III SA/Gd 504/24

III SA/Gd 504/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 8, art. 29 ust.. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Referent Agnieszka Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 27 czerwca 2024 r., nr SKO.472.2.2024 w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kobylnica z dnia 14 maja 2024 r. orzekającą o odmowie lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi gminnej na teren wskazanej działki.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 14 maja 2024 r. nr GKM-KD.7230.481.2023 Wójt Gminy Kobylnica - działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 320), powoływanej dalej jako "u.d.p." oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) powołanego dalej także jako "rozporządzenie z dnia 24 czerwca 2022 r.", po rozpatrzeniu wniosku L. N., orzekł o odmowie uzgodnienia lokalizacji zjazdu zwykłego z pasa drogowego drogi gminnej – z działki nr [...] (ul. [...]) w K. na działkę nr [...] w K., na której planowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna grupowa oraz usługowa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 11 lipca 2022 r. L. N. wystąpiła o wydanie warunków na lokalizację zjazdu zwykłego z działki nr [...] (ul. [...]) w K. na działkę nr [...] w K. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, wezwano wnioskodawczynię do uzupełnienia brakujących załączników do złożonego wniosku i przedłożenia koncepcji planu zagospodarowania działki nr [...] w K. Po zebraniu materiałów dowodowych i przeanalizowaniu wniosku wydano decyzję z dnia 23 listopada 2023 r. nr GKM-KD.7230.406.2023 odmawiającą zezwolenia na zjazd zwykły.
Od powyższej decyzji w dniu 7 grudnia 2023 r. L. N. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupku decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.472.5.2023 uchyliło orzeczenie z dnia 23 listopada 2023 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę na wadliwość wydanej decyzji w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie jej w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało za nieprawidłowe stanowisko, że lokalizacja zjazdu wymaga bezpośredniego styku pomiędzy drogą a sąsiadującą nieruchomością i wskazało, że odmowa lokalizacji zjazdu winna być oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Decyzją z dnia 14 maja 2024 r. Wójt Gminy Kobylnica ponownie orzekł o odmowie lokalizacji zjazdu.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy została wykonana przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego - Ocena Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w obszarze dojazdu do przejazdu kolejowego w ciągu drogi gminnej ulicy [...] pod kątem dostępności z działki ewidencyjnej nr [...], która zawiera między innymi analizę aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem. W opracowaniu wykazane zostało, że warunki ruchu na ulicy [...], przy dojeździe do przejazdu kolejowego należy uznać z punktu widzenia widoczności oraz szerokości jezdni jako trudne, a szerokość drogi, która wynosi 5,2 m uniemożliwia wydzielenie pasów ruchu dla przeciwnych kierunków.
Organ I instancji wskazał także, że za fakt przemawiąjący za ograniczeniem zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...] uznaje się również liczbę i charakter zdarzeń drogowych, które wskazują, że obecność przejazdu i geometria drogi mają realny wpływ na zagrożenie ruchu drogowego. Jako kolejny materiał dowodowy w sprawie organ dołączył opracowanie pn. Pomiar natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu kolejowo-drogowym usytuowanym w ciągu drogi gminnej na terenie Gminy Kobylnica w 2021 r. Średniodobowy ruch drogowy wyniósł 2198 pojazdów. Mając na względzie parametry drogi ulicy [...], powyższe dane wskazują na znaczne natężenie ruchu na tym przejeździe. Ponadto organ I instancji pozyskał dane drogą mailową z Z. w G. [...] S.A. o ilości przejazdów pociągów przez przejazd na ul. [...]. Natężenie ruchu pociągów w okresie wakacji letnich 2023 r. wyniosło 66 pociągów na dobę, a ostatnie dane z kwietnia 2024 r. to 64 pociągi na dobę.
Organ podkreślił, że zamknięcia szlabanów na czas przejazdu pociągów wymuszają czasowe, ale powtarzające się cyklicznie zatory drogowe na ulicy [...] w K. Włączanie się do ruchu mieszkańców planowanego osiedla mieszkaniowo - usługowego na działce nr [...], a także zjazd z pasa drogowego - ulicy [...] w K. na planowane osiedle, bezpośrednio przed przejazdem kolejowym, potęgowałoby utrudnienia w płynności ruchu drogowego. Z uwagi na sąsiedztwo przejazdu kolejowego, badany odcinek drogi w rozpatrywanej sprawie wymaga szczególnej troski o bezpieczeństwo ruchu.
Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości fakt, że lokalizacja zjazdu tuż za przejazdem kolejowym zwiększa zagrożenie dla ruchu drogowego. Dotyczy to zarówno pojazdów zjeżdżających z pasa torów kolejowych, jak i ewentualnych pojazdów zjeżdżających na działkę nr [...] w K.
W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego wynika, że wyjazd i wjazd na działkę nr [...] (ulica [...]) w K. miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wybudowanie zjazdu dla planowanego osiedla mieszkaniowgo wraz z usługami, będzie skutkować wzmożonym ruchem w obrębie ulicy [...] w K., która w chwili obecnej ma już tendencję do znacznego pogorszenia warunków ruchu w okresach szczytu popołudniowego.
Organ I instancji podniósł, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. W rozpatrywanej sprawie ma to szczególne znaczenie z uwagi na fakt, że proponowany zjazd znajduje się w bardzo bliskiej odległości od przejazdu kolejowego. Podkreślono, że każdy wniosek na lokalizację zjazdu jest rozpatrywany z uwzględnieniem indywidualnych dla danej sprawy okoliczności. Istnienie innych zjazdów w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony.
Jednocześnie, organ I instancji podczas analizy wszystkich kwestii dotyczących przedmiotowego zjazdu, zwrócił uwagę na fakt, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na mocy decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. nr GPŚ-PG.6831.104.2011. Działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] i nr [...]. Zgodnie z zapisami decyzji powyższy podział był uwarunkowany ustanowieniem służebności dostępu do drogi publicznej - ul. [...] w K., poprzez działkę sąsiednią nr [...] zgodnie z oświadczeniem jej właściciela, to jest wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu. Powyższy warunek nie został jednak zrealizowany. Zatem pozbawienie działki wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej było wynikiem zmian własnościowych nieruchomości prywatnej, a nie budowy bądź przebudowy drogi.
W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, że działka będąca własnością odwołującej oznaczona nr [...] w K. przylega fragmentem do działki nr [...], na której usytuowana jest droga gminna, ul. [...] w K. i działka ta nie posiada innej możliwości dojazdu z drogi. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni ubiegała się o wydanie warunków na lokalizację zjazdu, przy czym odległość od krawędzi jezdni znajdującej się na działce nr [...], a granicą działki nr [...] wynosi ok. 30 m. Z akt sprawy wynika również, iż będąca własnością odwołującej działka nr [...] w K. powstała w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K. (decyzja Wójta Gminy Kobylnica z dnia 16 listopada 2011 r. nr GPŚ-PG.6831.104.2011), zgodnego z planem miejscowym i zatwierdzonego pod warunkiem ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działkę sąsiednią nr [...]. Warunek ten nie został spełniony, przy czym odwołująca wskazała, iż winien on obejmować także działkę nr [...], a ponadto obie te działki są ogrodzone płotem posadowionym na podmurówce.
W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że istnienie ww. ogrodzenia nie uniemożliwia ustanowienia służebności drogowej na wskazanych działkach. Nie obliguje również zarządcy drogi do wydania zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej. Organ odwoławczy powołując art. 29 ust. 2 i 4 u.d.p. wskazał, że decyzje te są decyzjami uznaniowymi. Uznanie organu podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu winno bowiem nastąpić na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1077/18). Analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, w której organ administracyjny obowiązany jest do wskazania jakie fakty przyjął a jakie odrzucił rozstrzygając sprawę. Negatywna ocena wniosku o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie zwalnia zarządcy od wykazania, ze względu na jakie to warunki wynikające z przepisów wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.b." lub zasady wiedzy technicznej niemożliwe jest zadośćuczynienie prośbie wnioskodawczyni.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w oparciu o analizę aktualnej organizacji ruchu drogowego na ul. [...], iż warunki ruchu przy dojeździe do przejazdu kolejowego są trudne z punktu widzenia widoczności oraz szerokości jezdni (5,2 m), i uniemożliwiają wydzielenie pasów ruchu dla przeciwnych kierunków. Ponadto liczba i charakter zdarzeń drogowych opisanych w Ocenie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w obszarze dojazdu do przejazdu kolejowego w ciągu ul. [...] pod kątem dostępności z działki nr [...] przy uwzględnieniu geometrii drogi i przejazdu wskazują na zagrożenie ruchu drogowego. Organ wskazał na liczbę pojazdów przejeżdżających w ciągu 24 godzin oraz na liczbę przejeżdżających pociągów, powodujących zatory i zagęszczenie ruchu pojazdów na ul. [...] w K. (znajdujący się w aktach sprawy pomiar natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu kolejowo-drogowym usytuowanym w ciągu ul. [...] w K. oraz informacja przedstawiciela Z. w G.).
Końcowo podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy zaznaczył, że usytuowanie zjazdu w obszarze oddziaływania przejazdu kolejowego niewątpliwie pogarsza płynność ruchu drogowego. Jednocześnie istnienie ogrodzenia na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] w K. nie obliguje organu I instancji do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. [...] w K. Podkreślić również należy, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2465/21, z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 936/19).
We wniesionej skardze L. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć obrazujących istnienie niezorganizowanego parkingu na działce [...] oraz na okoliczność tego, że na sąsiedniej działce ul. [...] istnieją aż dwa zjazdy a nadto prowadzona jest działalność gospodarcza A.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:
1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady równorzędności interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, albowiem w zaistniałym stanie faktycznym odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z pasa drogowego drogi gminnej - z działki nr [...] (ul. [...]) w K. na działkę nr [...] w K. jest skrajnie dotkliwa i rażąco niesprawiedliwa;
2. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż wybudowanie zjazdu do nieruchomości zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze i utrudniałoby płynność ruchu na tym obszarze drogi, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, iż zjazd nie zagraża ruchowi drogowemu;
3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie są podstawy do utrzymania w mocy rażąco niesprawiedliwej decyzji Wójta Gminy Kobylnica z dnia 14 maja 2024 r.;
4. naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie uwzględniło argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu a także nie ustosunkowaniu się do zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również wadliwe wobec nie podania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - podczas gdy organy administracyjne są zobowiązane właściwie uzasadnić swoje decyzje.
Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego błędną i dowolną wykładnię polegającą na:
a) odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi zjazd wpłynąłby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podział nieruchomości miał miejsce w 2011 r. i nie jest niczym dziwnym, iż przez 13 lat zmianom uległy stosunki właścicielskie. Nadto organ pominął fakt, iż decyzją wydaną 5 lutego 2009 r., nr GKI-5548-4/3/2009 przez Wójta Gminy Kobylnica - zezwolił na lokalizację zjazdu drogowego na działkę nr [...] z pasa drogowego położonego na działce nr [...] na czas nieokreślony. Obecnie działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, skarżąca nie może na niej prowadzić żadnej działalności nawet rolnej bo nie jest możliwy wjazd na nieruchomość sprzętem rolniczym.
Dalej skarżąca podniosła, że z wniosków Oceny Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego sporządzonej przez Audytora wynika, iż samo występowanie przejazdu kolejowego z natury rzeczy stanowi poważne zagrożenie dla ruchu drogowego - stąd oznakowanie jego jako przejazdu strzeżonego. Biegły nie stwierdził, iż budowa zjazdu będzie stanowiła zagrożenie dla ruchu drogowego. Nadto biegły zwrócił uwagę, na wieloletnie zaniedbania organu I instancji, które mają odzwierciedlenie w braku zagospodarowania działki nr [...] działki drogowej, która jest wykorzystywana jako niezorganizowany parking z dostępem do ulicy [...] na prawie całej jej długości. Z tej oceny wynika, iż liczba zdarzeń drogowych w obrębie wnioskowanego zjazdu wynosiła 5 kolizji na przestrzeni lat 2016-2023. Liczba kolizji przy przejeździe kolejowym nie jest zatem znaczna.
Audytor wskazał, iż za ograniczeniem dostępności do drogi gminnej przemawia również brak uporządkowania przez organ działki nr [...]. Organ I instancji nie wyjaśnił w jakim stopniu jego wieloletnie zaniedbania wpływają na zagrożenie ruchu drogowego, i czy zmiana obecnej sytuacji na działce nr [...] i odpowiednia jej organizacja oraz zmiana organizacji ruchu umożliwiłaby wnioskowany przez skarżącą zjazd.
Następnie skarżąca wskazała, iż na przedmiotowej działce powstał nielegalny parking, na którym parkują różne samochody, od osobowych po duże dostawcze, oraz różnego rodzaju maszyny natomiast organ przez wiele lat nie czynił nic aby uporządkować tę sytuację i stworzyć bezpieczne warunki jazdy na pobliskim odcinku drogi. Nadto, właścicielom działek sąsiednich, na których prowadzona jest działalność usługowa przy ul. [...] A., organ zgodę na zjazd wyraził. Nie ma racji organ twierdząc, iż istnienie innych zjazdów w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniosku skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ ma obowiązek równego traktowania obywateli, nie może być tak, że sąsiednia nieruchomość dysponuje dwoma zjazdami, a nieruchomość skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej w ogóle. To na organie jako na zarządcy drogi spoczywa obowiązek takiego urządzenia pasa drogowego aby było na nim bezpiecznie, zaniechania organu uporządkowania działki nr [...] nie mogą skutkować odmową na lokalizację zjazdu.
Skarżąca zarzuciła, że w sposób nieprawidłowy oceniona została przez organy obu instancji wydana w sprawie opinia Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która nie potwierdzała, iż faktycznie projektowany zjazd narusza warunki bezpieczeństwa w ruchu, a ustalenia, na których Audytor oparł tezę o ograniczeniu możliwości zjazdu nie są jednoznaczne.
Skarżąca podniosła także, że przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony należało zwrócić uwagę na następujące okoliczności:
-fakt, iż nieruchomość skarżącej jest tak usytuowana, że może posiadać zjazd wyłącznie na drogę, na którą zjazd był wnioskowany,
- fakt, iż możliwość zjazdu na drogę publiczną może odbywać się tylko w dwóch lokalizacjach, z czego wnioskowana to zjazd na drogę, po której pojazdy poruszają się z niewielką prędkością i jest to droga o niewielkim natężeniu ruchu, natomiast druga możliwość to zjazd po uzyskaniu ewentualnej służebności przejazdu przez inne działki na drogę dwukierunkową, przelotową, główną, przy której znajduje się duży sklep, co dodatkowo generuje wzmożony ruch pojazdów i pieszych;
- fakt, iż wszyscy właściciele nieruchomości przylegających do drogi powinni być traktowani zgodnie z zasadą równości.
Końcowo skarżąca podniosła, że organ administracyjny korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie skarżącej, organ II instancji nie ujawnił przekonujących powodów, które powinny sprzeciwiać się udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Powyższe braki przeprowadzonego postępowania dowodowego determinują uznanie, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem skarżącej jako osoby posiadającej nieruchomość gruntową przyległą do drogi publicznej nie został w sprawie wykazany w sposób prawidłowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.:Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione przez skarżąca zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego nie są uzasadnione. W sprawie brak także było, skutkujących wzruszeniem zaskarżonej decyzji, naruszeń prawa, które Sąd winien uwzględnić z urzędu.
Podstawę prawną rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., zgodnie z którymi
Art. 29
1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
4. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych wydane na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Z normy art. 29 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi.
Działką przyległą jest wyłącznie działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Przepis art. 4 pkt 8 u.d.p. definiuje "zjazd" jako część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) określa, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Oba powyższe przepisy wskazują na bezpośredni dostęp do drogi, przy czym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje także na dostęp, który nie jest dostępem bezpośrednim lecz dostępem przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżne stanowiska co do tego czy zjazd może być zrealizowany na wniosek właściciela nieruchomości posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej czyli graniczącej z droga publiczną, czy też możliwe jest udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu także osobie, której nieruchomość nie graniczy z drogą publiczną i nie ma do niej bezpośredniego dostępu, lecz ma dostęp do tej drogi przez drogę wewnętrzną lub na podstawie służebności.
W orzecznictwie stwierdzono, że podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2295/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 180/23).
Wskazano także, że dopuszczalna jest wykładnia rozszerzającą pojęcie wnioskodawcy także na osoby, których nieruchomości nie graniczą z drogą publiczną, o ile posiadają one służebność przejazdu przez nieruchomość przylegającą do drogi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 321/19).
Definicja zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych odwołuje się wyłącznie do jednego rodzaju dostępu – dostępu bezpośredniego. Art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza zamknięty katalog osób, którym przysługuje prawo wystąpienia w postępowaniu administracyjnym z wnioskiem o budowę lub przebudowę zjazdu. Należą do nich właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Rozszerzenie tego katalogu ze względów celowościowych na inne podmioty byłoby możliwe jedynie w sytuacji gdyby wnioskodawca posiadał możliwość dojazdu do drogi przez drogę wewnętrzną, do korzystania z której jest uprawiony lub przez cudzą nieruchomość na podstawie służebności.
Niezależnie od sposobu rozwiązania sporu czy uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą (wykładnia literalna), czy też nieruchomości od niej oddalonych (wykładnia celowościowa), nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcą może być wyłącznie podmiot, który legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać dostęp do drogi (tytułem tym nie musi być prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości) lub podmiot, który ma tytuł prawny do korzystania z przejazdu przez nieruchomość przylegającą do drogi, na której ma powstać zjazd.
W decyzji z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.472.5.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało za nieprawidłowe stanowisko, że lokalizacja zjazdu wymaga bezpośredniego styku pomiędzy drogą a sąsiadującą nieruchomością. Przy przyjęciu tego stanowiska konieczne jest jednak posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do przejazdu przez nieruchomość położoną bezpośrednio przy drodze, którego to tytułu skarżąca nie posiada.
Nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z drogą stanowiącą ul. [...]. Droga, na którą skarżąca pragnie uzyskać zjazd ze swojej nieruchomości jest położona na działce nr [...]. Działka ta nie jest jednak w całości nieruchomością drogową. Przeciwnie, pod drogę przeznaczona jest niewielka skrajna część tej działki od strony zachodniej. Działka skarżącej nr [...] graniczy z działką nr [...] od strony wschodniej, w żadnym punkcie nie graniczy jednak z drogą, na którą ma być wykonany zjazd. Przeciwnie od drogi oddziela ją pas terenu przekraczający znacznie wymiary sąsiednich wydzielonych działek budowlanych, co obrazuje poniższa mapa, stanowiąca rozwinięcie mapy znajdującej się w aktach sprawy, na której nie jest jednak widoczny numer działki skarżącej.
[pic]
Jest to sytuacja nietypowa, a okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie. Skarżąca nie posiada służebności drogowej umożliwiającej jej przejazd przez teren działki nr [...] w celu dojazdu do drogi. W istocie zjazd z drogi musiałby być wykonany nie na działkę nr [...] lecz na działkę nr [...]. Okoliczność, że działka skarżącej graniczy z działką, na której znajduje się droga nie jest tożsamy z faktem, że działka skarżącej graniczy z drogą. Znaczenie w tym zakresie ma nie stan ewidencyjny lecz granice pasa drogowego oraz możliwość prawnego i rzeczywistego dojazdu do drogi z nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie ma takiej prawnej możliwości. Zjazd jest częścią drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym. Działka nr [...] w większości leży poza terenem pasa drogowego. Zjazd wnioskowany przez skarżącą nie byłby zatem częścią drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową skarżącej usytuowaną poza pasem drogowym, lecz wyłącznie zjazdem z pasa drogowego na działkę nr [...].
Decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu jest zatem prawidłowa. Udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie było w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe.
Organ w zaskarżonej decyzji nie analizował sprawy w tym kontekście, niemniej nie miało to wpływu na wynik sprawy. Podstawą odmowy wydania zezwolenia były bowiem inne okoliczności, które zostały przez organ ocenione prawidłowo.
Przepisy u.d.p. nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 tej ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
W § 54 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd. Z § 55 pkt 2 rozporządzenia wynika, że zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Z przepisów rozporządzenia wynika nadto, że drogę sytuuje się w pasie drogowym tak, aby uwzględnić potrzebę ochrony drogi i jej użytkowników oraz terenów przyległych do pasa drogowego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem (§ 6). Droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona (§ 7). Decyzje o rozwiązaniach w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania drogi podejmuje się w szczególności na podstawie danych o ruchu drogowym (§ 8 pkt 1). Okoliczności dotyczące budowy drogi winny mieć wpływ także na ocenę możliwości budowy zjazdu, który jest elementem drogi - zgodnie bowiem z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd jest częścią drogi publicznej.
Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, to uwzględniając treść art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, trzeba przyjąć, że wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych zawartych w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1679/21 zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi podstawowe kryterium wyrażenia zgody na lokalizację i budowę zjazdu, co prowadzi do wniosku, że zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwia się wyrażeniu tej zgody. Jak się bowiem podkreśla, zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowiąc podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych siłą rzeczy wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa - w tym między innymi z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie - które, co nie mniej istotne, nie gwarantują jednak właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.
Organy dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego:
- Oceny Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w obszarze dojazdu do przejazdu kolejowego w ciągu drogi gminnej ulicy [...] pod kątem dostępności z działki ewidencyjnej nr [...], która zawiera między innymi analizę aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem, w opracowaniu tym wykazane zostało, że warunki ruchu na ulicy [...], przy dojeździe do przejazdu kolejowego należy uznać z punktu widzenia widoczności oraz szerokości jezdni jako trudne, a szerokość drogi, która wynosi 5,2 m uniemożliwia wydzielenie pasów ruchu dla przeciwnych kierunków;
- opracowania pn. Pomiar natężenia ruchu drogowego na skrzyżowaniu kolejowo-drogowym usytuowanym w ciągu drogi gminnej na terenie Gminy Kobylnica w 2021 r., z którego wynikał średniodobowy ruch drogowy - 2198 pojazdów i znaczne natężenie ruchu na przejeździe kolejowym;
- danych z Z. w G. S.A. o ilości przejazdów pociągów przez przejazd na ul. [...], z których wynikało, że natężenie ruchu pociągów w okresie wakacji letnich 2023 r. wyniosło 66 pociągów na dobę, a w kwietniu 2024 r. to 64 pociągi na dobę.
Organ słusznie ocenił, że zamknięcia szlabanów na czas przejazdu pociągów wymuszają czasowe, powtarzające się cyklicznie zatory drogowe na ulicy [...] w K. Włączanie się do ruchu mieszkańców planowanego osiedla mieszkaniowo - usługowego na działce nr [...], a także zjazd z pasa drogowego - ulicy [...] w K. na planowane osiedle, bezpośrednio przed przejazdem kolejowym, potęgowałoby utrudnienia w płynności ruchu drogowego (na możliwość realizacji na działce nr [...] budynków mieszkaniowo-usługowych skarżąca wskazywała w odwołaniu z dnia 7 grudnia 2023 r.). Organ zasadnie ocenił, że lokalizacja zjazdu za przejazdem kolejowym zwiększa zagrożenie dla ruchu drogowego i będzie skutkować wzmożonym ruchem w obrębie ulicy [...] w K., która, jak wskazał, już w chwili obecnej ma tendencję do znacznego pogorszenia warunków ruchu w okresach szczytu popołudniowego.
Organ zasadnie podniósł, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania, a w rozpatrywanej sprawie proponowany zjazd znajduje się w bardzo bliskiej odległości od przejazdu kolejowego.
Okoliczność, że inne działki położone w okolicy działki skarżącej mają zjazdy, nie oznacza, że naruszono zasadę równości. Za błędny uznać należy pogląd, że po wydaniu innemu podmiotowi decyzji pozytywnej, organ byłby obowiązany do każdorazowego uwzględniania innych wniosków o ustanowienie zjazdu z drogi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1694/17).
Nadto analizując okoliczności sprawy w tym kontekście należy uwzględnić okoliczności związane z podziałem nieruchomości, który doprowadził do wydzielenia działki nr [...]. Działka ta powstała na mocy decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. nr GPŚ-PG.6831.104.2011 w wyniku podziału działki nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] i nr [...]. Zgodnie z zapisami decyzji powyższy podział był uwarunkowany ustanowieniem służebności dostępu do drogi publicznej - ul. [...] w K., poprzez działkę sąsiednią nr [...], zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni w tamtym jak i niniejszym postępowaniu. Norma art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1125) stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższy warunek nie został zrealizowany. Aktualny brak dostępu do drogi publicznej działki wnioskodawczyni jest wynikiem podziału nieruchomości, zawnioskowanego przez skarżącą, którego warunki nie zostały zrealizowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1679/21 wskazał, że podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, albowiem miałoby to negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a czyniąc użytek z przyznanych mu kompetencji organ administracji jest również zobowiązany rozważyć, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości. Przy podziale nieruchomości określono sposób dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Nie jest to sposób wnioskowany aktualnie przez skarżącą.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2225/21 próba ustanowienia drogi koniecznej powinna poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego czy publicznego. Dopiero fiasko jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu w ramach postępowania cywilnoprawnego otwiera możliwość starania się o lokalizację zjazdu publicznego.
Organy dokonały właściwej oceny prawnej poczynionych w sprawie ustaleń i szeroko uzasadniły swoje stanowisko. W sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a normy art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz przepisów wykonawczych zostały zastosowane prawidłowo.
Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).