III SA/GD 491/05

III SA/Gd 491/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Anna Orłowska (spr.) Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na odmowę wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia uprawnień W.G. do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej w czasie od 1 stycznia 1999 roku do 18 marca 2003 roku.
Uzasadnienie
W. G., powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł skargę na naruszenie praw przez Oddział Rejonowy [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która nie realizuje wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej.
Skarżący wniósł o nakazanie WAM Oddziałowi Rejonowemu [...] wypłaty stosownej kwoty tytułem równoważnika za brak osobnej kwatery stałej od 1 stycznia 1999 roku. Do tej daty skarżący otrzymywał równoważnik, którego wypłatę wstrzymano powołując się na rzekomą rezygnację skarżącego z ubiegania się o przydział osobnej kwatery stałej.
Stanowisko takie wyraził Wicedyrektor Oddziału Rejonowego WAM [...] w piśmie z dnia 21 czerwca 2005 r., będącym odpowiedzią na żądanie wypłaty równoważnika i wezwanie w trybie art. 52 § 3 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący zaprzecza, by jego pismo z dnia 17 listopada 1998 r. powoływane przez Oddział Rejonowy WAM [...] było oświadczeniem o rezygnacji z kwatery stałej, albowiem odnosiło się ono wyłącznie do kwestii kolejności przydziału kwatery i - zapowiadało rezygnację z takiego mieszkania.
Zdaniem skarżącego powoływanie się teraz na treść tego pisma jest wyrazem lekceważenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego.
W odpowiedzi na skargę Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny [...] wniosła o jej oddalenie.
W piśmie wyjaśniono, że skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny od czasu przybycia w dniu 22 października 1996 r. do WKU S. G. i złożenia w dniu 9 grudnia 1996 r. wniosku o przydzielenie osobnej kwatery stałej.
Wypłatę równoważnika wstrzymano po przydzieleniu w dniu 1 grudnia 1998 r. decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM [...] kwatery stałej W. G., która to decyzja wraz z decyzją organu odwoławczego została uchylona wyrokiem NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 450/99.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący zrezygnował z ubiegania się o przydział osobnej kwatery stałej oświadczeniem z dnia 17 listopada 1998 r. Ponowny wniosek o przydział kwatery w Garnizonie P. G. skarżący złożył w dniu 24 maja 2000 r.
W dniu 18 marca 2003 r. została zawarta umowa między OR WAM [...] a skarżącym o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, zatem zostały zrealizowane prawa świadczeniobiorcy do osobnej kwatery stałej.
Wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt 3II SA/Gd 2289/02 decyzje organów wojskowych o odmowie wypłaty stronie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej z dnia 17 czerwca 2002 r. i 5 sierpnia 2002 r. (I i II instancji) zostały unieważnione.
Na wezwanie skarżącego do wypłaty równoważnika organy wojskowe odpowiedziały negatywnie, stojąc na stanowisku, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej jest związane z niemożnością przydzielenia takiej kwatery przez organy wojskowe.
Przydział kwatery może nastąpić na wniosek uprawnionego żołnierza , skoro W. G. cofnął wniosek i zrezygnował z ubiegania się o przydział osobnej kwatery stałej i zapowiedział złożenie wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, to brak jest podstaw do wypłaty równoważnika pieniężnego.
W piśmie procesowym z dnia 21 września 2005 r. skarżący wyjaśnił, m.in., że budowany przez niego dom został rozebrany ze względów technicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...], polegająca na odmowie w dniu 21 czerwca 2005 r. pismem nr [...] wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej.
Badanie zgodności z prawem tej czynności należy do kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołany przepis dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.
Ratio legis tego przepisu rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności wskazać należy, iż ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, (Dz.U. Nr 86 poz.433 ze zm.) zlikwidowała świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, który był przyznawany żołnierzom zawodowym na podstawie art. 27 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19). W art. 88 ust. 2 ustawa z 22 czerwca 1995 r. przewiduje, że żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1996 r.) pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy powołanej w art. 93 ust. 1 - tj. ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Przepis ten wskazuje, że tylko ci żołnierze zawodowi uprawnieni do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej zachowują prawo do jego otrzymywania, którzy pobierali go w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Ci natomiast żołnierze zawodowi, którzy przedtem pod rządami poprzedniej ustawy mieliby prawo do otrzymania przedmiotowego świadczenia, ale nie pobierali go w dniu wejścia ustawy z 22 czerwca 1995 r. w życie, nie mogą w oparciu o przepis art. 88 ust. 2 czynić starań o uzyskanie go. Cytowany przepis przewidywał bowiem tylko kontynuację pobieranego świadczenia do określonego ustawą momentu.
Art. 93 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje, że do czasu zrealizowania uprawnień, o których mowa w art. 88 ust. 2 zachowują moc dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego.
Przepisy art. 88 i 93 ust. 2 uchylone zostały odpowiednio przez art. 1 pkt 48 i 49 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 116 poz.1203) zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 1 lipca 2004 r.
Sąd zauważa, iż w okresie objętym wnioskiem skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej ( tj. od dnia 1. stycznia .1999 r. - 18.03.2003 r.), a nie - jak to wskazano w odpowiedzi na skargę - od dnia 1 grudnia 1999 r., zmieniały się okoliczności faktyczne i stan prawny niniejszej sprawy, do których to zdarzeń nie odniósł się organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Należy bowiem pamiętać, iż w myśl przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, żołnierzowi zawodowemu, który ma członków rodziny określonych w art. 9 ust. 3, przysługuje równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w tej miejscowości.
W uzasadnieniu wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 450/99 wskazano, iż skarżący bezspornie złożył ówczesnemu organowi I instancji oświadczenie z dnia 17 listopada 1998 r., w przedmiocie rezygnacji z ubiegania się o przydział osobnej kwatery stałej. Ustalenia poczynione w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie.
W myśl art. 153 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Pojęciu "związania oceną prawną przez Sąd lub organ", poświęcone jest bogate orzecznictwo NSA, zapadłe na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.), a które to na gruncie obowiązującej ustawy zachowało swoją aktualność.
Zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Sformułowana w tym artykule zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą związani oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie ulegną zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.
Dodać należy, iż pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne.
Niezależnie od powyższego, organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej sam podaje, że w dniu 24 maja 2000 r. W. G. ponownie złożył wniosek o przydział kwatery w Garnizonie P. G., jednakże - w ocenie Sądu - w nienależyty sposób ocenił, jakie konsekwencje dla sprawy rodzi powyższa okoliczność. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, albowiem jeśli W. G. pobierał równoważnik pieniężny w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., to - przy braku osobnej kwatery stałej - równoważnik przysługiwałby mu nada, przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa.
Należy przy tym podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku
z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt 3II SA/Gd 2289/02 stwierdzając nieważność decyzji organów wojskowych wskazał jedynie, że wstrzymanie jak i wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Dotyczą one wprawdzie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, niemniej jednak w tych przypadkach konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.
Ocena prawna zaprezentowana w tym orzeczeniu dotyczyła bowiem jedynie formy rozstrzygnięcia i nie oznacza to, ani też Sąd nie dawał temu wyrazu,, iż W. G. nie miał prawa do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej od dnia złożenia wniosku w dniu 24 maja 2000 r.
W niniejszej sprawie podstawą wyroku uwzględniającego skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepis art. 146 § 2 powołanej ustawy. Stanowi on, że Sąd w wyroku uwzględniającym skargę może uznać uprawnienie lub obowiązek, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawnych ( por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne , Warszawa 2000, s. 249 i wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/2003 , ONSA 2003, nr 4, poz. 114. )
Jednak ze względu na skromną zawartości akt administracyjnych przedłożonych Sądowi oraz nieobecność stron na rozprawie, Sąd - wobec braku koniecznych danych - nie mógł rozstrzygnąć o uznaniu uprawnienia skarżącego.
A zatem nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona czynność nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.
W niniejszej sprawie czynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] polegająca na odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.