III SA/Gd 508/06

III SA/Gd 508/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Felicja Kajut /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Sygn. powiązane
I OSK 572/07 - Wyrok NSA z 2008-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 czerwca 2006r. nr [...], której adresatem był A. B., Starosta [...], działając na podstawie art.2 ust. 1 pkt 2 i 33 ust 4 pkt. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001 z późno zm.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rzekł o:
- uchyleniu w całości decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w T. Nr [...] z dnia 1 lutego 2005r.
- utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2004r. z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 29 listopada 2004r. A. B. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W związku ze złożonym w dniu 31 stycznia 2005r. przez A. B. oświadczeniem o podjęciu prowadzenia działalności gospodarczej, decyzją z dnia 1 lutego 2005r. organ orzekł o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej od dnia 27 stycznia 2005r.
W dniu 28 marca 2006r. organ uzyskał informację z ZUS Inspektorat w T. o zgłoszeniu strony do ubezpieczeń społecznych jako osoby wykonującej umowę agencyjną lub umowę zlecenia w "A" w O. od dnia 01 grudnia 2004r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że strona nie spełnia określonej w art.2 ust. 1 pkt 2 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji osoby bezrobotnej ponieważ bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i niewykonującą innej pracy zarobkowej (wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni, jak również naruszenie art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy. Nadto zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Powiatowy urząd Pracy reprezentuje błędny poglądu co do definicji osoby bezrobotnej wynikającej z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a ściśle - możliwości uzyskiwania przez osobę bezrobotną przychodów. Zdaniem skarżącego ustawodawca zezwalał na uzyskiwanie przez osobę bezrobotną przychodów przy zachowaniu głównego warunku, że nie przekraczał on miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę ( art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h ustawy). Stanowisko to potwierdzała definicja przychodów ujęta w art.2 ust. 1 pkt 24 ustawy. Tym samym A. B. wypełniał wszystkie ustawowe warunki wymagane dla osoby bezrobotnej i pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 listopada 2004r. było bezzasadne.
Wskazano również na niezasadne powołanie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej na przepis art. 2 ust. 1 pkt 24 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 listopada 2005r. do stanu faktycznego mającego miejsce przed tą datą.
Decyzją z dnia 21 lipca 2006r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1, 145 § 1 pkt 5, art.151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j. t. Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na mocy art. 33 ust.4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art.2 ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z art.2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy ilekroć jest w niej mowa o bezrobotnym oznacza to osobę nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit.g), nie uczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Definicja " innej pracy zarobkowej" zawarta jest w art.2 ust.1 pkt 11 w/w ustawy i oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.
Organ stwierdził, że z w/w przepisów wprost wynika, że samo podjęcie innej pracy zarobkowej stanowi negatywną przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej i to bez względu na długość trwania umowy będącej podstawą wykonywania tej pracy jak i osiąganego z tego tytułu dochodu.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ stwierdził, że od dnia 1 grudnia 2004r. tj. dnia rozpoczęcia wykonywania umowy zlecenia w "A", strona przestała spełniać przesłanki do posiadania statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisu art.2 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Zdaniem organu nie miała znaczenia sprawie wysokość przychodu uzyskiwanego z tytułu pracy na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, ponieważ sam fakt podjęcia wykonywania" innej pracy zarobkowej" jest okolicznością powodującą pozbawienie statusu bezrobotnego. Natomiast nie osiąganie przychodu w zakreślonej ustawowo wysokości stanowi odrębną przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej i nieuzasadnione jest łączenie ze sobą wykonywania innej pracy zarobkowej i osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia logiczna i funkcjonalna cytowanych przepisów. Pozostałe okoliczności podniesione w odwołania organ uznał za nie mające znaczenia w sprawie.
A. B. złożył skargę na powyższą decyzję, jak również decyzję Starosty [...] z dnia 13 czerwca 2006r. nr [...] wnosząc o ich uchylenie.
Skarżący stwierdził, że powyższe decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a w szczególności przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z 2004 r. ze zm. ) poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni w powiązaniu z czasem zaistnienia stanu faktycznego przez organy obydwu instancji z powodu oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z nieprawidłową wykładnią przepisu art. 2 ust 1 pkt. 2 na skutek czego pozbawiono statusu osoby bezrobotnej osobę, która spełniała wszystkie wymagane ustawą warunki do posiadania tegoż statusu.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania niezgodnego z w/w zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, jak również naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z niewystarczającym i błędnym uzasadnieniem decyzji przez organy obydwu instancji
W końcu zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP poprzez spowodowanie sytuacji zagrażającej bytowi dawnej osoby bezrobotnej i prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, dokonano wykładni cytowanych w skardze przepisów prawa materialnego stwierdzając w konkluzji, że ustawodawca zezwalał osobie bezrobotnej i nie wykonującej innej pracy zarobkowej na uzyskiwanie przychodów, w tym z tytułu umowy zlecenia do wysokości nie przekraczającej połowy miesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie powodowało to utraty statusu osoby bezrobotnej. Takie rozumienie - zdaniem skarżącego – potwierdza również wykładnia funkcjonalna (celowościowa) przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, jak również wykładnia systemowa, a także zgodność z art. 65 ust. 3 Konstytucji RP.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością stanowiska skarżącego jest wprowadzenie z dniem 01 listopada 2005 r. zmian w treści przepisów art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez zmianę definicji przychodów. W konkluzji stwierdzono, że zastosowanie przez oba organy wykładni gramatycznej cytowanych wyżej przepisów jest błędne i nie uwzględnia bowiem obowiązku dokonywania kompleksowej wykładni prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również odnosząc się zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.
Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało oddalić.
Wznowienie postępowania, w wyniku którego doszło do wydania rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ta decyzja zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wskazaną w przepisach k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, publ. Prokuratura i Prawo 2003/2/46). W przedmiotowej instytucji przejawia się również wyraźnie aspekt o charakterze materialnoprawnym, tj. możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niemniej jednak, aby możliwe było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną istnieć muszą określone przesłanki. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia w/w możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia. Przesłankami negatywnymi są zaś przesłanka terminu, określona w art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłanka przewidywanej możliwości wydania w wyniku wznowienia postępowania wyłącznie decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej.
W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia doszło do wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 1 lutego 2005 r., nie znane organowi, który wydał tę decyzję. Stanowi to wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i na nią powołano się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, że postępowanie uregulowane w art. 145 – 153 k.p.a. przebiega według ustalonego tam wzorca i można w nim wyróżnić dwa etapy: pierwszy z nich kończy się wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź decyzją o odmowie wznowienia postępowania (§ 3 powołanego przepisu), drugi – decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a.
Na kolejnym etapie postępowania dokonuje się merytorycznej oceny przesłanek wznowienia postępowania i skutków, jakie z tego wynikają dla rozstrzygnięcia sprawy, co znajduje wyraz w kończącej postępowanie decyzji określonej w art. 151 k.p.a.
W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji po uzyskaniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji dotyczącej A. B., postanowieniem z dnia 26 maja 2006r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 1 lutego 2005r., a następnie wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k,p.a. decyzję.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zasadnie doszło do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pozostaje zatem do rozpatrzenia kwestia zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym zwłaszcza ich niewłaściwej interpretacji, co stanowi istotę sporu w sprawie.
W myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 lutego 2005r.) starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem bezrobotnym jest o osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolna i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli spełnia ponadto inne wymienione w tym przepisie przesłanki ( lit. a do k). Wśród tych innych przesłanek ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h) ustawy uzależnił uzyskanie statusu osoby bezrobotnej od faktu nie uzyskiwania miesięcznego przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych.
Przychodem, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy jest przychód z tytułu innego niż zasiłek lub inne świadczenie wypłacane z Funduszu Pracy, podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Dokonując interpretacji w/w przepisów skarżący wyprowadził wniosek, że ustawodawca nie wykluczył uznania za bezrobotnego osoby, która z różnych tytułów, w tym w związku z zawarciem umowy zlecenia, uzyskuje miesięczny przychód w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Należy jednak zauważyć, że takie stanowisko jest sprzeczne z przyjętą w ustawie definicją "osoby bezrobotnej" z treści której wynika, że musi to być osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Dokonując analizy konstrukcji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy należy stwierdzić, że wszystkie wyżej wymienione przesłanki uzyskania statusu osoby bezrobotnej stanowią konieczne elementy definicji "osoby bezrobotnej", a więc takie, które w konkretnym przypadku muszą występować zawsze. Dodatkowo ustawodawca uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej od spełnienia, poza powyższymi, innych wymienionych w art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) – k) pozytywnych bądź negatywnych przesłanek.
Fakt podjęcia przez skarżącego innej pracy zarobkowej, którą w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 w/w ustawy było wykonywanie usług na podstawie umowy zawartej z "A", spowodował, że wymienione wyżej kryteria uznania za osobę bezrobotną nie mogły być przez skarżącego spełnione. Warto również zauważyć, że dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Karcie Rejestracyjnej Bezrobotnego skarżący złożył oświadczenie, że został pouczony o obowiązku zawiadomienia urzędu o każdej okoliczności powodującej brak gotowości do pracy, czego skarżący nie uczynił. Nota bene na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007r. skarżący stwierdził, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej było mu potrzebne do uzyskania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej i organ nie oczekiwał od niego gotowości do podjęcia pracy, a on sam nie poszukiwał zatrudnienia. Powyższe nie zwalniało jednak skarżącego z wypełniania obowiązków ciążących na osobie zarejestrowanej jako bezrobotna w urzędzie pracy.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jakkolwiek cytowany wyżej przepis art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy był sformułowany nieprcyzyjnie, to jednak już z samej definicji bezrobotnego można było wywnioskować, że zwrot "przychody" nie obejmował przychodów z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( tak zob. też Kosut Anna, Nowe regulacje prawne z zakresu promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (wybrane zagadnienia). Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2006/2/26 , baza LEX numer publikacji : 50985 ). W związku z powyższym nie ma też skarżący racji twierdząc, że za słusznością jego stanowiska przemawia fakt zmiany powołanego wyżej przepisu. W niniejszej sprawie zarówno w dacie podjęcia decyzji z dnia 1 lutego 2005r., jak również w dacie wydania zaskarżonych decyzji, pomimo zmiany brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy, w taki sam sposób należało dokonać oceny sytuacji powstałej na skutek podjęcia przez skarżącego innej pracy zarobkowej.
Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, w efekcie czego doszło do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 1 lutego 2005r. i wydania decyzji o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2004r.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, nie dopatrzył się bowiem w postępowaniu organów obu instancji działań, które naruszałyby zasady ogólne zawarte w art. 6, 7, 8, i 9 K. p. a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdził, że nawet gdyby uznać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest wyczerpujące, to braki te sanuje decyzja organu drugiej instancji, która zawiera szczegółowe uzasadnienie. Organ ten w sposób staranny i wyczerpujący przedstawił motywy podjęcia rozstrzygnięcia odnosząc się przy tym do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.
Z uwagi na powyższe również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie, a to zawłaszcza z tej przyczyny, że, jak stwierdzono w skardze, ewentualne "spowodowanie sytuacji zagrażającej bytowi osoby bezrobotnej i prowadzonej przez nią działalności gospodarczej" jest efektem działań podjętych przez skarżącego nie zaś organów orzekających w sprawie.
W tym stanie sprawy, stwierdzając że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.