnieniu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że z dniem 19 maja 2006 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), które w zakresie rozpatrywanego przepisu nie zmieniło się. Ponadto w § 1 ust. 2 nowego rozporządzenia ustawodawca dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami w danym obiekcie zastosować rozwiązania zamienne (w stosunku do między innymi obowiązku określonego w § 20 ust. 3) w uzgodnieniu z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego.
Skarżąca podniosła, że umieszczenie zbiornika, w którym ciężar samej wody wyniesie 50 ton, wymaga opracowania ekspertyzy technicznej, która określi czy konstrukcja budynku wytrzyma takie obciążenie. Ponadto budynek sprzedany jest po obrysie w związku z czym Wspólnota nie dysponuje terenem zewnętrznym na ewentualne umieszczenie zbiornika.
Skarżąca zauważyła, że budynek wyposażony jest w instalację przeciwpożarową tzw. suchego pionu, która zgodnie z decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 19 kwietnia 2006 r. zostanie zmodernizowana do dnia 31 grudnia 2007 r.
Wspólnota Mieszkaniowa do roku 2015 spłaca kredyt zaciągnięty na termomodernizację budynku, w związku z czym nie stać jej na wykonanie dodatkowych badań i ekspertyz niezbędnych do wykonania decyzji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sądy administracyjne kontrolują działania organów pod kontem zgodności z prawem materialnym i pod względem zgodności z przepisami procesowymi.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwają się zagadnienia procesowe. Zgodnie z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do;
1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie,
2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.
Ponieważ rozstrzygnięcia w takiej sprawie organ dokonuje w formę decyzji administracyjnej, podstępowanie takie podlega regułom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej rozwinięta w art. 77 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Faktycznie podstawą wydania decyzji przez organy administracyjne był protokół z dnia 11 kwietnia 2006 r. ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w budynku zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] Protokół ten stwierdza w pkt 5, że droga pożarowa stanowi ul. [...] i dochodzi do bramy Stoczni [...]. Przy budynku, pomiędzy drogą pożarową a budynkiem znajduje się drzewo i lampa oświetleniowa powyżej 3 m. Na podstawie tego stwierdzenia, w decyzji organu I instancji został zawarty nakaz usunięcia drzewa oraz słupa oświetleniowego (pkt 1). Tymczasem, jak wynika ze skargi, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] jest właścicielem budynku, natomiast nie jest właścicielem terenu wokoło, na którym posadowione jest drzewo i słup oświetleniowy. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących o ustaleniach w tym zakresie poczynionych przez organ I instancji. Niewątpliwie ustalenie kto jest właścicielem gruntu oraz słupa oświetleniowego na terenie pomiędzy ul. [...] a przedmiotowym budynkiem ma istotne znaczenie dla wydania decyzji w sprawie ich usunięcia. Dopiero prawidłowe ustalenie tych okoliczności umożliwia określenie adresatów takiej decyzji oraz osób zainteresowanych w sprawie. Ustalenia te muszą zostać dokonane z urzędu przez organ administracji publicznej jakim jest Komendant Państwowej Straży Pożarnej [...].
W związku z powyższy nieprawidłowe było również postępowanie organu odwoławczego. Skarżąca Wspólnota odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując jedynie na pkt 3 tj. obowiązek wyposażenia budynku w zbiornik wodny. Organ odwoławczy ustosunkował się jedynie do tego obowiązku, całkowicie pomijając inne elementy skarżonej decyzji. Znalazło to również wyraz w decyzji organu II instancji, która utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązku wyposażenia budynku w zbiornik wodny.
Zgodnie z powszechnie akceptowaną linia orzeczniczą sądów administracyjnych organ odwoławczy kontroluje rozstrzygniecie organu I instancji, ale przede wszystkim ponownie rozpatruje sprawę administracyjną w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i to niezależnie od argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie organ I instancji jedną decyzją administracyjną w oparciu o protokół ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 11 kwietnia 2006 r., nałożył na skarżącą trzy obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zatem organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę administracyjną powinien uwzględnić całość rozstrzygnięcia dokonanego decyzją organu I instancji; wypowiedzieć się w kwestii wszystkich trzech punków. Tego jednak nie uczynił, pozostawiając zagadnienia poruszone w pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji, niejako poza nawiasem rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1887/99 (OSP 2003/12/154) obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie – organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania.
Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99 (OSNAPU 2000/9/338), w którym to stwierdził, że z przyjętej przez kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, iż nawet, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu I instancji, to nie oznacza, że w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna.
Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy reguluje art. 138 k.p.a.; w § 1 przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo
2) uchla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Natomiast art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie znajduje oparcia w cytowanym przepisie. Zdaniem Sądu nie można uznać za zgodne z prawem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części bez orzekania co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej. Jeżeli organ odwoławczy uznaje odwołanie za niezasadne to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy (w całości).
Opisane uchybienia o charakterze procesowym mają w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spawy i powodują koniczność uchylenia zarówno decyzji organu I instancji jak i decyzji organu odwoławczego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie obowiązku usunięcia drzewa oraz słupa oświetleniowego. Organ winien ustalić strony postępowania; właściciela lub zarządcę gruntu na którym posadowione jest drzewo oraz właściciela słupa oświetleniowego a następnie wydać decyzję w stosunku do właściwych podmiotów.
Sąd przywiązując dużą wagę do przestrzegania przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, zwraca jednak uwagę, iż przy stosowaniu przepisów w tym zakresie należy uwzględniać także wpływ rozstrzygnięć na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Tym samym celowe może być uwzględnienie zapisów § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, na który wskazywał również organ odwoławczy.
Natomiast w ocenie Sądu nie znajduje uznania zarzut skarżącej Wspólnoty, iż nie dysponuje środkami finansowymi na poczynienie czynności wymaganych dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku. Przy nakładaniu i realizacji obowiązków z tego zakresu nie ma większego znaczenia sytuacja finansowa adresata decyzji, a jeżeli ma to jedynie znaczenie drugorzędne.
Sąd jest zdania, iż zasadnym jest ponowne dokonanie czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym budynku w celu ustalenia, czy zmienił się stan w zakresie ochrony przeciwpożarowej w stosunku do uchybień stwierdzonych protokołem z dnia 11 kwietnia 2006 r.
Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c. p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji.
Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.