III SA/Gd 495/24

III SA/Gd 495/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 139 ust. 2-3, art. 151, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 146 ust. 1, art. 134, art. 142-145, art. 148 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2024 r., nr 1/2024 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę.
Uzasadnienie
Narodowy Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 146; zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"), ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na okres od dnia 1 października 2024 r. do dnia 30 września 2029 r.
W przedmiotowym ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 450.085,16 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 października 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r., maksymalną liczbę umów (tj. maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń) w ilości: 1, na obszarze powiatów: c. oraz k.
Informacja o ogłoszeniu konkursu podana została na tablicy informacyjnej w siedzibie Oddziału w Gdańsku oraz na stronie internetowej Pomorskiego OW NFZ. Oferty należało złożyć w Pomorskim Oddziale Wojewódzkim NFZ do dnia 30 kwietnia 2024 r. Na ogłoszone postępowanie - w terminie wskazanym w ogłoszeniu - wpłynęły 4 oferty od następujących podmiotów leczniczych: T. Sp. z o.o. z siedzibą w C., Szpital Specjalistyczny im. [...] w C., O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. i F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.
Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 12 lipca 2024 r. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Gdańsku.
W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany oferent: F. Sp. z o.o.
T. Sp. z o.o. wniosła odwołanie, wskazując na możliwość niewłaściwej punktacji przyznanej przez Komisję konkursową oferentom za oceniane kryteria, w szczególności: jakość, dostępność i inne.
W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że w toku prowadzonego postępowania konkursowego Komisja nie oczekiwała od niej przedstawienia faktycznych danych dotyczących spełniania w określonym interwale czasu warunku 1.3 kryterium Jakość: "Procentowy udział zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, w tym dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych wynosi co najmniej 51%". Przytoczony opis, zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia, stanowi dodatkowo punktowany warunek w kategorii Personel. Warunek ten, tak jak warunki dotyczące wyników kontroli zewnętrznej oceny jakości czy też wyposażania środków transportu medycznego, dotyczy stanu na dzień kontroli lub odnosi się do minionego okresu udzielania przedmiotowych świadczeń zgodnie z zawartą umowa z POW-NFZ w Gdańsku. Spółka odnotowała, że posiadana wiedza dotycząca składów zespołów transportu medycznego udzielających świadczeń transportu medycznego w rejonie objętym postępowaniem pozwala jej podać w wątpliwość punktację poszczególnych ofert w przebiegu prowadzonego postępowania konkursowego.
Ponadto, spółka podniosła, że w odniesieniu do punktacji kryterium: Dostępność, kategorii: Czas dotarcia na miejsce; wyliczona mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r., winna być oceniana zgodnie ze sprawozdanymi, zrealizowanymi zleceniami transportu medycznego w rejonie operacyjnym zgodnym z zawartą umową z POW NFZ w Gdańsku.
W dniu 25 lipca 2024 r. przedstawiciel spółki, po zapoznaniu się
z dokumentacją dotyczącego postępowania konkursowego, złożył uwagi do protokołu. Wskazał na niewłaściwą ocenę punktową ofert złożonych w postępowaniu w odniesieniu do kryterium Jakość: "Procentowy udział zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, w tym dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych wynosi co najmniej 51% wszystkich zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń" oraz brak możliwości dotarcia z miejsca stacjonowania w czasie 20 minut w odniesieniu do punktu 1.3.1.1 ZTM_mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut.
Prezes NFZ dokonując oceny zasadności zarzutów, ocenił prawidłowość przebiegu postępowania nr [...] i stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, począwszy od jego ogłoszenia aż do rozstrzygnięcia i decyzją z dnia 1 sierpnia 2024r., nr 1/2024 oddalił odwołanie.
Odnosząc się szczegółowo do podniesionych zarzutów, organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że oferta jest deklaracją realizacji świadczeń od dnia zawarcia umowy. Komisja konkursowa dokonuje weryfikacji prawdziwości udzielonych odpowiedzi na podstawie informacji w ofercie oraz posiadanych danych historycznych dotyczących realizacji umowy, o ile taka była zawarta. Kryteria oceny ofert, określone na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach, zostały uszczegółowione w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spółka złożyła oświadczenie do oferty, iż zapoznała się z przepisami rozporządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłosiła do nich zastrzeżeń. Kryteria oceny ofert w postępowaniu, co do weryfikacji których spółka zgłosiła zastrzeżenia, to:
Kryterium jakość, na które składa się:
2.1 Personel
Pytanie: 2.1.1 ZTM - liczba osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych w liczbie nie mniejszej niż dwie, w tym:
- ratownik medyczny z co najmniej 3-letnim stażem pracy w zespole ratownictwa medycznego, lotniczym zespole ratownictwa medycznego lub szpitalnym oddziale ratunkowym i z co najmniej 2-letnim stażem pracy w zespole transportu medycznego lub pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii oraz kardiologii z co najmniej 3-letnim stażem pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym i z co najmniej 2-letnim stażem pracy w zespole transportu medycznego - możliwe do uzyskania 18 punktów;
- ratownik medyczny z co najmniej 3-letnim stażem pracy w zespole ratownictwa medycznego, lotniczym zespole ratownictwa medycznego lub szpitalnym oddziale ratunkowym lub pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii oraz kardiologii z co najmniej 3-letnim stażem pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym - możliwe do uzyskania 15 punktów;
- żadne z powyższych - możliwe do uzyskania 0 puktów.
Obaj oferenci wskazali odpowiedź: ratownik medyczny z co najmniej 3-letnim stażem pracy w zespole ratownictwa medycznego, lotniczym zespole ratownictwa medycznego lub szpitalnym oddziale ratunkowym i z co najmniej 2-letnim stażem pracy w zespole transportu medycznego lub pielęgniarka posiadająca tytuł specjalisty lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii oraz kardiologii z co najmniej 3-letnim stażem pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym i z co najmniej 2-letnim stażem pracy w zespole transportu medycznego.
Komisja Konkursowa zweryfikowała kwalifikacje wskazanego w ofertach personelu:
• ratowników medycznych, w zakresie 3-letniego stażu pracy w zespole ratownictwa medycznego, lotniczym zespole ratownictwa medycznego lub szpitalnym oddziale ratunkowym;
• pielęgniarki posiadające tytuł specjalisty, lub specjalizująca się w dziedzinie pielęgniarstwa ratunkowego, anestezjologii i intensywnej opieki, chirurgii oraz kardiologii z co najmniej 3-letnim stażem pracy w oddziałach tych specjalności, oddziałach pomocy doraźnej, izbach przyjęć lub pogotowiu ratunkowym.
- na podstawie informacji historycznych posiadanych przez Oddział Funduszu dotyczących personelu medycznego wskazanego do realizacji umów finansowanych ze środków publicznych. W przypadku braku informacji dotyczących kwalifikacji oraz odpowiedniego stażu pracy wskazanego w ofercie personelu w dotychczas zawartych umowach, zwrócono się o przedstawienie kopii dyplomów, potwierdzających kwalifikacje dla wymienionego personelu (dyplom specjalisty lub zaświadczenie o rozpoczęciu specjalizacji dot. pielęgniarki) oraz dokumentów, potwierdzających odpowiedni, wymagany staż pracy SOR/RTM i ZTM potwierdzone za zgodność z oryginałem. Na podstawie przedstawionych informacji oraz weryfikacji na podstawie umów z NFZ, Komisja konkursowa dokonała oceny udzielonej odpowiedzi. Obaj oferenci, tj. F. Sp. z o.o. i T. Sp. z o.o., otrzymali za to kryterium po 18 punktów.
Pytanie: 2.1.2 ZTM-procentowy udział liczby zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, obejmującym co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, wynosi co najmniej 51 % wszystkich zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń odpowiedź TAK pozwalała uzyskać 11 punktów oceny oferty, natomiast za odpowiedź NIE oferent uzyskiwał 0 punktów.
Ponieważ przedmiotem postępowania był jeden zespół transportu medycznego, aby otrzymać punkty za to kryterium w zespole transportu medycznego łączna liczba godzin pracy powinna wynosić minimum 504 godziny w 168 godzinnym tygodniu. Komisja konkursowa zweryfikowała oferowaną liczbę godzin pracy personelu medycznego w ofertach (od dnia 1 października 2024 r.). T. Sp. z o.o. wykazała 519 godzin pracy, natomiast F. Sp. z o.o. zaoferowała 510 godzin pracy personelu. Obaj oferenci otrzymali za spełnienie tego kryterium po 11 punktów.
Pytanie: 2.2 Zewnętrzna ocena jakości: 2.2.1 ZTM - Certyfikat ISO 9001 Systemu Zarządzania Jakością - za odpowiedź TAK przyznawane jest 8 punktów, za odpowiedź NIE przyznawane jest 0 punktów.
Kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania jest spełnione, jeżeli:
1) certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę;
2) certyfikat obejmuje miejsce udzielania świadczeń wskazane w ofercie, a w przypadku dysponenta zespołów ratownictwa medycznego - miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wskazane w ofercie; 3) certyfikat jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu "EA Multilateral Agreement" i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.
F. Sp. z o.o. udzieliła odpowiedzi TAK. Do oferty dołączono poświadczony za zgodność z oryginałem Certyfikat ISO 9001 Systemu Zarządzania Jakością wydany przez T., posiadający akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji. W związku z tym oferent otrzymał 8 punktów. T. Sp. z o.o. zaznaczyła w ofercie odpowiedź NIE. Do oferty nie została dołączona kopia certyfikatu i tym samym otrzymała za powyższe kryterium 0 punktów.
Łącznie za kryterium "Jakość" T. Sp. z o.o. otrzymała 29 punktów, natomiast oferent konkurencyjny F. Sp. z o.o. 37 punktów.
Kryterium dostępności:
Pytanie 1.3.1.1. ZTM_mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż: - możliwe odpowiedzi i punkty przyznawane oferentowi: 20 minut - 17 punktów; 25 minut - 7 punktów; żadne z powyższych - 0 punktów.
W celu równego traktowania oferentów Komisja konkursowa w dniu 23 kwietnia 2024 r. opublikowała na stronie internetowej Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ komunikat o następującej treści: Narodowy Fundusz Zdrowia, Pomorski Oddział Wojewódzki w Gdańsku informuje, że mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń będzie wyliczana za ostatni okres rozliczeniowy, tj. 01 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Dotyczy postępowań o nr:[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...].
Komisja konkursowa - jednolicie dla wszystkich oferentów - na podstawie sprawozdawczości otrzymywanej od oferentów posiadających aktualnie umowy w zakresie pomoc doraźna i transport sanitarny wyliczyła medianę czasu dotarcia dla obszaru kontraktowania, tj. województwa pomorskiego. Wynik weryfikacji u spółki potwierdził medianę czasu dotarcia w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń o wartości nie przekraczającej 20 minut, za co oferta otrzymała 17 punktów. W związku z wątpliwościami dotyczącymi mediany czasu dotarcia wynoszącej do 20 minut, konkurencyjny oferent został wezwany do wyjaśnień w tym zakresie. F. Sp. z o.o. pismem z dnia 23 maja 2023 r. udzieliła wyjaśnień, z których wynikało, że wyliczeń dokonano przed publikacją komunikatu POW NFZ. Oferent zwrócił się do Komisji konkursowej o zmianę odpowiedzi ankietowej i udzielenie odpowiedzi - 25 minut, za co oferta otrzymała 7 punktów. Miejsce stacjonowania Zespołu Transportu Medycznego oferowanego przez F. Sp. z o.o. w obszarze objętym postępowaniem, tj. powiaty c. oraz k., znajduje się w odległości ok. 2 kilometrów i 5 minut jazdy samochodem od Szpitala Specjalistycznego w K.
Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że Komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doszło również do naruszenia interesu prawnego spółki i nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. Sp. z o.o., domagając się uchylenia ww. decyzji, zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że oferent F. Sp. z o.o. spełnił kryterium zapewnienia procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, obejmującym co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, wynoszącego co najmniej 51% wszystkich zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń, uprawniające tego oferenta do uzyskania dodatkowych 11 punktów z tego tytułu w ramach niniejszego postępowania;
2) prawa materialnego, tj.: § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1858), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie weryfikacji informacji (tzw. danych historycznych), posiadanych przez organ i dotyczących oferenta F. Sp. z o.o., który już wcześniej zawarł z NFZ umowę o przedmiocie tożsamym z przedmiotem niniejszego postępowania, w zakresie zapewnienia przez tego oferenta procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, obejmującym co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, wynoszącego co najmniej 51% wszystkich zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że bezsporne jest, iż oferent F. Sp. z o.o. zawarł już wcześniej z NFZ umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół transportu medycznego o rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny. Tym samym, spełnienie przez tego oferenta kryterium co najmniej 51% udziału liczby zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, powinno zostać ustalone w oparciu o rzeczywiste informacje (tzw. dane historyczne), zawarte w kartach pracy zespołów transportu medycznego, określonych w załączniku nr 4 do zarządzenia nr 157/2019/DSM Prezesa NFZ z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny. NFZ bez wątpienia jest w posiadaniu tych danych (kart pracy zespołów transportu medycznego), a zatem nie było potrzeby zażądania ich przekazania przez oferenta. Konieczne, a wręcz niezbędne w kontekście złożonego odwołania, było natomiast przeprowadzenie weryfikacji tych danych przez Prezesa NFZ. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Prezes NFZ nie dokonał analizy danych historycznych, jakimi dysponował w zakresie spełnienia bądź niespełnienia przez oferenta F. Sp. z o.o. ww. kryterium. Prezes NFZ poprzestał bowiem jedynie na analizie informacji historycznych w zakresie zweryfikowania kwalifikacji wskazanego w ofercie personelu oraz mediany czasu dotarcia dla obszaru kontraktowania.
W świetle powyższego, za całkowicie dowolne uznać należy przyznanie temu oferentowi dodatkowych 11 punktów za spełnienie tego kryterium. Prezes NFZ nie zebrał bowiem, a w konsekwencji nie rozpatrzył materiału dowodowego, potwierdzającego, iż ten oferent zapewnia wymagany procentowy udział liczby zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym.
Spółka podkreśliła, że zarzucane organowi naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby oferent nie uzyskał w sposób nieuprawniony dodatkowych 11 punktów za to kryterium, to łączna liczba punktów oceny, jakie zostałyby przyznane przez Komisji konkursową, wyniosłaby 72, a nie 83. Oferent F. Sp. z o.o. uzyskałby więc dokładnie o 11 punktów mniej, niż uzyskała spółka, a tym samym, to właśnie oferta złożona przez spółkę okazałaby się najkorzystniejsza pod względem kryteriów wyboru ofert, określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ponadto, skoro obaj oferenci nie uzyskaliby jednakowej łącznej liczby punktów oceny, to nie byłoby potrzeby zastosowania zapisów § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określającego sposób wyboru oferty w razie uzyskania jednakowej łącznej liczby punktów przez dwóch oferentów.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.
Organ ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że w toku postępowania, przed wydaniem decyzji, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zapoznał się z przebiegiem postępowania od jego ogłoszenia, poprzez część jawną i niejawną postępowania - w tym treść złożonych ofert, dokumenty sporządzone przez Komisję konkursową - aż po ogłoszenie o wyborze oferty. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym to organ odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania.
Ponadto, organ odniósł się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. wskazując, że posłużył się danymi historycznymi w stosunku do świadczeniodawców, w zakresie weryfikacji mediany czasu dotarcia.
Natomiast w odniesieniu do warunku procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego (...) odnotował, że wymagania niezbędne do realizacji świadczeń z zakresu transportu medycznego zostały opublikowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. W zakresie wymaganego personelu zostało określone to w następujący sposób: świadczenie opieki zdrowotnej jest realizowane przez co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, w tym pielęgniarkę systemu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2195 ze zm.) lub ratownika medycznego. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określa szczegółowe kryteria wyboru ofert, w podziale na poszczególne zakresy lub rodzaje świadczeń opieki zdrowotnej, kierując się interesem świadczeniobiorców oraz koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu porównania ofert w toku postępowania konkursowego. Przedmiotowe rozporządzenie wskazuje warunki dodatkowo oceniane jakie należy spełnić oraz liczbę punktów, które otrzymuje oferent za udzieloną odpowiedź. Jednym z warunków dodatkowo ocenianych jest: procentowy udział zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, w tym przez dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, wynosi co najmniej 51%.
W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano okres obowiązywania umowy od 1 października 2024 r. do 30 września 2029 r. Warunkiem koniecznym do realizacji umowy w zakresie transportu medycznego są co najmniej 2 osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, natomiast za zespół w 3 - osobowym oferta otrzymuje dodatkowe punkty. Średniotygodniowy czas pracy w zespole transportu medycznego dla 3 osób wynosi co najmniej 504 godziny. Komisja konkursowa na podstawie danych w ofertach zweryfikowała średniotygodniową liczbę godzin pracy personelu medycznego, który będzie realizował umowę w okresie podanym w ogłoszeniu u oferentów, którzy udzielili twierdzącej odpowiedzi na powyższe pytanie w postępowaniu nr [...], tj. F. Sp. z o.o. oraz T. Sp. z o.o. Liczba oferowanych godzin u poszczególnych oferentów wyniosła: oferent T. zaoferował 519 godzin średniotygodniowego czasu pracy personelu; F. zaoferował 510 średniotygodniowego czasu pracy personelu. Komisja konkursowa stwierdziła zgodność odpowiedzi na pytanie ankietowe z informacjami zawartymi w ofercie i obaj oferenci uzyskali po 11 punktów za to kryterium. Oceniany warunek dotyczy realizacji umowy w czasie przyszłym od 1 października 2024 r., wobec czego weryfikacja ocenianego warunku na podstawie danych historycznych realizacji dotychczasowej umowy jest niemożliwa - z punktu widzenia jakości udzielanych świadczeń w przyszłej umowie. Pytanie nie donosi się do realizacji dotychczasowej umowy. Dotychczasowa umowa jest realizowana przez F. Sp. z o.o. w wyniku rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny ogłoszonego w dniu 30 grudnia 2019 r. o numerze [...] i świadczeniodawca nie deklarował do realizacji umowy zespołu transportu medycznego w 3-osobowym składzie i nie realizuje umowy w taki sposób ale zgodnie z warunkami zawartymi w ofercie złożonej w postępowaniu konkursowym w 2019 r.
W piśmie procesowym stanowiącym replikę na złożoną przez organ odpowiedź na skargę spółka podtrzymała zarzut i wnioski zawarte w skardze.
Natomiast organ ponownie ustosunkowując się do powyższego w kolejnym piśmie procesowym wskazał, że uprzednio świadczeniodawca nie musiał spełniać tego kryterium i nie deklarował jego spełniania w poprzednim postępowaniu konkursowym.
Pełnomocnik spółki na rozprawie sądowej, podtrzymał wniesioną skargę i wyjaśnił, że poprzednia umowa była wykonywana przez spółkę wspólnie z oferentem F., który wygrał aktualny konkurs. W związku z tym, spółka założyła, że warunki poprzedniego konkursu były wspólne dla oferentów. Spółka, realizując wspólnie poprzednią umowę, wykonywała ją w oparciu o sporne kryterium. W konsekwencji spółka oczekiwała, że NFZ przedstawi warunki poprzedniej umowy (ewentualnie jakiś inny dowód), na poparcie twierdzenia zawartego w piśmie procesowym, iż świadczeniodawca nie deklarował do realizacji umowy zespołu medycznego w 3-osobowym składzie i nie realizuje umowy w taki sposób, ale zgodnie z warunkami zawartymi w postępowaniu konkursowym. Pełnomocnik spółki odnotował, że dysponuje dowodami, że T. wykonywała w taki sposób umowę, stąd bierze się cały sprzeciw. Spółki złożyły wspólną ofertę, w tamtym konkursie wybrano dwa podmioty do wykonania jednej umowy. Nie wie tego z dokumentów, czy wymóg ten wynikał z umowy, czy z warunków konkursu. Zakłada, że F. miał takie warunki w poprzedniej umowie.
Pełnomocnik organu na rozprawie podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie i wyjaśnił, że po otrzymania zarzutów spółki i po dokonaniu analizy oferty złożonej w poprzednim konkursie i umowy, Komisja konkursowa oraz organ stwierdzili, zgodnie z dokumentami, że F. deklarował minimum 2 osoby i w taki sposób realizował umowę. Jeżeli nawet hipotetycznie zakładając, że F. zadeklarował w poprzednim postępowaniu skład 3-osobowy i dostał za to punkty, to twierdzenie, że nie realizuje umowy tej historycznej w określony sposób mogłoby skutkować wyłącznie karą umowną. Oferta jest deklaracją spełnienia warunków na przyszłość. Mamy do czynienia z transportem medycznym przez 24 h na dobę i to minimum, które musi zapewniać świadczeniodawca, to jest to co zapewnia on w ofercie, tj. dwóch ratowników, w tym jeden musi mieć uprawnienia kierowcy. Tylko w przypadku składów 3-osobowych można uzyskać dodatkowe punkty. Historycznie można ocenić np. doświadczenie ratowników w realizacji umowy. Twierdzenie, że świadczeniodawca będzie wykonywał umowę w składzie 3-osobowym nie można opierać na danych historycznych. Poprzednią umowę, historycznie, można ocenić tylko w przypadku, gdyby była przeprowadzona kontrola. Karty zostały sprawdzone pod kątem realizacji umowy. W przypadku tego konkursu rozstrzygające było brak certyfikatu. Dane historyczne, w ocenie organu, pozostają bez wpływ na ofertę w kontekście przedstawionego zarzutu. Zarzuty te zostały ocenione pod kątem realizacji poprzedniej umowy z uwagi na możliwość nałożenia kary umownej lub możliwość rozwiązania umowy. Żadnej kary nie nałożono.
Ustosunkowując się do wyjaśnień pełnomocnika organu, pełnomocnik spółki poniósł, że skoro są deklarowane składy 3-osobowe, to spełnienie tego warunku powinno być udokumentowane przez oferenta. W związku z wypowiedzią pełnomocnika organu, nie kwestionuje, że w poprzednim konkursie nie było takiego kryterium.
Odpowiadając na ten zarzut pełnomocnik organu wskazał, że oferta zawiera zadeklarowany personel: imię i nazwisko, nr prawa wykonywania zawody i deklarowane godziny. Z podsumowania oferty spółki i F. wynikało, że F. deklaruje 510 godzin, a T. 519 godzin, a żeby spełnić warunek składu 3-osobowego wystarczyło zadeklarować 504 godziny pracy, wynika to z tego, że jest to 7 dni w tygodniu, 24 h na dobę (168x3). Przepis § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. miał ułatwić "życie" oferentom w taki sposób, żeby nie żądać dokumentów, którymi organ dysponuje. Organ zwraca się tylko o dokumenty, których nie ma. Umowa zawarta jest na przyszłość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r.,
poz. 935), zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie
w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego, działający bowiem w imieniu Prezesa NFZ Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Gdańsku w istotny sposób nie naruszył zasad postępowania.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie została poddana decyzja Prezesa NFZ (określanego dalej również jako "organ") z dnia 1 sierpnia 2024 r., nr 1/2024 r. którą oddalił odwołanie skarżącej spółki, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na okres od dnia 1 października 2024 r. do dnia 30 września 2029 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią zasadniczo przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przy czym kryteria oceny ofert zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.).
W świetle art. 151 ustawy o świadczeniach, jeśli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzieleni świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia po postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzieleni świadczeń opieki zdrowotnej następuje jego zakończenie.
Nie było kwestionowane w sprawie, że w wyniku przeprowadzenia ww. postępowania konkursowego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej została wybrana F. Sp. z o.o. Skarżąca spółka będąca uczestnikiem tego postępowania wniosła odwołanie od zapadłego rozstrzygnięcia.
Art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach mówi, że podmiotom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 153 i 154.
I tak, z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.
Bezsporne było w sprawie, że w związku ze złożeniem odwołania, w dniu 25 lipca 2024 r. skarżąca spółka zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu konkursowym: 1. dokumentującą prace komisji konkursowej, 2. ofertami stron postępowania, 3. zgromadzoną w postępowaniu odwoławczym. Zarówno oferty, dokumenty wytworzone przez komisję konkursową w toku postępowania konkursowego, w tym ranking końcowy zostały jej udostępnione (protokół z dnia 25 lipca 2024 r. z udostępnienia dokumentacji, dotyczącej postępowania nr [...]).
Zainicjowane przez skarżącą spółkę postępowanie odwoławcze jest postępowaniem administracyjnym, jednoinstancyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, zaś odwołanie ma na celu weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającą jego wzruszenie. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż rozpoznanie przez Prezesa Funduszu odwołania - ograniczone jest wyłącznie do zbadania - czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które to naruszenie spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy. Zatem w postępowaniu tym nie dokonuje ponownej oceny złożonych ofert, w tym zwłaszcza badania prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Innymi słowy, Prezes Funduszu nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Bada zaś, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., II GSK 625/12).
Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane jest w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.
Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem (art. 132 ust. 1). Zawierana jest ona wyłącznie z tym świadczeniobiorcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (art. 132 ust. 2), a zatem po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert lub rokowań. W świetle bowiem art. 139 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: 1) konkursu ofert albo
2) rokowań.
Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach).
Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa Funduszu warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu.
W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zaś wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.
W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 wskazanej ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
Ustalając określone wymogi Prezes Funduszu precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy. Niewątpliwie, warunki określone w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach muszą być kształtowane z uwzględnieniem interesu ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Przepisy art. 142 - 145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Konkurs ofert, w świetle art. 142 ust. 1 - 5 ustawy o świadczeniach składa się z części jawnej i niejawnej.
W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:
1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;
2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2;
3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.
Oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego (ust. 3).
W części niejawnej konkursu ofert komisja może:
1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1;
2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5).
Art.148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, stanowi że porównania ofert w toku postępowania dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości i 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Jak już powyżej podniesiono, wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Prezes Funduszu bada więc - czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.
Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania.
Pojęcie uszczerbku łączyć należy z ograniczeniem lub obniżeniem interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczeń przewidzianych rozpisanym konkursem. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy lub gdy mogło dojść do zaniżenia przyznanych punktów powodującego odpowiednio niższą pozycję w rankingu skutkującą przyznaniem środków w wysokości mniejszej niż ta która zostałaby przyznana w przypadku otrzymania większej liczby punktów.
Tak wyznaczony interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście powołanej już wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie świadczeniodawców - oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej spółki uzasadnia fakt, że ostatecznie jej oferta nie została przyjęta. W konsekwencji nie wygrała ona przedmiotowego konkursu i nie mogła zawrzeć umowy o świadczenie usług medycznych. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie czy doszło do naruszenia przepisów (zasad) postępowania, a w konsekwencji do naruszenia tak rozumianego interesu prawnego skarżącej spółki. Na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu, należy udzielić negatywnej odpowiedzi.
We wniesionej skardze, kwestionując kontrolowaną przez Sąd decyzję, skarżąca spółka postawiła zarzut błędnego ustalenia spełnienia przez F. Sp. z o.o. kryterium zapewnienia procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym, obejmującym co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, wynoszącego co najmniej 51% wszystkich zespołów transportu medycznego, realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń (zwanego w dalszych rozważaniach - "kryterium zapewnienia procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego" lub "spornym kryterium") i uzyskania w związku z tym przez tego oferenta dodatkowych 11 punktów. Nie było w sprawie kwestionowane, że przedmiotem postępowania był jeden zespół transportu medycznego, a w ramach spornego kryterium skarżąca spółka i F. Sp. z o.o. uzyskali taką samą ilość dodatkowych punktów (11).
Należy podkreślić, że skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi przyznała, iż "co prawda zarzuty, w tym zakresie zostały sformułowane w odwołaniu być może niezbyt precyzyjnie, jednakże ich istota i sens nie budziły jakichkolwiek wątpliwości organu". Trzeba przy tym zaznaczyć, że w odwołaniu została przez skarżącą spółkę zakwestionowana ocena warunków dla dwóch kryteriów, a mianowicie: kryterium Jakość i kryterium Dostępność (kryterium zapewnienia procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego dotyczy Jakości).
Dopiero w skardze jednoznacznie formułując oraz precyzując powyższy zarzut, skarżąca spółka podniosła, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności wymaganych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w tym zakresie przywołała treść § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2020 r., poz.1858, zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem z dnia 14 października 2020 r.").
Przepis § 17 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty.
2. Komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń zakładu leczniczego podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta.
3. Komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie:
1) posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych;
2) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346, 568, 695 i 1517).
Komisja konkursowa przeprowadza weryfikację, o której mowa w ust. 2, u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta (§ 17 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r.).
W oparciu o brzmienie unormowania przedmiotowego rozporządzenia, skarżąca spółka zarzuciła nieprzeprowadzenie weryfikacji informacji tzw. danych historycznych posiadanych przez organ, a dotyczących F. Sp. z o.o. Według skarżącej spółki, podmiot ten wcześniej zawarł z NFZ umowę o przedmiocie tożsamym z przedmiotem niniejszego postępowania w zakresie zapewnienia przez tego oferenta procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego. Spełnienie tego spornego kryterium powinno zatem zostać ustalone o rzeczywiste informacje tzw. dane historyczne (karty pracy zespołów medycznych). Przy czym, co ważne w rozpoznawanej sprawie, swoje stanowisko skarżąca spółka opierała tylko na "założeniu", że F. Sp. z o.o. realizowała wcześniej zawartą umowę z NFZ w oparciu o sporne kryterium. Co prawda, w odwołaniu skarżąca spółka powoływała się na "posiadaną wiedzę" dotyczącą składów zespołów transportu medycznego udzielających świadczeń transportu medycznego, nie podała jednak żadnych szczegółów.
Takie zachowanie się skarżącej spółki, polegające na doprecyzowaniu i rozwinięciu zarzutu odwołania na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wiązało się z koniecznością i możliwością ustosunkowania się do niego przez organ w odpowiedzi na skargę. Podobnie, jak w przypadku kolejnych innych twierdzeń skarżącej spółki podniesionych na rozprawie, do których organ ustosunkował się podczas posiedzenia sądowego (do czego Sąd się jeszcze odniesie w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Trzeba dodać, że nie można co do zasady zaaprobować takiego zachowania, które przenosi ciężar postępowania w sprawie na etap postępowania sądowego. Trzeba bowiem pamiętać o kognicji sądu administracyjnego, jak też o ograniczonej możliwości prowadzenia postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podnieść, że poza sporem było, że ocenie zostały poddane informacje historyczne w zakresie zweryfikowania kwalifikacji wskazanego w ofercie personelu oraz mediany czasu dotarcia dla obszaru kontraktowania (§ 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r.). Zarzut dotyczący spełnienia warunków dla kryterium Dostępność, podniesiony w odwołaniu nie został podtrzymany we wniesionej skardze, zaś rozstrzygnięcie w tym zakresie nie nasuwało wątpliwości Sądu, co do jego prawidłowości, jak i podjętych działań. Stanowisko organu odnośnie tego kryterium nie było podważane przez skarżącą spółkę.
Przechodząc natomiast do istoty sporu, to organ w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do zarzutów odwołania (str. 13 i nast. uzasadnienia decyzji), a po wniesieniu skargi w odpowiedzi na nią jednoznacznie wyjaśnił, dlaczego nie posłużył się w przypadku spornego kryterium danymi historycznymi, a mianowicie dlaczego nie dokonał ich analizy i nie przeprowadził ich weryfikacji. Jak podniósł bowiem organ "dotychczasowa umowa jest realizowana przez F. Sp. z o.o. w wyniku rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny ogłoszonego w dniu 30 grudnia 2019 r. o numerze [...] i Świadczeniodawca nie deklarował do realizacji umowy zespołu transportu medycznego w 3-osobowym składzie i nie realizuje umowy w taki sposób ale zgodnie z warunkami zawartymi w ofercie złożonej w postępowaniu konkursowym w roku 2019". Organ zaznaczył również, że "oceniany warunek dotyczy realizacji umowy w czasie przyszłym od 1.10.2024 r., wobec czego weryfikacja ocenianego warunku na podstawie danych historycznych realizacji dotychczasowej umowy jest niemożliwa - z punktu widzenia jakości udzielanych świadczeń w przyszłej umowie. Pytanie nie donosi się do realizacji dotychczasowej umowy". Zatem organ wskazał przyczyny, dla których nie dokonał analizy danych historycznych przy ocenie tego kryterium.
Niemniej, w piśmie procesowym z dnia 18 października 2024 r. skarżąca spółka mimo, że zauważyła, iż organ podniósł, iż F. Sp. z o.o. wykonując dotychczasową umowę, nie realizuje jej w 3-osobowych składach zespołów transportu medycznego, nie odniosła się do tej okoliczności ani jej nie zanegowała.
Pomimo, że twierdzenie to ma "w ocenie spółki kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zasadności wywiedzionej skargi", skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko i ograniczyła się m.in. do ponownego stwierdzenia, że gdyby Prezes NFZ, w oparciu o przepisy § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przeanalizował tzw. dane historyczne, dotyczące sposobu wykonywania przez oferenta F. Sp. z o.o. zawartej wcześniej umowy przez ten podmiot z NFZ, to niewątpliwie doszedłby do wniosku, iż oferent ten nie spełniał spornego kryterium.
Natomiast organ w piśmie procesowym z dnia 29 października 2024 r. wskazał, że zarzut, iż analiza sposobu wykonania wcześniejszej umowy musiałaby prowadzić do wniosku, że F. Sp. z o.o. nie spełnia kryterium co najmniej 51% udziału liczby zespołów transportu medycznego realizujących świadczenia w ramach danego zakresu świadczeń w składzie 3-osobowym jest chybiony, gdyż "uprzednio świadczeniodawca nie musiał spełniać tego kryterium, nie deklarował jego spełniania w poprzednim postępowaniu konkursowym, w którym został wybrany do realizacji umowy do końca września 2024 r., a skład 3-osobowy deklarował w ofercie dla umowy od 1. 10.2024 r.". Przy czym organ zauważył, że pełnomocnik skarżącej spółki podkreślił tylko fragment wypowiedzi organu zamieszczony w odpowiedzi na skargę, co wypacza jej sens. Organ przywołał pełną wypowiedź, podnosząc że nie było możliwości - jak sugeruje pełnomocnik skarżącej - by oparciu o przepisy § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. przeanalizować w toku postępowania tzw. dane historyczne. Do powyższego skarżąca spółka nie odniosła się również.
Natomiast na rozprawie sądowej w dniu 12 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że w związku ze wspólnym wykonywaniem przez nią i F. Sp. z o. o. poprzedniej umowy "zakładano", że warunki poprzedniego konkursu były wspólne dla oferentów oraz że skarżąca spółka realizowała umowę w oparciu o sporne kryterium. Jak już zaznaczono, skarżąca spółka oparła zarzut skargi na założeniu ("My zakładamy, że F. miał takie warunki w umowie ale tego nie wiemy"). W związku z oświadczeniem pełnomocnika organu, że F. Sp. z o.o. w poprzednim konkursie deklarowała minimum 2 osoby i w taki sposób realizowała umowę (co wynikało z dokonanej analizy oferty złożonej w poprzednim konkursie i zawartej umowy) pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że nie kwestionuje, że w poprzednim konkursie nie było takiego kryterium (vide: - k. 68 - 70 protokół rozprawy z dnia 12 marca 2025 r. w aktach sądowych).
Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżąca spółka na etapie odwołania i skargi nie podnosiła powyższych kwestii, w tym faktu wspólnego realizowania poprzedniej umowy z F. Sp. z o. o. Okoliczności te zostały podniesione na rozprawie sądowej w dniu 12 marca 2025 r., mimo że w odpowiedzi na skargę z dnia 19 września 2024 r. organ jednoznacznie wskazał, że świadczeniodawca - nie deklarował do realizacji umowy zespołu transportu medycznego w 3-osobowym składzie i nie realizuje umowy w taki sposób ale zgodnie z warunkami zawartymi w ofercie złożonej w postępowaniu konkursowym w 2019 r. Tak samo w piśmie z dnia 29 października 2024 r. organ wyjaśnił, że - uprzednio świadczeniodawca nie musiał spełniać tego kryterium i nie deklarował jego spełniania w poprzednim postępowaniu konkursowym.
Powyższe twierdzenia organu nie spotkały się jednak z reakcją skarżącej spółki mimo, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżąca spółka pozostawała bierna, ograniczając się de facto do postawienia zarzutu i do zakwestionowania stanowiska organu. A przecież skarżąca spółka jest profesjonalnym podmiotem (przedsiębiorcą), którego obowiązuje podwyższony miernik starannego działania - art. 355 (1) § 2 k.c., wymaganej od profesjonalisty staranności w podejmowanych działaniach, w tym działaniach procesowych. Tym bardziej skarżąca spółka z niestarannego zachowania nie może wyprowadzać dla siebie korzystnych skutków procesowych. Oczekiwanie w zaistniałej sytuacji na podjęcie czynności przez organ, przy braku własnego działania, nie może zasługiwać na aprobatę.
Wobec powyższego oraz w świetle dokonanych rozważań, nie można postawić organowi skutecznego zarzutu braku analizy tzw. danych historycznych przy ocenie kryterium zapewnienia procentowego udziału liczby zespołów transportu medycznego. Brak jest tym samym podstaw do zanegowania uzyskanych w ramach tego kryterium 11 punktów przez F. Sp. z o.o. Zatem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, jak i do zakwestionowana prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Nie można zarzucić organowi braku podjęcia niezbędnych czynności do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Nie można również stwierdzić, że Prezes NFZ w sposób wybiórczy i pobieżny, bez dogłębnej i szczegółowej analizy zaakceptował ustalenia komisji konkursowej. Jednocześnie, co ważne, nie doszło do podważenia przez spółkę ustaleń dokonanych przez organ, w tym dotyczących spornego kryterium, co również nie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ, jak wynika jednoznacznie z dokonanych rozważań odniósł się do spornego kryterium, a przedstawiona argumentacja w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Wobec zarzucenia na rozprawie sądowej w dniu 12 marca 2025 r. braku udokumentowania tego warunku, pełnomocnik organu ponowił wyjaśnienia w tym przedmiocie oraz dodatkowo podniósł, że w przypadku tego konkursu rozstrzygający był brak certyfikatu.
Prezes NFZ analizując niniejsze postępowanie konkursowe nie stwierdził naruszenia zasad tego postępowania, które to naruszenie skutkowałoby powstaniem uszczerbku w interesie prawnym skarżącej spółki. Nie zauważył braku zachowania reguł uczciwej konkurencji czy też nierówności w traktowaniu wszystkich świadczeniodawców, które skutkowałoby bezprawnym pozbawieniem skarżącej spółki możliwości zawarcia umowy.
W ocenie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie przez Komisję konkursową postępowanie odnośnie zawarcia umów ze świadczeniodawcą, jak i jego ocena dokonana przez organ rozpatrujący odwołanie skarżącej spółki, nie naruszają prawa. W postępowaniu, wbrew zarzutom skargi, nie naruszono przepisów postępowania, a także art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera niezbędne elementy, w tym uzasadnienie prawne wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Organ poddał w nim szczegółowej analizie postępowanie konkursowe i odniósł się do zarzutów odwołania. Ponadto, Sąd nie dostrzegł, aby dokonując oceny organ działał w sposób dowolny, zaś wyprowadzone wnioski miały oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Trudno też dopatrzyć się naruszenia zasady równego traktowania czy braku zagwarantowania oferentom zachowania zasady uczciwej konkurencji.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby przemawiać za istnieniem wad, pozwalających na jej uchylenie, ani tym bardziej za występowaniem wad kwalifikowanych. Brak było też podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa materialnego, skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba pamiętać, że nie każde też stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności zapadłego rozstrzygnięcia, i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jak już podniesiono, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie decyzja narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).