III SA/Gd 49/22

III SA/Gd 49/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 440/23 - Wyrok NSA z 2024-04-15
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 194
art. 15 ust. 6 pkt 3
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej M. B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. - działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej także jako "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm. – dalej także jako "u.o.p.d.k."), art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm. – dalej jako "k.p.") oraz § 8 ust. 2 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. z dnia 31 marca 2016 r., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie nadania statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...] – dalej także jako "statut GOK"), po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję – wydał zarządzenie z dnia 29 listopada 2021 r. (nr [...]), którym odwołał M. B. (zwaną dalej także "stroną", "skarżącą", "dyrektorem" czy "Dyrektorem GOK w K.") ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.
W uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy K. (zwany dalej także "organem", "organizatorem") w pierwszej kolejności wskazał, że M. B. powołana została na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. na czas nieokreślony dnia 1 lipca 2011 r., po uprzednim przeprowadzeniu konkursu. W dniu 1 stycznia 2012 r. w życie weszły przepisy zmieniające ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, które całkowicie uchyliły możliwość powoływania osób na stanowisko dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Po tym terminie w stosunku do M. B. nie został wydany formalny akt powołania na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. na czas określony. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej przyjąć należy jednak, że M. B. od 2012 r. pełni funkcję dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. w sposób dorozumiany, i co za tym idzie, do odwołania jej ze stanowiska zastosowanie znajdują przepisy art. 15 u.o.p.d.k.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
W myśl § 8 ust. 2 statutu GOK dyrektora Ośrodka powołuje i odwołuje Wójt Gminy K. w trybie określonym ustawą.
Organ stwierdził, że przed wydaniem zarządzenia przeprowadzono procedurę, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tj. zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W tym zakresie organ wskazał, że w dniu 6 października 2021 r. zwrócono się do Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. o wskazanie wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, z którymi Gminny Ośrodek Kultury w K. współpracuje. Taki wykaz otrzymano w dniu 18 października 2021 r. Ponadto dokonano ustalenia stowarzyszeń właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w K. również we własnym zakresie – na podstawie Krajowego Rejestru Sądowego oraz ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Powiatu S. Opinia związków zawodowych nie była zasięgana ponieważ takowe nie działają w Gminnym Ośrodku Kultury w K., co wynika z informacji przekazanej dnia 18 października 2021 r. W celu prawidłowego i wyczerpującego przeprowadzenia procedury odwołania zwrócono się z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie odwołania M. B. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. do 47 stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie gminy K., powiatu S., województwa [...] oraz takich miejscowości, jak: W., W., S., których cele odpowiadały rodzajowi działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w K.; w tym o opinie poproszono stowarzyszenia posiadające siedzibę w budynku Gminnego Ośrodka Kultury w K. oraz stowarzyszenia z terenu gminy K. ściśle współpracujące z Gminnym Ośrodkiem Kultury. Żadne ze stowarzyszeń nie wydało opinii pozytywnej w zakresie odwołania M. B. ze stanowiska; 10 wydało opinię negatywną; 6 stowarzyszeń w udzielonej odpowiedzi nie zajęło stanowiska, zaś 31 stowarzyszeń nie udzieliło odpowiedzi. W jednym przypadku osoba fizyczna, do której nie kierowano zapytania, wydała opinię negatywną w zakresie odwołania M. B. ze stanowiska. Wskazano, że lista stowarzyszeń, do których wystąpiono z wnioskiem o wydanie opinii, stanowi załącznik do zarządzenia.
Następnie Wójt wskazał, że podstawę odwołania M. B. ze stanowiska Dyrektora GOK w K. stanowi przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, wskazując, że przyczynami odwołania skarżącej ze stanowiska, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, są:
1/ naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w związku z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm. – dalej w skrócie "u.f.p.") polegające na kwestionowaniu możliwości przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy kontroli doraźnej w miesiącu marcu 2021 r. oraz na całkowitym uniemożliwieniu przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy, zaplanowanej na dzień 29 września 2021 r. kontroli doraźnej w GOK w K. w zakresie udzielonej instytucji kultury dotacji podmiotowej. Zarządzeniem nr [...] z dnia 8 września 2021 r. powołany został skład komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. Kontrolę zaplanowano na miesiąc wrzesień 2021 r. i dotyczyć miała wydatkowania środków przekazanych instytucji kultury w formie dotacji podmiotowej. W związku z wydanym zarządzeniem, pismem z dnia 8 września 2021 r. dyrektor instytucji kultury poproszona została o przygotowanie wymienionych w tym piśmie, w zakreślonym tam terminie, dokumentów związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Dokumenty nie zostały przedłożone, a w uzasadnieniu stanowiska wskazano, że tryb i zakres zaplanowanej kontroli narusza samodzielność i autonomię Gminnego Ośrodka Kultury, który jest całkowicie odrębnym od gminy podmiotem prawa. Dyrektor nie dopuściła również do wykonania czynności kontrolnych powołanej w tym celu komisji powołując się na okoliczność wydania zarządzenia z dnia 8 września 2021 r. bez podstawy prawnej, dokonania kontroli przez podmioty do tego nieuprawnione, bezpodstawnie przyznające sobie kompetencje nadzorcze i kontrolne w stosunku do samodzielnej instytucji kultury, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Powołała się także na okoliczność zaskarżenia zarządzenia nr [...] w sprawie powołania składu komisji do prowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W ocenie organizatora takie postępowanie Dyrektora narusza powołane przepisy prawa, bowiem stosownie do art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. działalność instytucji kultury w przeważającym stopniu finansowana jest ze środków publicznych w postaci dotacji podmiotowej przekazywanej przez organizatora, którym w tym przypadku jest gmina K.
Stosownie natomiast do art. 247 ust. 2 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania tego obowiązku określa art. 68 u.f.p., który stanowi, że kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy (ust. 1). Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2) skuteczności i efektywności działania; 3) wiarygodności sprawozdań; 4) ochrony zasobów; 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7) zarządzania ryzykiem (ust. 2). Bezspornym w doktrynie jest, że przepis art. 69 ust. 1 u.f.p. określa osoby odpowiedzialne za zapewnienie funkcjonowania systemu kontroli zarządczej, a w konsekwencji wyznacza dwa poziomy tej kontroli – na poziomie jednostki sektora finansów publicznych, za którą odpowiedzialny jest kierownik tej jednostki oraz na poziomie jednostki samorządu terytorialnego, za którą odpowiedzialny jest Wójt. Co za tym idzie, wbrew twierdzeniom Dyrektora, Wójt jako organ wykonawczy gminy posiada kompetencje do przeprowadzenia w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.f.p. kontroli wydatkowania przez GOK środków publicznych otrzymanych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia tej kontroli uznać należy za naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
2/ naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. art. 33 ust. 5 u.s.g. poprzez całkowite nierespektowanie zwierzchnictwa służbowego Wójta Gminy K. nad Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury w K. i wynikających z tego zwierzchnictwa kompetencji przejawiających się w następujących zachowaniach: dnia 24 marca 2020 r. wystosowano pismo do Dyrektora w zakresie wykorzystania przez niego zaległego urlopu w związku z koniecznością zapobiegania rozpowszechnianiu się choroby zakaźnej wywoływanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej COVID-19, wyznaczając termin udzielenia odpowiedzi. Dyrektor w piśmie z dnia 26 marca 2020 r. nie udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu. Wobec tego dnia 30 marca 2020 r. wystosowano pismo zobowiązujące Dyrektora do wykorzystania zaległego urlopu oraz wystosowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. Dopiero na ten wniosek Dyrektor udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości dni swojego zaległego urlopu, którego nie wykorzystała w wyznaczonym terminie. Zgodnie z przepisem art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, pracodawca może udzielić pracownikowi, w terminie przez siebie wskazanym, bez uzyskania zgody pracownika i z pominięciem planu urlopów, urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego przez pracownika w poprzednich latach kalendarzowych, w wymiarze do 30 dni urlopu, a pracownik jest obowiązany taki urlop wykorzystać. Zgodnie z art. 33 ust. 5 u.s.g. kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Organizator (w tym przypadku Wójt Gminy K.) ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników instytucji kultury. Niewątpliwie Gminny Ośrodek Kultury jest samorządową instytucją kultury, co wynika w sposób jednoznaczny z jego statutu. Tak więc M. B. była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 33 ust. 5 u.s.g., a w konsekwencji Wójt był jej zwierzchnikiem służbowym. W związku z tym - jak wskazano powyżej - został naruszony przepis prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury regularnie kwestionowała uprawnienia Wójta jako zwierzchnika służbowego.
M. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy K. wnosząc o: 1/ stwierdzenia jego nieważności; 2/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przed tut. Sądem o sygn. akt: III SA/Gd 443/21 oraz III SA/Gd 960/21 na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi; 3/ przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu; 4/ zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez:
a) odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. w G. przy ul. [...] [...], [...]-[...] G., mimo że GOK w ramach swojej działalności współpracuje z tym stowarzyszeniem, a działalność kulturalna jest działalnością statutową tego stowarzyszenia;
b) zasięgnięcie opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury od licznych stowarzyszeń i organizacji mimo, że nigdy nie współpracowały z GOK, a nadto nie prowadzą działalności na terenie gminy K., jak i też nie prowadzą działalności zbieżnej, w tym w szczególności z celami i zadaniami statutowymi GOK w K.;
c) zignorowanie ustawowego obowiązku współdziałania z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć poprzez kompletny brak rozważenia opinii nadesłanych przez organizacje i stowarzyszenia w odpowiedzi na 47 wniosków o wyrażenie opinii na temat skarżącej, w tym kompletny brak rozważenia faktu braku wpłynięcia chociażby jednej opinii pozytywnej w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora GOK, brak rozważenia i odniesienia się do faktu wpłynięcia 10 opinii negatywnych w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska oraz faktu, iż większość adresatów (31/47) w ogóle nie udzieliła żadnej odpowiedzi, co oznacza, że Wójt wydał zarządzenie w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, bez względu na opinię organizacji i stowarzyszeń, która z założenia go nie interesowały;
2/ art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez:
a) niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca jako dyrektor instytucji kultury dopuściła się naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sytuacji gdy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności nie stanowią naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
b) stwierdzenie w zaskarżonym zarządzeniu, że skarżąca naruszyła art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p., które to naruszenie polega na kwestionowaniu przez skarżącą możliwości przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy kontroli doraźnej w miesiącu marcu 2021 r. oraz na całkowitym uniemożliwieniu przeprowadzenia wójtowi kontroli doraźnej w zakresie udzielonej instytucji kultury dotacji podmiotowej, podczas gdy:
- samo "kwestionowanie" możliwości przeprowadzenia kontroli, która odbyła się w marcu 2021 r. zgodnie z planem Wójta nie stanowi żadnego naruszenia prawa przez skarżącą, a tym bardziej przepisów przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia,
- kontrola zaplanowana na wrzesień 2021 r. nie była kontrolą doraźną "dotacji podmiotowej udzielonej instytucji kultury", lecz kompleksową kontrolą GOK, swoim zakresem naruszającą samodzielność i odrębność instytucji kultury, zarządzoną przez podmiot działający z własnej inicjatywy, bez upoważniania Rady Gminy, w sposób dowolny i arbitralny, przyznający sobie uprawnienia kontrolne i nadzorcze w stosunku do GOK powołując się na przepisy, które nie przyznają mu takich kompetencji, a co więcej w celu sprzecznym z ideą i pojęciem "kontroli zarządczej", albowiem mającym na celu wyłącznie zdobycie potencjalnego materiału dowodowego, uzasadniającego zwolnienie skarżącej ze stanowiska,
- GOK jest samorządową osobą prawną, która zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. GOK pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, które pochodzą z różnych źródeł. Nie są to tylko i wyłącznie środki finansowe przekazywane w formie dotacji przez organizatora. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Instytucja kultury, jako osoba prawna, jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa,
- zarządzenie Nr [...] z dnia 8 września 2021 r. w sprawie powołania składu Komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K., stanowiące podstawę prawną kontroli doraźnej zaplanowanej na wrzesień 2021 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku a sprawa procedowana jest pod sygnaturą akt III SA/Gd 960/21 i nie została jeszcze rozstrzygnięta, a zatem formułowanie jakichkolwiek zarzutów naruszenia prawa w związku z odmową przeprowadzenia kontroli, jest przedwczesne. Odmowa przeprowadzenia kontroli zaplanowanej przez Wójta na wrzesień 2021 r. była konieczna i zasadna, a o tym, która ze stron ma rację będzie przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 960/21, na które to rozstrzygnięcie Wójt powinien był poczekać,
- zarządzenie stanowiące podstawę kontroli zaplanowanej przez Wójta na wrzesień 2021 r. wydano na podstawie art. 33 ust. 1 u.s.g., art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. oraz § 12 ust. 2 pkt 1 Statutu GOK w K., art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p., które to przepisy nie przyznają Wójtowi uprawnienia do przeprowadzenia kontroli dochodów i wydatków GOK w K. oraz ubezpieczeń i przeglądów budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji GOK w K.,
- art. 247 ust. 2 u.f.p. nie przyznaje Wójtowi prawa do jednostronnego i arbitralnego przeprowadzania kontroli doraźnych w samorządowych instytucjach kultury, tym bardziej, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k. gospodarują one samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania,
- art. 68 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie przyznaje Wójtowi prawa do jednostronnego i arbitralnego przeprowadzania kontroli doraźnych w samorządowych instytucjach kultury,
- procedura "kontroli zarządczej" funkcjonująca w gminie K. w roku 2021 na podstawie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r., przewidująca ewentualne "kontrole doraźne" zarządzane jednoosobowo przez Wójta nie obejmuje Gminnego Ośrodka Kultury w K., co wynika wprost z treści zarządzenia w sprawie nadzoru i kontroli w Urzędzie Gminy K., jednostkach organizacyjnych gminy K. w 2021 r.;
c) stwierdzenie w zaskarżonym zarządzeniu, że skarżąca narusza art. 33 ust. 5 u.s.g. poprzez "całkowite nierespektowanie zwierzchnictwa służbowego" Wójta Gminy K., które miało przejawiać się w braku odpowiedzi na pismo Wójta, w którym pyta się on skarżącą o liczbę dni zaległego urlopu oraz poprzez "regularne kwestionowanie uprawnień wójta jako zwierzchnika służbowego", podczas gdy:
- zachowanie skarżącej w żaden sposób nie stanowi naruszenia art. 33 ust. 5 u.s.g., gdyż jest to norma, której skarżąca nie jest wstanie naruszyć,
- Wójt uzyskał odpowiedź na pytanie dotyczące ilości dni zaległego urlopu, o czym sam pisze w kolejnym piśmie od dyrektor GOK,
- ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zawiera regulacje organizacyjnoprawne dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną, mające charakter przepisów szczególnych w stosunku do innych ustaw, w tym również do ustawy o samorządzie gminnym i oraz ustawy o finansach publicznych. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie organizacyjnoprawnym nie zawiera żadnego odesłania do innych ustaw, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia, że wójt jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora samorządowej instytucji kultury na podstawie przepisów innej ustawy,
- Wójt nie jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora GOK,
- "pracodawcą" dyrektora GOK jest Gminny Ośrodek Kultury w K. a nie Wójt, który bezpodstawnie przyznaje sobie uprawnienia "pracodawcy" w stosunku do skarżącej,
- Gmina K. jest tylko i wyłącznie organem założycielskim dla GOK, co wynika także wprost z treści załącznika nr 4 do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 1 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia statutu Rady Gminy K., w którym GOK nie jest jednostką organizacyjną Gminy K., lecz odrębną od gminy jednostką organizacyjną i finansową, wyposażoną w osobowość prawną i prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1672/15), że skarga podlega rozpoznaniu ponieważ dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie lub akt organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Ma on z jednej strony charakter personalny, ale wywołuje skutki w zakresie administracji publicznej, albowiem obsada stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej.
Odnośnie podniesionych zarzutów wskazano, że Wójt Gminy K. naruszył art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., ponieważ z obowiązku współdziałania w istocie uczynił sobie sposób na publiczne rozpowszechnienie nieprawdziwej informacji, jakoby skarżąca dopuściła się naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Wysłał 47 wniosków o wyrażenie opinii o skarżącej do licznych stowarzyszeń i organizacji, pomimo iż nie współpracowały z GOK w K., nie prowadzą działalności na terenie gminy K. lub też nie prowadzą działalności zbieżnej, w tym w szczególności z celami i zadaniami statutowymi GOK w K. Jednocześnie Wójt pominął Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. w G., z którym GOK w ramach swojej działalności współpracuje, w tym m.in. przy realizacji [...] Przeglądu Teatru Amatorskiego im. [...], w ramach którego w dniu 23 listopada 2021 r. w K. odbywały się przestawienia teatralne "[...]" w wykonaniu Grupy Teatralnej I. i "[...]" w wykonaniu grupy teatralnej "V.". Działalność kulturalna jest działalnością statutową tego stowarzyszenia, a o fakcie współpracy Wójt bardzo dobrze wiedział, ponieważ na portalu społecznościowym Facebook Gminy K. zamieścił post pt. "GRATULUJEMY WYRÓŻNIENIA I PROMOCJI NASZEJ GMINY!".
Ponadto Wójt w ogóle nie rozważył opinii przedłożonych mu przez stowarzyszenia i organizacje, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "żadne ze stowarzyszeń nie wydało opinii pozytywnej w zakresie odwołania M. B. ze stanowiska, 10 wydało opinię negatywną w zakresie odwołania ww. z zajmowanego stanowiska, 6 stowarzyszeń w udzielonej odpowiedzi nie zajęło stanowiska, a 31 stowarzyszeń (zapewne tych, z którymi GOK nie miał nic wspólnego) w ogóle nie udzieliło odpowiedzi". Wójt w ogóle nie odniósł się do treści opinii, ani faktu, że otrzymał 10 pism negatywnie opiniujących zamiar odwołania ze stanowiska skarżącej, ani nie zainteresował się również przyczynami, dla których te 31 stowarzyszeń w ogóle nie udzieliło odpowiedzi. Zignorował również zapytania m.in. prezesa Fundacji [...], który chciał poznać konkretne przyczyny zamierzanego odwołania osoby, w jego opinii sumiennie i należycie wywiązującej się ze swoich obowiązków, wyrażając gotowość do ewentualnej zmiany stanowiska po zapoznaniu się z konkretnymi zarzutami pod adresem skarżącej.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wskazano, że kontrola zaplanowana na wrzesień 2021 r. nie była kontrolą doraźną "dotacji podmiotowej udzielonej instytucji kultury", lecz kompleksową kontrolą GOK zarządzoną przez podmiot działający z własnej inicjatywy, bez upoważniania Rady Gminy, w sposób dowolny i arbitralny, przyznający sobie uprawnienia kontrolne i nadzorcze w stosunku do GOK. Nie ma żadnego przepisu, który wprost przyznawałaby Wójtowi prawo do urządzania sobie kontroli doraźnych w samorządowej instytucji kultury, jaką jest GOK. Jeżeli Rada Gminy miałaby uzasadnianą potrzebę i zamiar przeprowadzenia "kontroli doraźnej" w GOK, winna podjąć stosowną uchwałę o zleceniu przeprowadzenia kontroli Komisji Rewizyjnej, która jest jedynym organem posiadającym ustawowe uprawnienia kontrolne na szczeblu gminy (§ 71 Statutu Gminy K.). Zaznaczono, że zakres kontroli zdecydowanie wykraczał poza jakiekolwiek ramy wydatkowania środków rzekomo pochodzących wyłącznie z dotacji i skarżąca działająca jako dyrektor samorządowej instytucji kultury miała prawo odmówić jej przeprowadzenia. Zakres kontroli stanowił zagrożenie dla samodzielności i odrębności GOK. Skarżąca, wbrew sugestiom i insynuacjom Wójta, należycie wywiązuje się z obowiązków nałożonych na nią w związku posiadaniem przez GOK statusu jednostki sektora finansów publicznych. Dotyczy to zarówno obowiązków sporządzania planów finansowych, sprawozdawczych, jak i rozliczania się z otrzymanych dotacji. Wójt Gminy K. powołując się na ogólne przepisy niebędące regulacjami u.o.p.d.k., dotyczące kontroli zarządczej, oraz art. 247 ust. 2 u.f.p. stanowiący o ogólnym nadzorze zarządu jednostki samorządu terytorialnego nad jej budżetem, dokonał błędnego zastosowania przepisu oraz nieuprawnionej wykładni rozszerzającej prawa, przyznając sobie kompetencje, których w istocie nie posiada, naruszając przy tym zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą każda norma kompetencyjna musi uwzględniać treść normy upoważniającej, a także zasadę zakazu domniemania kompetencji.
Podkreślono również, że uprawnienia Wójta w stosunku do dyrektora GOK w zakresie prawa pracy ograniczają się wyłącznie do tych wskazanych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i statucie GOK nadanym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2016 r. Fakt, iż zgodnie z treścią § 8 ust. 2 statutu GOK "dyrektora powołuje i odwołuje wójt gminy K. w trybie określonym ustawą", nie oznacza, że wójt uzyskuje kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z treścią § 9 Statutu GOK to ośrodek jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu Pracy, a nie wójt.
Powołując się na stanowisko Magdaleny Skalskiej z dnia 26 listopada 2020 r. (odpowiedź na pytanie prawne nr QA 1581822 w LEX "Czy burmistrz może wydawać polecenia służbowej dyrektorowi instytucji kultury") wskazano, że zgodnie z art. 3 k.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników, dlatego pracodawcą dyrektora jest macierzysta instytucja kultury. Z kolei art. 31 § 1 k.p. stanowi, że za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Tym samym dokumenty z zakresu prawa pracy, jak świadectwo pracy, delegacje, wnioski urlopowe podpisuje dyrektorowi wyznaczona przez niego osoba. Może to być np. zastępca dyrektora czy główny księgowy. W myśl art 15 ust. 5 u.o.p.d.k. organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. Organizator może zatem wezwać dyrektora do wywiązania się z postanowień zawartych w umowie. Jeżeli polecenie nie ma źródła w tych postanowieniach, należy je uznać za bezpodstawne. W tym zakresie podkreślono, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy K. nie zawarł ze skarżącą żadnej umowy przed powołaniem jej na stanowisko dyrektora GOK, co ma istotne znaczenie z uwagi na zakaz domniemania kompetencji.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania.
Wójt odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że stosując się w pełnym zakresie do obowiązku współdziałania z wymienionymi w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucjami w pierwszej kolejności przedsięwziął czynności mające na celu ustalenie kręgu podmiotów właściwych do wystąpienia o wydanie opinii i w tym celu dnia 6 października 2021r. wystosowano pismo do GOK w K. z prośbą o wskazanie wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, z którymi GOK w K. współpracuje oraz o wskazanie czy na terenie GOK w K. działają związki zawodowe. W odpowiedzi wystosowanej przez skarżącą dnia 18 października 2021 r. wskazano 12 stowarzyszeń, z którymi współpracuje GOK w K. oraz poinformowano, że na terenie Ośrodka nie działają związki zawodowe. Ponadto w dniu 7 października 2021 r. wystąpiono również do Starosty Powiatu S. z wnioskiem o udostępnienie aktualnego rejestru stowarzyszeń działających w obszarze kultury, dla których Starosta S. jest organem nadzoru. Dnia 19 października 2021 r. przekazana została ewidencja stowarzyszeń zwykłych działających na terenie Powiatu S. oraz ewidencja stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS w G. W związku z tym, że z pisma GOK w K. wynikało, iż instytucja kultury współpracuje również ze stowarzyszeniami spoza Gminy K. a mającymi siedzibę na terenie Powiatu S., ustalenia stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych do wydania opinii nie zawężono tylko do terenu działania gminy K., ale do Powiatu S.. W celu ustalenia stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez GOK w K. dokonano zapoznania się z celami działalności tych stowarzyszeń określonymi w ewidencji i Krajowym Rejestrze Sądowym i na tej podstawie wyłoniono 45 stowarzyszeń właściwych do wydania opinii w niniejszej sprawie. Dodatkowo, mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy prowadzonej przez GOK w K. działalności, za zasadne uznano również wystąpienie z wnioskiem o opinię do stowarzyszeń o charakterze ogólnokrajowym - Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia [...]. Przyjętym kryterium do ustalenia stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych do wydania opinii, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. jest tylko i wyłącznie rodzaj działalności prowadzonej przez te stowarzyszenia, a nie jak błędnie wskazuje skarżąca, miejsce prowadzenia działalności czy okoliczność współpracy lub jej braku z GOK w K. Swoje wystąpienie z wnioskiem o wydanie opinii organ co do zasady ograniczył do stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie Gmina K. i Powiatu S. z wyjątkami dotyczącymi 3 stowarzyszeń o ogólnokrajowym zakresie działania i przedmiocie działalności zbieżnym z celami działalności GOK w K. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 585/16), w którym wskazano, że za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 u.o.p.d.k., która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor, bowiem obowiązek ten należy rozumieć szeroko, gdyż ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy, ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Wskazano, że wbrew twierdzeniu skarżącej przeprowadzone przez organ postępowanie związane z uzyskaniem opinii nie miało jednak na celu poniżenia jej, a jedynie pełną realizację obowiązku nałożonego na organizatora przez przepis art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tak by nie narazić się na zarzut pozornego współdziałania z podmiotami, których opinia była w niniejszej sprawie wymagana. Dodano, że nie jest prawdą, że zapytanie Prezesa [...] o konkretne przyczyny odwołania skarżącej zostało zignorowane. Przedmiotowe zapytanie wystosowane zostało w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dnia 22 listopada 2021 r. organ odmówił udzielenia tej informacji uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej.
Zdaniem Wójta za bezpodstawny uznać należy również zarzut skarżącej dotyczący pominięcia przez organ w procesie współdziałania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. w G., gdyż - jak już wskazano powyżej - dnia 6 października 2021 r. organ wystosował do GOK w K. wniosek o wskazanie stowarzyszeń zawodowych i twórczych, z którymi GOK w K. współpracuje. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, skarżąca podając listę takich stowarzyszeń nie wskazała ww. Stowarzyszenia. Z jednej strony skarżąca zarzuca organowi nadgorliwość w rozsyłaniu licznych pism a z drugiej zarzuca brak współpracy ze stowarzyszeniem posiadającym siedzibę poza Powiatem S., którego sama nie wymieniła jako stowarzyszenia współpracującego z GOK.
Nieprawdą jest również, że organ w rzeczywistości nie współdziałał ze stowarzyszeniami, do których wystosował wniosek o wydanie opinii i działał "w wykonaniu z góry powziętego zamiaru". Organ zapoznał się ze wszystkimi opiniami, które zostały nadesłane w odpowiedzi na wniosek i rozważył je, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zarządzenia w sposób jednoznaczny wskazując, jaki charakter miała dana opinia. Procedura współdziałania przeprowadzona została w ten sposób, że organ wystąpił do stowarzyszeń z wnioskiem, zakreślając tym stowarzyszeniom termin 14 dni na zajęcie stanowiska w sprawie, jednak ustawa nie nakłada na stowarzyszenia obowiązku wyrażenia opinii - jest to jedynie ich uprawnienie a organ nie musi dociekać dlaczego stanowisko nie zostało zajęte i przymuszać kogokolwiek do zajęcia stanowiska.
Organ podkreślił także, że opinia nie ma dla niego charakteru wiążącego przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wskazał, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, natomiast zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Podkreślono, że wyrażona w nadesłanych pismach pozytywna opinia na temat skarżącej nie mogła mieć wpływu na decyzję organizatora o jej odwołaniu z przyczyn wyczerpująco wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca nie współpracuje z organizatorem od dłuższego czasu i kwestionuje wszystkie działania podejmowane przez organizatora składając skargi do rady gminy, pozwy do sądu cywilnego i akty oskarżenia do sądu karnego na jakiekolwiek działania podejmowane przez organizatora lub wypowiedziane przez niego słowa (aktualnie toczy się 8 postępowań przed sądami powszechnymi, administracyjnymi, organami ścigania i radą gminy).
Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wskazano, że Wójt jako organ wykonawczy Gminy posiada kompetencje do przeprowadzenia w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.f.p. kontroli wydatkowania przez Gminny Ośrodek Kultury środków publicznych otrzymanych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej. Taki miał być zakres kontroli, co jednoznacznie wskazano w zaskarżonym zarządzeniu i piśmie z dnia 8 września 2021 r. Organ podkreślił, że kontrola dotyczyć miała wykorzystania przez instytucję kultury dotacji podmiotowej. Na moment podjęcia decyzji o przeprowadzeniu kontroli organ nie miał wiedzy, jakie konkretnie wydatki poniesione zostały z tej dotacji a jakie ze środków własnych - o tych okolicznościach skarżąca mogłaby poinformować organ np. odpowiadając na pismo dotyczące przygotowania w ramach zamierzonej kontroli właściwych dokumentów. Skarżąca jednak nie uczyniła tego, wykazując się całkowitym brakiem chęci współpracy i kwestionując od razu w ogóle możliwość przeprowadzenia kontroli przez organ wykonawczy gminy.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej w zakresie braku zwierzchnictwa służbowego Wójta nad Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury wskazano, że zgodnie z art. 33 ust. 5 u.s.g. kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W doktrynie akcentuje się, że w zakresie zwierzchnictwa służbowego Wójt uprawniony jest nie tylko do nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych gminy ale również do wykonywania w stosunku do nich innych czynności z zakresu prawa pracy, w tym wypadku wydania polecenia wykorzystania urlopu. Skarżąca nie kwestionuje, że GOK w K. jest jednostką organizacyjną gminy, o której mowa w ustawie o samorządzie gminnym, a wręcz przeciwnie, w swoich licznych skargach i pismach wielokrotnie uznawała kompetencje kontrolne Komisji Rewizyjnej działającej na zlecenie Rady Gminy w stosunku do samorządowej instytucji kultury. W przepisie art. 18a u.s.g. ustawodawca posługuje się natomiast tym samym pojęciem "gminnych jednostek organizacyjnych", którym posługuje się również w art. 33 ust. 5 u.s.g. dotyczącym zwierzchnictwa służbowego. Co za tym idzie, uznając, że GOK w K. jest gminną jednostką organizacyjną, podlegającą kontroli komisji rewizyjnej, to konsekwentnie i zgodnie z przepisami prawa przyjąć należy również, że kierownik tej jednostki podlega zwierzchnictwu Wójta Gminy K.
W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź Wójta na skargę, podtrzymano wszystkie dotychczasowe wnioski i zarzuty zawarte w skardze, jednocześnie podniesiono, że zaskarżone zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 29 listopada 2021 r. winno zostać uznane za nieważne chociażby z tego powodu, iż Wójt zamieścił w nim polecenie wykorzystania urlopu wypoczynkowego, polecenie zwolnienia od obowiązku świadczenia pracy oraz złożył wypowiedzenie stosunku pracy z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, co przekracza jego uprawnienia, czyniąc to zarządzenie wadliwym. Wójt nie jest pracodawcą dyrektora samorządowej instytucji kultury i jego kompetencje ograniczają się jedynie do powołania i odwołania dyrektora. Czynności z zakresu prawa pracy (czyli te wszystkie ww. polecenia służbowe) w stosunku do dyrektora winna wykonywać (w imieniu i na rzecz instytucji kultury, która jest pracodawcą dyrektora) osoba z ramienia GOK, posiadająca stosowne umocowanie, a nie Wójt. Dotychczas była to księgowa J. S., która podpisywała wszelkie delegacje i wniosku urlopowe skarżącej.
Dodano, że nie jest prawdą, iż skarżąca "nie współpracuje z organizatorem od dłuższego czasu". Spór zaczął się w marcu 2021 r., kiedy Wójt poinformował skarżącą, że zamierza ja zwolnić i zaproponował dobrowolne odejście, na co się nie zgodziła. Od tego momentu wszystkie działania Wójta zmierzały do tego, aby skarżąca sama zrezygnowała. Tymczasem podjęła ona obronę swoich praw, a także praw samorządowej instytucji kultury, którą Wójt w tej chwili całkowicie sobie podporządkował. Doszło to sytuacji, w której Wójt wydaje polecenia pracownikom GOK i całkowicie zablokował zapłatę za fakturę na rzecz Kancelarii za usługi prawne świadczone "przeciwko niemu" na rzecz GOK. Zabronił pełnomocnikowi reprezentującemu GOK, do czasu upływu okresu wypowiedzenia skarżącej, zawierania aneksu do umowy obsługi prawnej w sprawie przedłużenia czasu trwania umowy (umowa była do 31 grudnia 2021 r., a aneks miał zapewnić GOK obsługę prawną do dnia 28 lutego 2022 r. - data upływu okresu wypowiedzenia stosunku pracy skarżącej) i uzależnia wypłatę dotacji na działalność GOK od sporządzenia przez księgową preliminarzy wydatków, które zaakceptuje albo nie. Do tej pory od 11 lat co roku w styczniu zawierana była pomiędzy Wójtem Gminy K., reprezentującym Gminę, a dyrektorem GOK umowa o dotacje na cały rok z rozbiciem transz na poszczególne miesiące. Teraz o wypłacie środków decyduje wyłącznie Wójt, który oczekuje od pracowników GOK bezwzględnego posłuszeństwa jeżeli chodzi o postępowanie w sprawach zawisłych z inicjatywny skarżącej i od tego uzależnia wypłatę środków na rzecz GOK.
W odniesieniu do wywodów zawartych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących art. 33 ust. 5 u.s.g. wskazano, że przepis ten nie dotyczy pracowników instytucji kultury. Wójt jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego wyłącznie w stosunku do pracowników tego urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a więc jedynie jednostek podległych i nadzorowanych przez gminę. Żadną z nich nie jest instytucja kultury, która posiada osobowość prawną, jest oddzielnie zarządzana i która samodzielnie gospodaruje swoim mieniem (art. 14 ust. 1, art. 17, art. 27 ust. 1 u.o.p.d.k.). Ze względu na to, że GOK jako instytucja kultury jest odrębną jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną, a podmioty które mogą ją kontrolować, muszą mieć umocowanie wynikające z ustawy (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.) i tego typu umocowanie ma np. Państwowa Inspekcja Pracy (art. 13 ustawy o PIP). Kompetencje Wójta określają art. 30-31a u.s.g. i nie ma wśród nich upoważnienia do kontrolowania odrębnych od gminy osób prawnych. Kompetencje kontrolne w tej ustawie przypisane zostały innemu organowi gminy - mianowicie radzie gminy, czyli organowi stanowiącemu i kontrolnemu w gminie (art. 15 ust. 1 u.s.g.) i to rada gminy jest jedynym organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli, przy czym działa przez osoby wchodzące w skład komisji rewizyjnej. Żadne inne podmioty "z gminy", nie tylko wójt, ale też skarbnik, czy główna księgowa nie mają umocowania do kontrolowania instytucji.
W piśmie z dnia 3 lutego 2022 r. skarżącą wniosła o dopuszczenie jako dowód kopii pisma procesowego w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w M. (sprawa o sygn. akt [...]), które złożyła do akt. Pismo to stanowi odpowiedź na pozew, w którym pozwany – Gminny Ośrodek Kultury w K., uznaje w całości powództwo o uznanie wypowiedzenia stosunku pracy skarżącej za bezskuteczne i wyraża zgodę na przywrócenie jej do pracy na poprzednich warunkach. Zdaniem skarżącej jest to istotna informacji z uwagi na fakt, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy K. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska wywołuje podwójny skutek, zarówno na gruncie prawa publicznego, jak i prawa pracy, przy czym pracodawca nie popiera stanowiska i decyzji Wójta. Wskazała, że powrót skarżącej na stanowisko dyrektora GOK będzie możliwy wyłącznie w przypadku, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzi nieważność zarządzenia.
Pismem z dnia 11 lutego 2022 r. Wójt Gminy K. przedłożył odpowiedź na replikę skarżącej z dnia 1 lutego 2022 r. na odpowiedź na skargę, natomiast w odpowiedzi na ww. pismo skarżącej z dnia 3 lutego 2022 r. Wójt Gminy K. w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. podniósł, że działając w imieniu GOK w K. złożył odpowiedź na pozew skarżącej, w którym wniósł o oddalenie w całości roszczeń skarżącej i jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedmiotowej odpowiedzi na pozew na okoliczność wykazania bezprawności działania skarżącej oraz na okoliczność stanowiska organu co do roszczeń skarżącej wskazanych w pozwie złożonym do Sądu Pracy.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. skarżąca przedłożyła replikę na odpowiedź na pozew Wójta Gminy K. w sprawie toczącej się przez Sądem Pracy, wnosząc o przeprowadzenie z niej dowodu.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. skarżąca przedłożyła "Uzupełnienie uzasadnienia skargi", podtrzymując dotychczasowe zarzuty i stanowisko, iż Wójt Gminy K. porozsyłał wnioski o wyrażenie opinii do licznych stowarzyszeń i organizacji mimo, iż nigdy nie współpracowały z GOK, nadto nie prowadzą działalności na terenie gminy K., jak i też nie prowadzą działalności zbieżnej, w tym w szczególności z celami jak i zadaniami statutowymi GOK w K. (jak np. Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie [...] czy [...]), a pominął Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. w G. przy ul. [...] [...] w G., mimo że GOK w ramach swojej działalności współpracuje z tym stowarzyszeniem, a działalność kulturalna jest działalnością statutową tego stowarzyszenia. Organ wysłał "wnioski o wyrażenie opinii" do 47 organizacji, stowarzyszeń i fundacji dowolnie wybranych przez siebie, działając wybiórczo, arbitralnie i bezrefleksyjnie, bowiem z 35 z nich GOK nigdy nie współpracował, a więc działania organu skupiły się na pozorach dochowania wymogów formalno-prawnych odwołania, a nie rzetelnej ocenie rodzaju współpracy, jej charakteru, celowości i prawdziwości składanych opinii. Do pisma załączony został plan pracy GOK w K. oraz sprawozdanie GOK w K. za rok 2020, będące załącznikiem do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 22 marca 2021 r. w sprawie sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Gminy K. za 2020 rok, gdzie jest informacja o realizacji partnerstwa, polegającego na reprezentacji Gminy K. oraz członkostwie w Radzie [...] "[...]".
W ocenie skarżącej spełnienie obowiązku konsultacyjnego przez Wójta Gminy K. miało charakter iluzoryczny, bowiem również nie przeprowadził oceny nadesłanych mu stanowisk stowarzyszeń i organizacji.
Na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. strony i ich pełnomocnicy podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Pełnomocnik organu dodatkowo wniosła w przypadku uwzględnienia skargi, aby Sąd na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o tym, że zaskarżone zarządzenie może być wykonane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie odwołania skarżącej – M. B. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sporną w doktrynie oraz budzącą wątpliwości w orzecznictwie była kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem akt taki wywiera skutki wyłącznie w sferze stosunków z zakresu prawa cywilnego (stosunków pracowniczych), zatem kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach: z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2693/11); z dnia 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2250/11); z dnia 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1354/17) oraz z dnia 8 grudnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2595/21). Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem akt o odwołaniu lub powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma dwoisty charakter, gdyż z jednej strony stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego i może zostać zaskarżony do sądu pracy, natomiast z drugiej ma charakter publicznoprawny, gdyż podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96). Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi bowiem formę zarządzania placówką związaną z realizacją (...) samorządowego zadania z zakresu działalności kulturalnej, a więc jednocześnie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17). Podwójny charakter prawny wskazanych aktów nie może zatem pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16). Pogląd ten zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17; z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1535/20 oraz z dnia 17 listopad 2021 r., sygn. akt II OSK 3072/18; a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1014/20).
Sąd w niniejszej sprawie ten ostatni pogląd - o podwójnym charakterze aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury – w pełni podziela. Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2526/11), że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, to oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia (uchwały) o odwołaniu nie będą jednak ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz kontrola zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze, do czego zaskarżony akt w istocie prowadzi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 443/21).
Wobec powyższego przyjąć zatem należy, że zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury, w zakresie w jakim – poprzez decyzję w przedmiocie obsady stanowiska dyrektora – wywiera swe skutki na zarządzanie placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres działania administracji publicznej, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym tym samym kognicji sądu administracyjnego.
Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu raz jeszcze podkreślić należy, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących (powołujących) daną osobę na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowoadministracyjnej kontroli przedmiotowych aktów (zarządzeń) wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów do ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym i dokonania oceny ich legalności (zgodności z prawem) wyłącznie przez ten pryzmat.
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2). Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g., skutkującym nieważnością wydanego w takich okolicznościach aktu, mamy zatem do czynienia w przypadku naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia aktu, podstawy prawnej do jego podjęcia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej aktu organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jego podjęcia. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może nastąpić tylko wtedy, gdy akty te pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz prowadzi do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora gminnego ośrodka kultury był art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury, powołany na czas określony, może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Precyzując zarzucane naruszenia prawa przez skarżącą w związku z zajmowanym przez nią stanowiskiem dyrektora GOK w K. oraz powołując odnośnie (naruszone) w tym zakresie przepisy prawa, Wójt Gminy K. wskazał na naruszenie przez dyrektora prawa polegającego na:
1/ kwestionowaniu możliwości przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy kontroli doraźnej w miesiącu marcu 2021 r. oraz na całkowitym uniemożliwieniu przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy, zaplanowanej na dzień 29 września 2021 r., kontroli doraźnej w GOK w K. w zakresie udzielonej instytucji kultury dotacji podmiotowej, tj. na naruszeniu art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i 2 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;
2/ całkowitym nierespektowaniu zwierzchnictwa służbowego Wójta Gminy K. przejawiającym się w nieudzieleniu przez Dyrektora GOK w K. odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu oraz niewykorzystaniu - zgodnie z wystosowanym przez Wójta Gminy K. w dniu 30 marca 2020 r. pismem zobowiązującym - zaległego urlopu w wyznaczonym terminie (do 31 maja 2020 r.), tj. naruszenia art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
W ocenie Sądu - mając na uwadze powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności faktyczne i prawne, leżące u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i konfrontując je z przekazanym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa – należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można skarżącej Dyrektor GOK w K. przypisać zarzucanych naruszeń przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a tym samym należy przyjąć, że Wójt Gminy K. wydając zaskarżone zarządzenie istotnie naruszył prawo, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.
Należy wstępnie zauważyć i podkreślić, że przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i - po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek uzasadniających jego odwołanie. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18 oraz wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17; w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 czy w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 43/21). Pamiętać przy tym należy, że przepisy u.o.p.d.k. niewątpliwie stwarzają gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia dyrektora instytucji kultury na podstawie powołania. Niezbędne jest zatem nadanie art. 15 ust. 1 i ust. 6 u.o.p.d.k. takiego znaczenia normatywnego, które sprawiać będzie, że gwarancje te rzeczywiście funkcjonują i są respektowane w praktyce. Przyjmuje się, że wprowadzenie regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu, jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 3320/19).
Mając powyższe na uwadze należy w tym miejscu nadmienić, że skarżąca M. B. została powołana na stanowisko dyrektora GOK w K. na czas określony, gdyż jej aktualna trzyletnia kadencja, mająca swój początek z dniem 1 stycznia 2021 r., kończy się dopiero z upływem trzech lat liczonych od wskazanej daty (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 443/21).
Przechodząc do oceny zasadności pierwszego z zarzucanych przez organ dyrektorowi naruszeń, przyjąć należy, że Wójt Gminy K. (organizator) w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie wykazał naruszenia przez skarżącą prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem Dyrektora GOK w K., bowiem nie został w istocie wskazany przepis, który - w okolicznościach niniejszej sprawy – można byłoby uznać za naruszony przez skarżącą. Jak już wskazano powyżej organ przyjął, że skarżąca kwestionując w marcu 2021 r. możliwość przeprowadzenia kontroli oraz uniemożliwiając we wrześniu 2021 r. przeprowadzenie kontroli doraźnej w GOK w K. w zakresie udzielonej przez Gminę dotacji podmiotowej naruszyła art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 218, art. 247 ust. 2, art. 68 ust. 1 i ust. 2 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przy czym - co pozostaje równie istotne w sprawie - w odniesieniu do kontroli zaplanowanej na wrzesień 2021 r. Wójt Gminy K. powoływał się na wydane przez niego na tę okoliczność zarządzenie Nr [...] z dnia 8 września 2021 r. w sprawie: powołania Komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K.
Stosownie do art. 12 u.o.p.d.k. organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona, natomiast w myśl art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji: 1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów; 2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji; 3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów.
Zgodnie zaś art. 218 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią, natomiast stosownie do art. 247 ust. 2 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Z kolei powołane art. 68 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (które zostaną przywołane poniżej), dotyczą ogólnie pojęcia i celów kontroli zarządczej oraz wskazania organów właściwych zapewniających funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych.
Przechodząc zatem do oceny zarzucanego przez organ skarżącej naruszenia ww. przepisów prawa w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia - zarządzonej na wrzesień 2021 r. przez Wójta na podstawie powołanego zarządzenia Nr [...] - kontroli doraźnej w GOK w K., należy na wstępie wyjaśnić, że kontrola jednostek z punktu widzenia gospodarowania finansami publicznymi odbywa się na podstawie u.f.p. Zgodnie z zasadami finansów publicznych, które znajdują się w Dziale I powołanej ustawy i jej art. 68 ust. 1 kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2) skuteczności i efektywności działania; 3) wiarygodności sprawozdań; 4) ochrony zasobów; 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7) zarządzania ryzykiem.
Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w jednostce samorządu terytorialnego należy m.in. do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).
Następnie w Dziale V u.f.p. zostały unormowane kwestie związane z budżetem, wieloletnią prognozą finansową i uchwałami budżetowymi jednostki samorządu terytorialnego. Ze znajdującego się w tym dziale art. 247 ust. 2 wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W odniesieniu do gmin nadzór ten sprawuje odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent. W dziale tym znajdują się również ogólne przepisy dotyczące zwrotu niewykorzystanych w terminie dotacji oraz zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodnie z art. 265 u.f.p. jednostki, o których mowa w art. 9 pkt 10, 13 i 14, a więc również państwowe i samorządowe instytucje kultury, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, przedstawiają właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia:
1) 31 lipca roku budżetowego - informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych;
2) 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym.
Cały więc Dział V u.f.p. nie przewiduje przepisów odnoszących się do dokonywania bieżącej kontroli jednostek gminnych, nie przewiduje również przepisów, na których podstawie dyrektorzy tych jednostek byliby zobligowani do wpuszczenia na ich teren kontrolera, czy przekazania mu dokumentacji. Tego typu regulacja znajduje się z kolei w następnym dziale powołanej ustawy odnoszącym się do kwestii audytu wewnętrznego.
Zgodnie z art. 272 ust. 1 u.f.p. audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena ta dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Z art. 274 ust. 3 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 000 tys. zł. Zgodnie z art. 275 u.f.p. audyt wewnętrzny prowadzi: 1) audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo 2) usługodawca niezatrudniony w jednostce, zwany dalej "usługodawcą".
Prowadzenie audytu przez "zewnętrznego" usługodawcę ma charakter wyjątkowy i w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100 000 tys. zł. Należy więc podkreślić, że zasadą jest prowadzenie audytu wewnętrznego, a zewnętrzny jest wyjątkiem od reguły i odnosi się do niewielkich jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 276 u.f.p. w jednostce samorządu terytorialnego zadania przypisane kierownikowi jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Pewną prawidłowością jest jednak tworzenie odpowiednich komórek audytu wewnętrznego i zatrudniania w tym celu wykwalifikowanego pracownika.
Na podstawie art. 282 ust. 2 u.f.p. audytor wewnętrzny ma prawo wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz do innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w tym utrwalonych na elektronicznych nośnikach danych, jak również do sporządzania ich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Natomiast pracownicy jednostki są obowiązani udzielać informacji i wyjaśnień, a także sporządzać i potwierdzać kopie, odpisy, wyciągi lub zestawienia. Generalnie audyt wewnętrzny przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu, ale może on być również przeprowadzony poza takim planem (audyt ad hoc). Należy przy tym zauważyć, że ustawa o finansach publicznych przewiduje również określone, formalne wymagania dla osoby, która ma pełnić funkcję audytora wewnętrznego. Mianowicie audytorem wewnętrznym może być osoba, która: 1) ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa, którego obywatelom, na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego, przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3) nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) posiada wyższe wykształcenie; 5) posiada następujące kwalifikacje do przeprowadzania audytu wewnętrznego: a) jeden z certyfikatów: Certified Internal Auditor (CIA), Certified Government Auditing Professional (CGAP), Certified Information Systems Auditor (CISA), Association of Chartered Certified Accountants (ACCA), Certified Fraud Examiner (CFE), Certification in Control Self Assessment (CCSA), Certified Financial Services Auditor (CFSA) lub Chartered Financial Analyst (CFA), lub b) złożyła, w latach 2003-2006, z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Finansów, lub c) uprawnienia biegłego rewidenta, lub d) dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymuje się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi ustawami, do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych.
Do przeprowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce samorządu terytorialnego, w tym w jej jednostkach organizacyjnych, audytora wewnętrznego zatrudnionego w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego upoważnia odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 287 ust. 1 u.f.p.).
W związku z powyższym należy przyjąć, że muszą zaistnieć określone wymogi prawne, by można było prowadzić kontrolę w formie audytu wewnętrznego i spełnienie tych wymogów do przeprowadzenia kontroli w takiej właśnie formie powinno jasno wynikać z wydanego przez organ upoważnienia w tym zakresie.
W niniejszej sprawie podstawą (upoważnieniem) do przeprowadzenia w GOK w K. kontroli we wrześniu 2021 r. było zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r. w sprawie: powołania Komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K., które – co wynika z powołanej w nim podstawy prawnej - zostało wydane na postawie art. 33 ust. 1 u.s.g., art. 12 i art. 28 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2016 r. oraz art. 218 w zw. z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
W § 1 ww. zarządzenia wskazano, że w celu przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. powołuje się komisję, składającą się z trzech pracowników Urzędu Gminy K., których wskazano z imienia i nazwiska wraz z podaniem funkcji pełnionej w komisji (przewodniczący komisji, członek komisji). W § 2 wskazano, że kontroli podlegać będą zagadnienia: 1/ wydatki poniesione w miesiącu lipcu i sierpniu 2021 r. w rozbiciu na Gminny Ośrodek Kultury w K., Gminną Bibliotekę Publiczną w K. oraz świetlice wiejskie; 2/ wydatki podniesione na wynagrodzenia od 1 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r.; 3/ dochody i wydatki związane z utrzymaniem świetlic wiejskich w latach 2020 i 2021; 4/ poniesione koszty i organizacja koncertów w 2021 r.; 5/ ubezpieczenia i przeglądy budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji GOK K. W § 3 wskazano nadto, że szczegółowe zagadnienia niniejszej kontroli zostaną określone w oddzielnym piśmie, natomiast w § 4 określono termin przeprowadzenia kontroli, który wyznaczono na miesiąc wrzesień 2021 r.
Jednocześnie – co wynika z przekazanych akt sprawy – przy piśmie z dnia 8 września 2021 r. (nr [...]) skierowanym do Dyrektora GOK w K., informującym o planowanej na wrzesień 2021 r. w Ośrodku kontroli i przekazującym Dyrektorowi ww. zarządzenie Nr [...], Wójt Gminy K. wskazał, że w związku z sytuacją epidemiczną spowodowaną wystąpieniem COVID-19, należy przygotować i dostarczyć do Urzędu Gminy K. poniższe dokumenty:
1/ W terminie do 14.09.2021 r. zestawienia zgodnie z załącznikiem Nr 1 (Wszystkie poniesione wydatki w miesiącach VII i VIII 2021), Nr 2 (Zestawienie wypłaconych wynagrodzeń w okresie od I-VIII 2021), Nr 3 (Zestawienie wpływów i wydatków związanych z utrzymaniem świetlic za lata 2020 i 2021), do niniejszego pisma;
2/ Poniesione koszty i organizacja koncertów w 2021 r.:
a) Koszt przeprowadzenia poszczególnych koncertów z podziałem na źródła finansowania,
b) Liczba osób korzystających z poszczególnych koncertów z podziałem na mieszkańców z gminy K. oraz osób pozostałych.
Termin udzielenia odpowiedzi wyznaczono do 15.09.2021 r.
3/ W terminie do 15.09.2021 r. wykaz przeglądów i ubezpieczeń budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji GOK (terminy obowiązywania, koszt wydatków przeglądów i ubezpieczeń).
Jednocześnie organ w przedmiotowym piśmie wskazał, że po dokonaniu analizy ww. dostarczonych dokumentów w oddzielnym piśmie zostaną określone dalsze czynności kontrolne.
W odpowiedzi na powyższe Dyrektor GOK w K., pismem z dnia 16 września 2021 r. (nr [...]) wyjaśniła, że nie jest w stanie przygotować żądanej dokumentacji w wyznaczonym terminie, a także wskazała, że tryb i zakres zaplanowanej kontroli, w tym w szczególności kwestie dotyczące kosztów i organizacji koncertów w 2021 r. sfinansowanych ze środków własnych GOK, wykaz przeglądów i ubezpieczeń budynków oraz urządzeń będących w dyspozycji GOK, a także kwestie dotyczące wynagrodzeń pracowników, naruszają samodzielność i autonomię GOK w K., a zgodnie z art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami i kosztami, samodzielnie gospodarującym w ramach posiadanych środków, zaś fakt przekazywania GOK w K. przez Radę Gminy K. (organizatora) środków finansowych w formie dotacji nie przyznaje Wójtowi kompetencji do nieograniczonego kontrolowania działalności instytucji kultury, w szczególności w żądanym zakresie.
Mając na uwadze przywołane powyżej uregulowania prawne dotyczące prowadzenia przez wójta kontroli w samorządowej instytucji kultury na podstawie przepisów u.f.p. należy – w okolicznościach niniejszej sprawy – rację przyznać skarżącej.
Przede wszystkim trzeba wskazać, że jakkolwiek należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż wójt, jako podmiot sprawujący ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dotacji podmiotowej przekazanej gminnej instytucji kultury, może inicjować kontrole, to jednak mogą to być wyłącznie kontrole realizowane w ściśle przez prawo określonej formie i zakresie.
Powołane w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r. przepisy art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 218 u.f.p. odnoszą się do kwestii ogólnych, do tzw. kontroli zarządczej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 1016/21), "kontrola zarządcza polega na organizowaniu systemu zarządzania. "Wprowadzona ustawą kontrola zarządcza ma dwa wymiary: instytucjonalny i funkcjonalnoformalny. Wymiar instytucjonalny odnosi się do wszystkich pracowników, różnych szczebli wykonujących czynności kontrolne oraz komórek organizacyjnych (struktury organizacyjnej). Wymiar funkcjonalnoformalny to zbiór procedur, strategii i planów działalności - zasad określających sposób i zakres działań komórek organizacyjnych i pracowników w nich zatrudnionych" (G. Gołębiowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, red. H. Dzwonkowski, Warszawa 2014, art. 68). Na tej podstawie nie jest dopuszczalne podejmowanie kontroli finansowej jednostki, którą należy przeprowadzić na podstawie przepisów dotyczących audytu wewnętrznego".
Zaznaczenia zatem wymaga, że z treści udzielonego ww. zarządzeniem Nr [...] upoważnienia do prowadzenia kontroli nie wynikało, że zaplanowana na wrzesień 2021 r. przez Wójta Gminy K. kontrola w GOK w K., to kontrola zarządcza tej instytucji (w treści zarządzenia mówi się o "kontroli doraźnej"), prowadzona w formie audytu wewnętrznego, przez kwalifikowanych audytorów, którzy dysponują gruntowną wiedzą na temat zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej.
Co więcej, jak zostało to wcześniej już podkreślone, wójt w sprawowaniu wobec samorządowej instytucji kultury kontroli zarządczej nie jest nieograniczony, bowiem kontrola taka może dotyczyć jedynie środków finansowych przekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (organizatora) instytucji kultury, np. dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.o.p.d.k., a nie innych "spraw finansowych". Pomimo jednak tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wójt wskazuje de facto na zaistnienie takiej sytuacji, tj. że skarżąca uniemożliwiła "przeprowadzenie w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 u.f.p. kontroli wydatkowania przez GOK środków publicznych otrzymanych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej", to jednak należy zgodzić się ze skarżącą, iż z treści wydanego przez Wójta zarządzenia Nr [...] dotyczącego przeprowadzenia we wrześniu 2021 r. kontroli (doraźnej) w GOK w K. nie sposób jest wywieść, że w istocie zakres zaplanowanej kontroli miał obejmować wyłącznie kontrolę środków pieniężnych przekazanych przez Gminę K. Gminnemu Ośrodkowi Kultury w K., do której to kontroli Wójt był uprawniony. Treść § 2 i § 3 ww. zarządzenia Nr [...], jak też treść pisma Wójta z dnia 8 września 2021 r. (nr [...]) stanowiącego niejako "doprecyzowanie" zakresu planowanej kontroli (który nota bene mógłby teoretycznie być nadal rozszerzany - vide: § 3 ww. zarządzenia w związku z ostatnim zdaniem ww. pisma z dnia 8 września 2021 r.: "Nadmieniam, że po dokonaniu analizy ww. dostarczonych dokumentów w oddzielnym piśmie zostaną określone dalsze czynności kontrolne") wskazuje, że przedmiotem (zakresem) planowanej kontroli miały być objęte nie tyle (tylko) środki przekazane w ramach dotacji podmiotowej, co wskazane w ww. zarządzeniu kontrolnym kategorie wydatków, dochodów, kosztów ponoszonych przez GOK w K., jak też wykazy przeglądów i ubezpieczeń budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji GOK w K., bez znaczenie czy pochodzą z dotacji podmiotowej udzielonej przez Gminę czy nie. W istocie w treści ww. zarządzenia Nr [...] oraz pisma z dnia 8 września 2021 r. w żadnym miejscu nie zaznaczono, że chodzi o kontrolę środków pochodzących wyłącznie z udzielonej GOK dotacji podmiotowej. Co więcej, trudno też zobowiązanie do udzielenia przez Dyrektora GOK w K. informacji na temat "liczby osób korzystających z poszczególnych koncertów z podziałem na mieszkańców z gminy K. oraz osób pozostałych" uznać za związane ze sprawowaniem przez Wójta kontroli zarządczej na podstawie przepisów u.f.p. Podsumowując zatem tę część rozważań należy podkreślić, że uprawnienia do nadzoru organizatora (gminy i działającego w jej imieniu w tym zakresie także wójta) nad przekazanymi środkami finansowymi, nie można rozszerzać na całą działalność instytucji kultury, bowiem mogłoby to zagrażać jej odrębności i samodzielności gwarantowanej przepisami prawa (por. art. 14, art. 27 i art. 28 u.o.p.d.k.).
Mając powyższe na uwadze podzielić należało zatem stanowisko skarżącej, że zakres planowanej kontroli wykraczał poza ramy wydatkowania środków pochodzących z dotacji podmiotowej od Gminy K., a zatem skarżąca miała prawo odmówić przeprowadzenia zaplanowanej na wrzesień 2021 r. na podstawie zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r. kontroli i czyniąc w ten sposób działała zgodnie z prawem.
W odniesieniu natomiast do zarzucanego skarżącej "kwestionowania możliwości przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy kontroli doraźnej w miesiącu marcu 2021 r.", zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem skarżącej, że samo kwestionowanie możliwości przeprowadzenia kontroli (która zresztą odbyła się w marcu 2021 r.) nie mogło stanowić naruszenia żadnego przepisu prawa.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Dyrektor GOK w K. kwestionując i uniemożliwiając przeprowadzenie powyżej opisanych, zarządzonych przez Wójta Gminy K. kontroli doraźnych, nie naruszył przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Przechodząc z kolei do oceny zarzucanego przez organ skarżącej naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegającego na nierespektowaniu zwierzchnictwa służbowego Wójta Gminy K., co z kolei miało przejawiać się w nieudzieleniu przez Dyrektora GOK w K. w marcu 2020 r. odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu oraz niewykorzystaniu przez niego, na polecenie Wójta, zaległego urlopu w wyznaczonym terminie do 31 maja 2020 r., czym to – w ocenie organu – skarżąca naruszyła art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, należy wskazać, że Sąd nie podziela zasadności zarzucanych skarżącej przez organ naruszeń powołanych przepisów.
Stosownie do art. 33 ust. 5 u.s.g. kierownik urzędu (czyli wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Z kolei przywołany przez organ art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, pracodawca może udzielić pracownikowi, w terminie przez siebie wskazanym, bez uzyskania zgody pracownika i z pominięciem planu urlopów, urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego przez pracownika w poprzednich latach kalendarzowych, w wymiarze do 30 dni urlopu, a pracownik jest obowiązany taki urlop wykorzystać. Istotne jednak w niniejszej sprawie pozostaje to, że przepis ten wszedł w życie w dniu 24 czerwca 2020 r., a zatem nie mógł zostać przez skarżącą naruszony w opisanych w uzasadnieniu zarządzenia okolicznościach (czyli wcześniej). Organ wskazał bowiem, że zarzucane skarżącej naruszenie prawa przejawiało się w następujących zachowaniach: "Dnia 24 marca 2020 r. wystosowano pismo do Dyrektora GOK K. w zakresie wykorzystania przez ww. zaległego urlopu w związku z koniecznością zapobiegania rozpowszechnianiu się choroby zakaźnej wywoływanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej COVID-19, wyznaczając termin udzielenia odpowiedzi. Dyrektor GOK w piśmie nr [...] z dnia 26 marca 2020 r. nie udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości swojego zaległego urlopu. Wobec powyższego dnia 30 marca 2020 r. wystosowano pismo nr [...] zobowiązujące Dyrektora GOK do wykorzystania zaległego urlopu oraz wystosowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. Dopiero na ww. wniosek Dyrektor GOK udzieliła odpowiedzi w zakresie ilości dni swojego zaległego urlopu, którego nie wykorzystała w wyznaczonym terminie". Wobec powyższego nie można przyjąć, że skarżąca naruszyła przywołany art. 15gc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez niezastosowanie się do wydanego w dniu 30 marca 2020 r. (rzekomo na jego podstawie) polecenia służbowego Wójta dotyczącego wykorzystania zaległego urlopu wypoczynkowego w terminie do 31 maja 2020 r., skoro w tym okresie wskazany przepis nie obowiązywał. Przepis ten został bowiem wprowadzony do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na podstawie art. 77 pkt 16 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1086), zmieniającej niniejsza ustawę z dniem 24 czerwca 2020 r.
W ocenie Sądu nie sposób także obowiązku podporządkowania poleceniu Wójta do wykorzystania przez Dyrektora GOK zaległego urlopu wypoczynkowego wywodzić z samego tylko art. 33 ust. 5 u.s.g., uprawniającego wójta do wykonywania zwierzchnictwa służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W tym bowiem kontekście należy zwrócić uwagę na szczególną pozycję ustrojową jaką prawodawca nadał samorządowym instytucjom kultury.
Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Zgodnie z art. 14 u.o.p.d.k. instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (ust. 1), a organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 (ust. 2). W myśl art. 27 u.o.p.d.k. instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (ust. 1); Instytucja kultury może zbywać środki trwałe. Przy zbywaniu środków trwałych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przedsiębiorstw państwowych (ust. 2); Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora (ust. 3); Instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 4). Stosownie do art. 28 u.o.p.d.k. instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów (ust. 1), natomiast przychodami instytucji kultury są przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł (ust. 2). Z kolei stosownie do treści art. 17 u.o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.
Na tle powyższych uregulowań prawnych, nadających instytucjom kultury szczególną pozycję prawną, w doktrynie i praktyce orzeczniczej organów administracji oraz sądów zwraca się uwagę na daleko posuniętą autonomię i samodzielność funkcjonowania tego rodzaju podmiotów w obrocie prawnym, a co za tym idzie także na niezależność osób zarządzających takimi instytucjami. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza, że organizator, czyli gmina nie może m.in. decydować według jakich zasad instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową, bowiem instytucja kultury jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami i kosztami. Stopień wyodrębnienia podmiotu prowadzącego działalność kulturalną jest na tyle zaawansowany, że należy przypisać mu status podmiotu samodzielnie wykonującego działalność gospodarczą, co – dla przykładu - daje instytucji kultury (GOK) status podatnika podatku VAT (por. pismo stanowiące interpretację prawa podatkowego Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2016 r., nr ILPP1/4512-1-321/16-2/UG; LEX nr 339583). Z tego szczególnego statusu i pozycji samorządowej instytucji kultury pośród innych jednostek organizacyjnych gminy należy wywieść, że zwierzchnictwo służbowe, o jakim mowa w art. 33 ust. 5 u.s.g. kierownika urzędu gminy (wójta) nad kierownikami gminnych jednostek organizacyjnych (w tym dyrektorami GOK-ów), jest jedynie ograniczone do ich powoływania i zwalniania stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., co zresztą w odniesieniu do dyrektorów gminnych instytucji kultury znajduje potwierdzenie i doprecyzowanie (konkretyzację) odnośnie trybu oraz koniecznych warunków ich powołania i odwołania w treści art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Nie może być zatem mowy o zwierzchnictwie organu powołującego dyrektora samorządowej instytucji kultury, rozumianym jako podleganie poleceniom służbowym, natomiast przyjęcie, że dyrektor instytucji kultury jest takim samym podwładnym wójta jak pracownicy urzędu jest sprzecznie z jego statusem (por. pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 13 czerwca 2012 r., nr WA-0250/39/12; LEX nr 136038). W doktrynie wskazuje się także, że: ">>Pomimo tego, iż na mocy art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje i odwołuje organizator, to kompetencja do zatrudniania i ustalenia wysokości wynagrodzenia nie jest wystarczającą prerogatywą do uznania tego podmiotu za pracodawcę. Przede wszystkim należy uwzględnić treść art. 22 k.p., według którego przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do świadczenia pracy na rzecz pracodawcy pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż pracownik wykonuje (świadczy) pracę na rzecz pracodawcy. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, iż powód jako dyrektor instytucji kultury świadczył pracę na jej rzecz. Wynika to wprost z art. 17 u.o.p.d.k., który stanowi, że dyrektor zarządza, instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, jest to określenie obowiązków dyrektora jako pracownika. Tym samym nie sposób twierdzić, że wykonuje on prace na rzecz organizatora. Podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest wypłacanie pracownikowi wynagrodzenia za wykonaną pracę, w przypadku dyrektora jego wynagrodzenie jest wypłacane ze środków instytucji, nie ze środków organizatora. Nadto kolejnym argumentem przeciwko uznaniu organizatora za pracodawcę dyrektora (...) Centrum (...) jest okoliczność, iż to właśnie ta instytucja odprowadzała od wypłaconego jej dyrektorowi wynagrodzenia składki emerytalno-rentowe, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych, a powyższy obowiązek obciąża pracodawcę. Niedopuszczalnym jest twierdzenie, że wyznaczenie do dokonywania określonych czynności w zastępstwie pracodawcy jest równoznaczne z możliwością wykonywania wszelkich czynności przysługujących pracodawcy. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż uprawnione jest jedynie to, co jest zawarte w danym wyznaczeniu, czyli w przypadku organizatora granice jego kompetencji zawiera art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tj. powoływanie i odwoływanie dyrektora instytucji kultury (w tym ustalanie jego wynagrodzenia), żadne inne czynności z zakresu prawa pracy nie można zakwalifikować jako zgodne z prawem<< (wyrok SO w Elblągu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV Pa 48/15, LEX nr 1973722). Zajęcie powyższego stanowiska ma następujące implikacje: xx) dokumentację pracowniczą dyrektora instytucji kultury prowadzi i przechowuje ta instytucja – art. 94 pkt 9a k.p.; yy) organizator (organ działający w jego imieniu) nie jest uprawniony do wydawania dyrektorowi instytucji kultury poleceń w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.; zz) czynności bieżące z zakresu prawa pracy, typu: udzielenie urlopu, udzielenie delegacji, w stosunku do dyrektora instytucji kultury, zarówno państwowej, jak i samorządowej, wykonuje osoba wyznaczona w rozumieniu art. 31 § 1 k.p. – optymalnie: zastępca dyrektora (jeżeli stanowisko to zostało przewidziane w statucie na podstawie art. 15 ust. 8 u.o.p.d.k.) albo inny pracownik instytucji kultury zgodnie z regulaminem organizacyjnym (art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k.) oraz zgodnie z przypisanym mu zakresem obowiązków (np. główny księgowy albo kierownik działu kadr); chodzi o to, by dyrektor instytucji kultury nie dokonywał czynności prawnych z samym sobą – zob. art. 108 k.c. w zw. z art. 300 k.p." (zob. komentarz do art. 17 u.o.p.d.k. [w:] P. Antoniak-Tęskna, Organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej. Komentarz, LEX/el. 2019).
Powyższe rozważania, odnoszące się do zakresu zwierzchnictwa służbowego kierownika urzędu gminy (wójta) w stosunku do kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jakim niewątpliwie pozostaje dyrektor samorządowej instytucji kultury, znajdują swoje potwierdzenie także w wydanych na podstawie art. 13 u.o.p.d.k. aktach prawnych dotyczących zasad funkcjonowania oraz wewnętrznej organizacji, obowiązujących w Gminnym Ośrodku Kultury w K., tj. w statucie nadanym Ośrodkowi przez organizatora (uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w K.; Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]) oraz w regulaminie organizacyjnym Ośrodka nadawanym przez jej dyrektora, po zasięgnięciu m.in. opinii organizatora (zarządzenie Nr [...] Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia Regulaminu organizacyjnego Gminnego Ośrodka Kultury w K.; http://[...]).
Stosownie do § 8 Statutu GOK Ośrodkiem zarządza Dyrektor, który kieruje jego działalnością i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1), zaś Dyrektora Ośrodka powołuje i odwołuje Wójt Gminy K. w trybie określonym ustawą (ust. 2). W § 9 Statutu wskazano, że Ośrodek jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu Pracy. Wobec pracowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje Dyrektor. Natomiast z § 10 Statutu wynika, że organizację wewnętrzną Ośrodka określa regulamin organizacyjny nadawany przez Dyrektora tej instytucji, w trybie określonym w art. 13 ust. 3 ustawy (ust. 1), natomiast zmiany regulaminu organizacyjnego są dokonywane w trybie określonym dla jego nadania (ust. 2). Z kolei natomiast z § 13 Regulaminu GOK wynika, że obowiązki Ośrodka, jako zakładu pracy oraz obowiązki pracowników i inne sprawy związane ze stosunkiem pracy, określa "Regulamin Pracy w Gminnym Ośrodku Kultury w K." (ust. 1), zaś czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, w szczególności dotyczących podróży służbowych i urlopów, w stosunku do Dyrektora dokonuje Specjalista ds. Kadr, z wyłączeniem czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy oraz ustaleniem wysokości wynagrodzenia (ust. 2).
Skoro zatem na podstawie niekwestionowanych przez organizatora i obowiązujących w GOK w K. - w okresie jakiego dotyczył zarzut naruszenia przez skarżącą prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (tj. okresie obowiązywania postanowień Regulaminu GOK w K. z dnia 20 lutego 2020 r.) – zasad, wszelkie czynności z zakresu prawa pracy, w tym udzielanie urlopu Dyrektorowi GOK, powierzone zostały Specjaliście ds. Kadr, to także z tego powodu Wójt Gminy K. nie miał podstaw do żądania od skarżącej podporządkowania się jego poleceniom, odnoszącym się do konieczności wykorzystania zaległego urlopu.
W ocenie Sądu zarówno zatem z uwagi na funkcjonujące w GOK w K. zasady związane z korzystaniem przez Dyrektora GOK z prawa do urlopu wypoczynkowego, jak też – co zostało powyżej wskazane – szczególną (samodzielną i autonomiczną) pozycję samorządowej instytucji kultury, a w konsekwencji zarządzającego nią dyrektora, przyjąć należy, że Wójt Gminy K. nie miał prawa oczekiwać od skarżącej wykonania jego polecenia wykorzystania w zakreślonym jej terminie zaległego urlopu wypoczynkowego, wywodząc swoje prawo w tym zakresie wyłącznie z ogólnej klauzuli zwierzchnictwa służbowego, a zatem postawiony skarżącej zarzut naruszenia art. 33 ust. 5 u.s.g. należało uznać za bezpodstawny.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ w niniejszej sprawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., polegającego na kwestionowaniu prawidłowości zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez GOK w K. poprzez pominięcie uzyskania opinii od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. w G., wystąpienie do zbyt licznych stowarzyszeń i organizacji i to mimo braku ich współpracy i związku z GOK w K. oraz zbieżnego z GOK ich terytorialnego zakresu funkcjonowania, jak również poprzez nierozważenie przez organ opinii nadesłanych przez organizacje i stowarzyszenia, a w szczególności 10 opinii negatywnych w zakresie odwołania skarżącej ze stanowiska, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek opinii aprobującej odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora GOK w K.
Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przed wystąpieniem o zaopiniowanie odwołania Dyrektor GOK w K. ze stanowiska, Wójt Gminy K. wystąpił do GOK w K. o przedstawienie wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych, z którymi Gminny Ośrodek Kultury w K. współpracuje i taki wykaz 12 podmiotów otrzymał z GOK (pośród których nie zostało wymienione Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. w G.), występując następnie o wyrażenie przez te podmioty opinii we wskazanym zakresie. Niezależnie też od powyższego, organ na podstawie Krajowego Rejestru Sądowego oraz ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Powiatu S. dokonał wyboru dalszych 35 stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających na terenie gminy K., powiatu S., województwa [...] oraz takich miejscowości, jak: W., W., S., występując do nich o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania Dyrektor GOK w K. ze stanowiska. Organ skonstatował, że żadne ze opiniujących stowarzyszeń nie wydało opinii pozytywnej w zakresie odwołania M. B. ze stanowiska, natomiast 10 wydało opinię negatywną, 6 stowarzyszeń w udzielonej odpowiedzi nie zajęło stanowiska, zaś 31 stowarzyszeń nie udzieliło odpowiedzi.
W orzecznictwie przyjmuje się, że za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 u.o.p.d.k., która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor. Obowiązek ten należy rozumieć zatem szeroko. Ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszeń prowadzących i inspirujących działalność twórczą. W związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami i związkami, działającymi w dziedzinie kultury a ich opinia ma niebagatelne znaczenie. Spełnienie wymogu zasięgania opinii szerokiego kręgu związków i stowarzyszeń twórczych jest warunkiem skutecznego powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16). Zaznaczenia przy tym jednak wymaga, że "odnosząc się do znaczenia opinii w procesie decyzyjnym trzeba mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98, ONSA 1999 r., nr 3, poz. 80 stwierdził, że: >>najluźniejszą formą współdziałania organów [...] jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji (...), do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa<<. (...) Należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia" (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 717/18).
W ocenie Sądu działaniu organu w kwestii przeprowadzenia "postępowania konsultacyjnego" w sprawie odwołania Dyrektora GOK w K. ze stanowiska nie można przypisać wadliwości mającej wagę istotnego naruszenia prawa. Organ nie zaniechał przeprowadzenia postępowania związanego z uzyskaniem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych dając możliwość wypowiedzenia się w kwestii planowanego odwołania dyrektora GOK w K. wielu organizacjom, w tym wszystkim wskazanym przez GOK w K., a następnie zaprezentował "wyniki" przeprowadzonej konsultacji. Należy ocenić, że podjęte w tym zakresie przez organ działania były prawidłowe i wystarczające.
Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżone zarządzenie może być wykonane, Sąd pragnie wskazać, że stosownie do § 1 tegoż przepisu, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepis ten dopuszcza odstępstwo od zasady niewywoływania przez uchylony akt (czynność) skutków prawnych, gdy sąd postanowi inaczej. Należy przy tym jednak zauważyć, że ustawa nie ustanawia żadnych przesłanek wymaganych do odstąpienia przez sąd od wspomnianej zasady, a zatem ustawodawca pozostawił kwestię stosowania owego wyjątku uznaniu sądu. Gdy sąd zatem tak postanowi, to tylko wtedy rozstrzygnięcie sądu o skorzystaniu z rozważanego uprawnienia będzie elementem sentencji orzeczenia (por. komentarz do art. 152 p.p.s.a. [w:] D. Bogusław, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, LEX/el 2021).
Należy zaznaczyć, że w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia 29 listopada 2021 r. tut. Sąd zajął już stanowisko w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2022 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia, a następnie w postanowieniu z dnia 11 maja 2022 r. o oddaleniu wniosku Wójta Gminy K. o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2022 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia, przedstawiając szczegółowo w ich uzasadnieniach argumentację w omawianym zakresie (k. 98-103 oraz 476-483 akt sądowoadministracyjnych). Sąd nie dostrzega żadnych nowych okoliczności, które dawałyby podstawę do zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. i - pomimo stwierdzenia przez Sąd nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 29 listopada 2021 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora GOK w K. – orzeczenia na wniosek organu o tym, że zarządzenie to może być wykonane. W ocenie Sądu zastosowanie wnioskowanej przez organ instytucji prawnej w realiach niniejszej sprawy, z jednej strony wskazywałoby na iluzoryczność i w istocie brak realnego znaczenia kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej w niniejszej sprawie, zaś z drugiej strony, w sposób oczywisty godziłoby w przewidziane przez ustawodawcę w u.o.p.d.k. gwarancje trwałości powołania na czas określony na stanowisko dyrektora instytucji kultury, skoro każde, a nawet - tak jak w rozpoznawanej sprawie - sprzeczne z prawem zarządzenie o odwołaniu dyrektora, mogłoby kreować określone w nim skutki prawne. Mając zatem to na uwadze, Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o orzeczenie, że zaskarżone zarządzenie może być wykonane.
Reasumując poczynione wyżej uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. skutkowało stwierdzeniem jego nieważności, o czym - na podstawie art. 147 p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 497 zł składa się: 480 zł - koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).