III SA/Gd 515/25

III SA/Gd 515/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217 § 2 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 1a i ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 72 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. D., J. D. i T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r., nr SKO Gd/57/25 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenie o samodzielności lokalu oddala skargę.
Uzasadnienie
A. D., J. D. i T. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 5 listopada 2024 r. A. D., J. D. i T. D., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - poddasze (powierzchnia użytkowa 22,85 m2), oznaczonego nr [...], zlokalizowanego na [...] kondygnacji budynku wielorodzinnego przy al. [...] w G., dz. nr [...], obręb [...] K.
Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. organ wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień w zakresie:
- wyjaśnienia rozbieżności w numeracji lokalu zastosowanej we wniosku oraz w załączonej dokumentacji (we wniosku wskazano pomieszczenie o numerze [...], podczas gdy załączona dokumentacja dotyczy pomieszczenia o numerze [...]);
- wskazania we wniosku oraz w załączonej dokumentacji przeznaczenia (funkcji) lokalu;
- dołączenia rzutów odpowiedniej kondygnacji budynku z zaznaczonymi granicami lokalu;
- wskazania wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;
- dołączenia 3 egzemplarzy wyrysu z operatu ewidencyjnego z zaznaczonymi na nich pomieszczeniami przynależnymi do lokalu lub skreślenia na wniosku informacji o dołączeniu ww. dokumentów;
- dołączenia dokumentu potwierdzającego skuteczne dokonanie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego (strych) na wskazaną we wniosku funkcję inną niż mieszkalna.
W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy:
- ujednolicili numerację lokalu we wniosku oraz w załączonej dokumentacji (wskazano lokal o numerze [...]);
- wskazali przeznaczenie (funkcję) lokalu – pracownia, nie precyzując charakteru prowadzonych działań;
- przedłożyli 3 egzemplarze rzutów odpowiedniej kondygnacji budynku z zaznaczonymi granicami lokalu (inwentaryzacja wykonana przez architekt R. W. we wrześniu 2003 r.);
- wskazali wysokość pomieszczeń - 2,35 m;
- wyjaśnili, że nie posiadają dokumentacji potwierdzającej skutecznie dokonaną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego (strych) na funkcję objętą wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu;
- przedłożyli uzupełniony wniosek.
Po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r. (nr RAAII.7120.1.74.2024.JS-80/50B) Prezydent Miasta G. – działając m.in. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 – dalej jako "u.w.l.") - odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - poddasze (powierzchnia użytkowa 22,85 m2), oznaczonego nr [...], zlokalizowanego na [...] kondygnacji budynku wielorodzinnego przy al. [...] w G., dz. nr [...], obręb [...] K..
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że wskazany we wniosku lokal nr [...], zgodnie z posiadaną przez organ dokumentacją archiwalną: "Inwentaryzacja do celów notarialnych z projektem podziału na samodzielne lokale", wykonaną w lutym 2018 r. przez mgr inż. arch. J. T., przyjęta uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej al. [...] nr [...], złożony jest z: pomieszczenia nr [...] - poddasze (pow. 18,63 m2) i [...] - WC poddasze (pow. 3,89 m2), o wysokości w najwyższym miejscu 2,35 m i stanowi składową części wspólnych nieruchomości al. [...]. W dokumentacji archiwalnej tej nieruchomości nie figurują dokumenty potwierdzające przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń objętych wnioskiem na funkcję użytkową lub mieszkalną.
Wskazane pomieszczenia pełnią w budynku funkcję gospodarczą w rozumieniu § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - zwanego w uzasadnieniu także "rozporządzeniem") i jako takie, zgodnie z art. 2 ust. 4 u.w.l., mogą stanowić wyłącznie pomieszczenie przynależne do innego samodzielnego lokalu. Przywołany we wniosku fakt wykonania samodzielnej adaptacji pomieszczenia gospodarczego (wskazano, że pomieszczenie jest użytkowane jako "mieszkanie/pracownia") nie stanowi podstawy do sankcjonowania sposobu użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem tego pomieszczenia.
Z orzecznictwa sądowego wynika, że samodzielność lokalu charakteryzuje się tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Realizacji tych celów służą natomiast dodatkowe wymogi, jakie mają spełniać lokale, określone w przepisach szczególnych. Tylko tak rozumiane lokale jako spełniające określone wyżej wymogi, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości. Lokalami o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - użytkowymi są zatem tylko te części budynku, które zostały zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali przeznaczonych do prowadzenia w nich określonej działalności ludzi, tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokojenia potrzeb żywieniowych, oświatowych, kulturalnych i innych potrzeb ludzi. Lokale te muszą odpowiednio spełniać wymagania (dotyczące np. oświetlenia dziennego, nasłonecznienia, oświetlenia sztucznego, ogrzewania, doprowadzania wody i innych), w celu spełniania warunku "przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) osób i zaspokajania ich potrzeb". Potwierdzenie spełnienia tych warunków odbywa się przed organem administracji budowlanej, w ramach procedury zgłoszenia lub pozwolenia na budowę poprzedzającej wykonanie robót budowlanych związanych z dostosowaniem pomieszczeń do pełnienia samodzielnej funkcji użytkowej. Przepis § 72 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że minimalna wysokość pomieszczeń do pracy, nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe, przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób, wynosi 2,5 m. Pomieszczenie objęte wnioskiem, którego wysokość wynosi 2,35 m, nie spełnia ww. wymagania, wobec czego w stanie istniejącym nie może posiadać funkcji lokalu użytkowego o wskazanym przeznaczeniu (pracownia).
Przymiotów samodzielności funkcjonalnej nie posiadają natomiast pomieszczenia gospodarcze, choćby były wydzielone w obrębie trwałych ścian budynku. Z przepisu art. 2 ust. 4 u.w.l. wynika wyraźny nakaz odróżniania lokali od pomieszczeń takich jak piwnica, strych, komórka, garaż, które w ogólności mogą być pomieszczeniami przynależnymi do samodzielnych lokali stanowiących odrębną własność lub też być częściami wspólnymi w nieruchomości, pełniąc względem tych lokali funkcję pomieszczeń pomocniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Samo wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku pomieszczeń gospodarczych poddasza nie czyni z nich samodzielnych lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne.
W przypadku zamiaru korzystania z objętego wnioskiem pomieszczenia we wskazany sposób (pracownia), należy dokonać zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego (strych) na lokal użytkowy oraz dostosować jego parametry do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia A. D., J. D. i T. D., zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r. (nr SKO Gd/57/25) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3-6 u.w.l.) - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że - jak stanowią przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz ust. 4-6 u.w.l. - samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.
Wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym.
Odnosząc powyższe przepisy prawa oraz rozważania do niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że zarówno organ I instancji nie posiada w swoich zbiorach, jak też strony wnioskujące oświadczyły, iż nie posiadają dowodów wskazujących na zmianę przeznaczenia pomieszczenia gospodarczego, jakim jest strych w budynku położonym w G. przy ul. [...] na lokal o innym przeznaczeniu -mieszkanie/pracownia. Co więcej strony potwierdziły, że samodzielnie dokonały adaptacji strychu na cele mieszkania/pracowni oraz nie zgłosiły tej adaptacji właściwemu organowi budowlanemu. Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2024 r. (sygn. akt II OSK 920/23) wskazało, że jedynie te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a (tutaj przepis ten nie ma zastosowania) i art. 2 ust. 2 u.w.l. mogą zostać uznane za lokale samodzielne.
Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo skutecznie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu albo ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu, doprowadziłoby do naruszenia obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – a zatem brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu.
W realiach sprawy brak jest (w dokumentacji archiwalnej budynku, w którym znajduje się wskazany we wniosku lokal) dowodów potwierdzających przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń objętych wnioskiem na funkcję użytkową lub mieszkaniową. Wskazane we wniosku pomieszczenia pełnią w budynku funkcję gospodarczą - część strychu budynku wielomieszkaniowego. Dlatego też organ I instancji w swoim postanowieniu prawidłowo uznał, że strych stanowi pomieszczenie przynależne do innego samodzielnego lokalu mieszkalnego.
Fakt wykonania samodzielnej i samowolnej adaptacji pomieszczenia gospodarczego nie stanowi podstawy do sankcjonowania sposobu użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem ww. pomieszczenia. Nie sposób przy tym zapominać o tym, że korzystanie z lokalów, także pomieszczeń gospodarczych związane jest również z wykazaniem, że spełniają one wymogi techniczne dla konkretnych celów przynależnych do funkcji tego lokalu/pomieszczenia. Lokalami o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - użytkowymi - są zatem tylko te części budynków, które zostały zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali przeznaczonych do prowadzenia w nich określonej działalności ludzi, np. produkcji, handlu, usług. Lokale te muszą odpowiednio spełniać określone wymagania w celu spełnienia warunku "przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) osób i zaspokajania ich potrzeb". Potwierdzenie spełnienia tych warunków odbywa się przed organem administracji budowlanej, w ramach procedury zgłoszenia lub pozwolenia na budowę poprzedzającej wykonanie robót budowlanych związanych z dostosowaniem pomieszczeń do pełnienia samodzielnej funkcji użytkowej. W sprawie brak jest takich dokumentów, a oświadczenie stron o samodzielnej zmianie funkcji strychu, jako pomieszczenia przynależnego do innego samodzielnego lokalu, tylko te ustalenia potwierdza. Kolegium zgodziło się też z poglądem, że przymiotu samodzielności funkcjonalnej nie posiadają pomieszczenia gospodarcze, choćby były wydzielone w obrębie trwałych ścian budynku. Przepis art. 2 ust. 4 u.w.l. wyraźnie odróżnia lokale od pomieszczeń takich jak piwnica, komórka, garaż, które w ogólności mogą być pomieszczeniami przynależnymi do samodzielnych lokali stanowiących odrębną własność lub też być częściami wspólnymi w nieruchomości, pełniąc funkcję pomieszczeń pomocniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Zmiana funkcji pomieszczenia (zmiana sposobu użytkowania) wymaga uzyskania warunków zagospodarowania i dostosowania jego parametrów do obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, zdaniem Kolegium, strony wnioskujące o wydanie zaświadczenia nie mogą powoływać się na stan istniejący w budynku mieszkalnym, w szczególności odnoszący się do lokalu wskazanego we wniosku, w sytuacji gdy doszło do zmian w tym budynku w wyniku samowolnych robót budowlanych, a strony wnioskujące nie legitymują się w tym zakresie żadną zgodą budowlaną. Dlatego też zarzutu, że analiza dokumentacji oraz wniosku pozwala na stwierdzenie, iż lokal spełnia warunki pomieszczenia przeznaczonego dla czasowego pobytu ludzi, nie można uwzględnić, jako podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Zaskarżone postanowienie organu I instancji zasadnie wskazuje na brak przymiotu samodzielności lokalu objętego wnioskiem z uwagi na ustalenie, że zgodnie z art. 2 ust. 4 u.w.l. wnioskowany lokal stanowi części składowe, jest pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego. Wbrew poglądowi strony, z treści ww. przepisu ustawy należy wywieść wniosek, że pomieszczenia w nim wskazane (także m.in. strych) przynależą do innego samodzielnego lokalu, stanowiącego jego część.
Oczywistym jest przy tym także to, że w rozumieniu ustawy o własności lokali lokalem samodzielnym może być inny niż lokal mieszkalny, np. lokal użytkowy/usługowy. Jednakże taki charakter lokalu wynikać musi bądź z pozwolenia na budowę, ewentualnie z uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu na lokal użytkowy, usługowy lub innym przeznaczeniu (o ile dla tego terenu nie obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przy tym warunek wydzielenia trwałymi ścianami izby lub zespołu izb nie stanowi jedynego i wyłącznego warunku uznania samodzielności takiego lokalu.
Odpowiednie stosowanie przepisu, o czym mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza, że lokalem innym niż mieszkalny, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Wbrew stanowisku strony, lokale inne niż mieszkalne są przeznaczone na pobyt ludzi i przez nich wykorzystywane zgodnie z celem lokalu, który winien spełniać warunki techniczne (budowlane) dla danego rodzaju lokalu. Dlatego też organ I instancji zasadnie uznał, że wskazany lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (na poddaszu budynku oznaczony nr [...]), nie stanowi lokalu samodzielnego. Nie spełnia on bowiem kryterium wymaganego normą z art. 2 ust. 2 u.w.l. i nie można go zakwalifikować jako przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Organ nadmienił przy tym, że w sprawie nie była badana (bo nie mogła być) kwestia prawa własności, mając na względzie treść art. 2 ust. 2 i ust. 4 u.w.l.
W skardze na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku A. D., J. D. i T. D., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta G., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji błędną ocenę możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu;
3. art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. - poprzez odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia o samodzielności lokalu pomimo, że w analizowanym stanie faktycznym zaistniały wszystkie przesłanki, które winny skutkować stwierdzeniem samodzielności lokalu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ doszedł do błędnego wniosku, iż brak posiadania przez skarżących zgody na przeprowadzenie prac budowlanych stanowi podstawę dla oddalenia ich wniosku. Skarżący wskazali, że nie są właścicielami ani współwłaścicielami budynku, co aktualnie uniemożliwia im uzyskanie zgody budowlanej. Niewątpliwie również skarżący (aktualnie A. D.) od wielu lat są najemcami przedmiotowego lokalu.
W ocenie skarżących, zarówno fakt, że lokal stanowi samodzielny przedmiot najmu, jak i okoliczność, iż spełnia on warunki pomieszczenia przeznaczonego do czasowego pobytu ludzi, dają podstawy do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Na takiej samej zasadzie jak lokal użytkowany przez skarżących wydzielone zostały pozostałe pomieszczenia dawnego strychu w tym budynku, które stanowiły przedmiot obrotu prawnego. Nie jest zatem zrozumiałe, z jakich względów wymaga się od skarżących przedstawienia odpowiednich zgód budowlanych związanych z wydzieleniem pomieszczeń strychu, podczas gdy w stosunku do innych lokali, wydzielonych w taki sam sposób jak lokal użytkowany przez skarżących, nie wymagano żadnych zgód budowlanych.
Odnosząc się do podnoszonej przez organ okoliczności, że lokal stanowi części składowe i jest pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego skarżący wskazali, iż ustawodawca nie wprowadził uregulowań zakazujących wydzielenia samodzielnych lokali z pomieszczeń pełniących funkcję gospodarcze. Tym samym lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali może być nie tylko lokal użytkowy/usługowy, ale także lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami), nie jest bowiem konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi.
Ponadto nie jest jasne, z jakich przepisów organ wyprowadził normę, że lokale stanowiące najczęściej części składowe lokali mieszkalnych m.in. strych, nie mogą stanowić lokali samodzielnych. Stanowisko takie jest o tyle niezasadne, że czym innym jest pojęcie lokalu samodzielnego, czym innym zaś status prawny takich lokali. I tak, obok garaży, piwnic, czy innych pomieszczeń gospodarczych, które stanowią części składowe lokali mieszkalnych lub użytkowych i nie stanowią przedmiotu odrębnej własności (art. 2 ust. 4) są garaże i inne pomieszczenia gospodarcze, które nie stanowią przynależności lokali, posiadając atrybuty samodzielności, w konsekwencji mogą być także przedmiotem odrębnej własności. Tym samym organ dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.w.l.
Wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu organ jest zobligowany do zweryfikowania samodzielności lokalu w oparciu o art. 2 ust. 2 u.w.l. Pojęcie "samodzielności lokalu" nie zostało dookreślone, czy też wyjaśnione w ustawie. W orzecznictwie wskazuje się, że z pojęcia samodzielności lokalu zamieszczonego w art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.w.l. należy wyprowadzić wniosek, iż zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie wyodrębnienia takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia korzystanie z prawa własności. Niewątpliwie taką nieruchomością jest przedmiotowy lokal. Jak już bowiem wskazano, prace adaptacyjne związane z wydzieleniem lokalu zostały przeprowadzone wiele lat temu i od tego czasu nieprzerwanie pozostaje on w posiadaniu skarżących, aktualnie jako najemców. Ponadto właściciel nieruchomości zwracał się do skarżących o jego nabycie, albowiem w przypadku pozostałych lokali wydzielonych w ten sam sposób ich użytkownicy nabyli lokale zlokalizowane na poddaszu budynku.
Niewątpliwie lokal posiada walor samodzielności, gdy właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokali zgodnie z jego funkcją i nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla samodzielności korzystanie z pomieszczeń będących elementami nieruchomości wspólnej. Nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Samodzielnym jest zatem ten lokal, z którego możliwe jest korzystanie zgodnie z jego przeznaczeniem w taki sposób, że nie wymaga to korzystania z innych lokali. Tak jest na gruncie niniejszej sprawy, lokal spełnia również warunki techniczne odnoszące do lokali przeznaczonego na czasowy pobyt ludzi. Wbrew uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skarżący nie wskazywali, że lokal ma być przeznaczony na stały pobyt ludzi, co w ocenie organu uniemożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Stanowisko organu w sposób oczywisty godzi w interesy skarżących, którzy od wielu lat korzystają z lokalu będącego przedmiotem wniosku, jednakże pomimo zgodnej woli skarżących i właściciela lokalu (odnoszącej się do nabycia go przez skarżących na własność) nie jest to możliwe. Jednocześnie postanowienia organów obu instancji nie wskazują, jakie konkretnie okoliczności powodują, że niemożliwe jest uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia odpowiada prawu.
Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, normujących czynność wydawania zaświadczeń.
Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 5 listopada 2024 r. o wydanie – na podstawie art. 2 ust. 1a-6 u.w.l. - zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, tj. poddasza ze wskazaniem funkcji tego lokalu jako pracowni (powierzchnia użytkowa 22,85 m²), oznaczonego nr [...], zlokalizowanego na [...] kondygnacji budynku wielorodzinnego przy al. [...] w G., dz. nr [...], obręb [...] K., wystąpili A. D., J. D. i T. D., którzy – jak to wynikało ze złożonych przez nich wyjaśnień – legitymują się wobec przedmiotowego lokalu tytułem najmu (obecnie A. D.).
Stosownie do art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, a przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
W tym miejscu, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych do przywołanego wyżej przepisu art. 2 ust. 3 u.w.l. stwierdza się, iż odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy też potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99).
Odnosząc się do przesłanki "wykazania interesu prawnego" należy wyjaśnić, że to osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Zatem mieć interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności prawnej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić jednak interes faktyczny, czyli stan, w którym wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę żądania stosownych czynności.
Zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 u.w.l. potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje w sposób pośredni skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie wynika jednak z faktu wydania zaświadczenia. Niewątpliwie więc o wydanie przedmiotowego zaświadczenia mogą ubiegać się podmioty, które chcą (i mogą) ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu czyli właściciele nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 696/11 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 41/13). Taki bowiem interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dni 19 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 413/08).
Jak to zostało powyżej zaznaczone wnioskodawcami w rozpoznawanej sprawie były osoby nie będące właścicielami (współwłaścicielami) przedmiotowego lokalu, a wyłącznie będący od wielu lat najemcami tego lokalu na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową G. [...] (obecnie – jak to zostało podkreślone zarówno w zażaleniu, jak i w skardze – jedynym najemcą przedmiotowego lokalu pozostaje A. D.). W ocenie Sądu, samo zawarcie umowy najmu lokalu - w świetle treści art. 2 ust. 3 u.w.l. oraz przepisów Działu VII k.p.a. - nie rodzi jednak interesu prawnego najemcy w domaganiu się wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 129/11). Co prawda wnioskodawcy (skarżący) wskazywali w niniejszej sprawie, że ich zamiarem jest dokonanie wykupu przedmiotowego (uznanego uprzednio za samodzielny) lokalu od jego właściciela. Sam jednak fakt najmu takiego lokalu nie statuuje uprawnień do jego nabycia w przyszłości. Będzie to zależało od woli zainteresowanych stron, a żaden przepis prawa nie obliguje też do wystąpienia z takim żądaniem. Zdarzenia przyszłe, zależne od określonego zachowania się nie mogą jednak stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Innymi słowy, nie kwestionując w żadnej mierze tego, że w interesie wnioskodawców leży uzyskanie tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu (jego własności), to stwierdzić należało, że owa potrzeba może być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który to dopiero jest przesłanką wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. Już zatem z tego powodu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należało, że odmowa wydania przez organy żądanego zaświadczenia była w pełni uzasadniona.
W związku z powyższym należało przyjąć, że brak rozważenia przez organy w sprawie powyżej opisanej okoliczności stanowił naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., to jednak – mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, zakończonej wydaniem rozstrzygnięcia przez organy o odmowie wydania na wniosek skarżących zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu.
Niezależnie jednak od powyższego – w ocenie Sądu – podzielić należało także argumentację i stanowisko przyjęte przez organy; a mianowicie, że zarówno brak przedłożenia przez wnioskodawców dokumentacji niejako "legalizującej" samodzielnie zaadoptowaną w przeszłości przez nich (przynależną wówczas do ich mieszkania w przedmiotowym budynku) część strychu na cele mieszkania/pracowni (tj. nie przedstawienie dokumentacji potwierdzającej przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń objętych wnioskiem na funkcję użytkową lub mieszkalną), a jednocześnie też brak spełniania przez przedmiotowy lokal (co z kolei wynikało z przedłożonej przez wnioskodawców dokumentacji) określonych przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymogów odnośnie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi lokalu (bez znaczenia czy na pobyt stały czy czasowy – vide: § 72 ust. 1 rozporządzenia) - nie dawały podstawy do wydania przez organ żądanego zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu. W ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, starosta powinien bowiem badać spełnienie przez lokal wymogu samodzielności lokalu w sensie technicznym i funkcjonalnym oraz w sensie prawnym w zakresie określonym w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. Nie oznacza to jednak, że starosta uzyskał prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi. Obowiązkiem starosty jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają ustanowienie odrębnej własności lokalu. Natomiast w sytuacjach spornych dotyczących wydania zaświadczenia (jak w niniejszej sprawie), starosta nie może dokonywać ocen prawnych. Ocena taka jest bowiem elementem kształtowania prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Organ nie może także dokonywać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, z wyjątkiem ustaleń w zakresie dysponowania lub nie danymi, których dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Organ nie może więc w postępowaniu tym kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdujących się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach. Jeżeli natomiast kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1415/21).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).