III SA/GD 484/22

III SA/Gd 484/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2925/22 - Wyrok NSA z 2025-12-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 716
art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 15 a
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję A¹ S.A. z siedzibą w G. z dnia 21 kwietnia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A¹ S.A. z siedzibą w G. z dnia 30 marca 2022 r.; 2. zasądza od A¹ S.A. z siedzibą w G. na rzecz A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 marca 2022 r. A. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również jako "wnioskodawca" lub "skarżąca") wystąpiła do spółki A.¹ S.A. z siedzibą w G. (dalej również jako "A.¹") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnego planu rozwoju tego przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 716 ze zm., dalej jako "P.e.")
Decyzją z dnia 30 marca 2022 r. spółka A.¹ działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej jako "u.d.i.p") w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") postanowiła odmówić udostępnienia informacji, to jest swojego aktualnego planu rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e.
A.¹ przyznała, że jako przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania o charakterze publicznym. Zaznaczyła jednak, że nawet przy założeniu, że wszelka działalność przedsiębiorstwa energetycznego dotyczy spraw publicznych - w tym także działalność w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9c ust. 3 P.e. (realizowanych przy stosowaniu obiektywnych i przejrzystych zasad zapewniających równe traktowanie użytkowników systemu dystrybucyjnego) - wniosek odnoszący się do szczegółowych informacji dotyczących działań inwestycyjnych w wytypowaną przez wnioskodawcę infrastrukturę sieciową OSD (dalej jako "Operator Sytemu Dystrybucyjnego") musi zostać załatwiony odmownie.
W pierwszej kolejności wskazano, że A.¹ jest zmuszona odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi ochronę tajemnicy ustawowo chronionej. Skierowany do spółki wniosek dotyczy bowiem informacji, która - po jej przygotowaniu i zestawieniu w sposób żądany przez wnioskodawcę - dotyczyłaby infrastruktury sieciowej Operatora Sytemu Dystrybucyjnego, którym jest A.¹ oraz sposobu zarządzania tą infrastrukturą, w szczególności planowania i prowadzenia przez spółkę czynności eksploatacyjnych i działań inwestycyjnych. Takie dane stanowią natomiast informacje sensytywne, które podlegają ochronie.
W tym zakresie wyjaśniono, że na podstawie art. 9d ust. 4 P.e. Operator Systemu Dystrybucyjnego zobowiązany jest do opracowania i realizacji programu mającego określić przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu (dalej jako "Program Zgodności"). Przedmiotowy program jest zatwierdzany w drodze decyzji przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i doprecyzowuje zasady kwalifikowania danych za informacje sensytywne oraz określa ich katalog. Tego rodzaju Plan Zgodności został zaś przez spółkę A.¹ stworzony i zatwierdzony decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 9 czerwca 2020 r., nr DRR.WRD.748.4.7.2019.APo, a w jego ramach (pkt I.6.1 ust. 2 lit. b programu), jednoznacznie wskazano że w przypadku A.¹ informacje sensytywne to informacje o systemie zarządzanym przez Operatora, to jest o dystrybucyjnej sieci elektroenergetycznej oraz przyłączonych do niej urządzeniach i instalacjach współpracujących z tą siecią i informacje o jego działalności podstawowej, które mogą przynosić użytkownikom systemu lub potencjalnym użytkownikom systemu korzyści handlowe, w tym informacje dotyczące infrastruktury sieciowej Operatora oraz sposobu zarządzania tą infrastrukturą nie będące informacjami ogólnodostępnymi.
W ocenie A.¹ za informacje sensytywne należy zatem uznać informacje o planowanych inwestycjach dotyczących sieci dystrybucyjnej (nieujawnione obligatoryjnie w oparciu o przepisy Prawa energetycznego), które to informacje musi ona więc chronić, bo do tego obliguje ją przyjęty w spółce Plan Zgodności.
Dalej wskazano, że złożony w sprawie wniosek dotyczy udostępnienia Planu Rozwoju wskazanego w art. 16 ust. 1 P.e., który zawiera praktycznie wszystkie dane, o których mowa w poprzednim akapicie, to jest uznane przez spółkę poprzez Plan Zgodności za dane sensytywne. W rezultacie w ocenie A.¹ wnioskodawca poprzez złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dąży de facto do uzyskania informacji, które A.¹ jest zobowiązana zachować w poufności zgodnie z regulacją Programu Zgodności oraz wymogami Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, który ten plan zatwierdził.
Dodatkowo w ocenie A.¹ należy uwzględnić cel, którego realizację ma zapewnić Program Zgodności, którym jest równe traktowanie użytkowników systemu bądź potencjalnych użytkowników systemu, a zatem reguły ochrony wszystkich podmiotów winny być jednakowe. I także względu na ten cel udostępnienie informacji przez A.¹ jako Operatora Systemu Dystrybucyjnego winno nastąpić wszystkim użytkownikom systemu bądź potencjalnym użytkownikom systemu na równych zasadach i w równym zakresie.
Ujawnienie informacji z naruszeniem postanowień Programu Zgodności naraża zaś A.¹ na zastosowanie wobec spółki przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kary finansowej w wysokości do 15 % przychodu operatora systemu dystrybucyjnego, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym z działalności koncesjonowanej. Tym samym informacje w przedmiocie planowanych inwestycji, których żąda wnioskodawca nie mogą być udostępnione, gdyż podlega to zdaniem A.¹ ograniczeniom wynikającym ze szczególnych przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie A.¹ informacje objęte wnioskiem wykraczają bowiem poza zakres, który z woli ustawodawcy podlega obowiązkowi ujawnienia do powszechnej wiadomości przez Operatora Sieci Dystrybucyjnej - a w tym konkretnym wypadku spółkę A.¹
Końcowo wskazano, że ochrona informacji sensytywnych ma swoje źródło nie tylko w prawie krajowym, ale i wspólnotowym. Art. 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2021/27/UE stanowi bowiem, że "operator systemu dystrybucyjnego zachowuje poufność informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie, które uzyskał w trakcie swojej działalności, oraz zapobiega ujawnieniu w sposób dyskryminacyjny informacji o swojej własnej działalności, które mogą być źródłem korzyści handlowych." Stosownie do przytoczonego przepisu, zdaniem strony, odmowa udzielenia informacji publicznej jest zasadna jeśli - tak jak w przedmiotowej sprawie, dotyczy informacji handlowych, mogących być źródłem korzyści dla jej posiadacza. Ujawnienie jej wyłącznie wnioskodawcy miałoby też charakter dyskryminacyjny, względem pozostałych uczestników sytemu. Tym samym, konieczność odmowy udostępnienia przedmiotowej informacji, wynika zdaniem A.¹ także z norm prawnych na poziomie wspólnotowym.
Reasumując, biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone okoliczności, w tym w szczególności - nałożony przez ustawę wymóg równego traktowania aktualnych, jak i potencjalnych użytkowników systemu, realizowany między innymi w drodze, nadzorowanego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki obowiązku zachowania w poufności danych sensytywnych, do których należą między innymi precyzyjne i szczegółowe dane o planowych inwestycjach i modernizacjach - w ocenie A.¹ w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy udzielenia informacji żądanej przez wnioskodawcę w postaci aktualnego Planu Rozwoju spółki A.¹
A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w trybie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wystąpiła do A.¹ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej udostępnienia jej aktualnego planu rozwoju przedsiębiorstwa energetycznego.
Wnioskodawca wskazał, że z samego założenia i z istoty przepisów o dostępie do informacji publicznej wynika, że jeżeli plan rozwoju stanowi informację publiczną, to Operator Sieci Dystrybucyjnej nie może rozróżniać sytuacji różnych podmiotów i zobowiązany jest ujawnić te informacje każdemu z nich. Tym samym, zasady równego traktowania nie zostaną naruszone.
Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wyłączeniu spod działania ustawy, podlegają tylko tajemnice ustawowo chronione i odrębnie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wnioskodawca nie zgodził się z główną argumentacją A.¹, to jest aby w przedmiotowej sprawie można było mówić o tajemnicy ustawowo chronionej - taka podstawa prawna musiałaby bowiem być wskazana wprost w ustawie. Tymczasem takiej regulacji nie ma, a wręcz przeciwnie, ustawa nakazuje upublicznianie tych informacji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 15a ustawy P.e. Operator Sieci Dystrybucyjnej ma obowiązek opublikowania planu rozwoju na swojej stronie internetowej. W przypadku A.¹ nie miało to jednak miejsca, podczas gdy inne podmioty jak np. P. S.A. publikują i powszechnie udostępniają plany rozwoju w rozumieniu art. 16 P.e. Niezależnie od tego, że A.¹ powyższe wskazała jako wyłączną przyczynę odmowy udostępnienia informacji (tajemnica ustawowo chroniona), strona zaznaczyła, że w jej ocenie samo udostępnienie planu rozwoju nie stanowi także naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a wręcz przeciwnie umożliwiłoby nawiązanie współpracy. Strona nie stanowi bowiem dla A.¹ żadnej konkurencji, a znając plan rozwoju A.¹ mogłaby lepiej zaplanować swoje inwestycje, co ograniczy liczbę postępowań w sprawie ustalenia warunków przyłączenia prowadzonych przez tego Operatora Sieci Dystrybucyjnej
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., A.¹ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 16 i 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 30 marca 2022 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej A. Spółce z o.o. z siedzibą w K.
W uzasadnieniu wskazano, że A.¹ z uwagi na przyjęte przez siebie postanowienia Programu Zgodności odmawia udostępnienia planu rozwoju wszystkim wnioskującym o to podmiotom. Udostępnienie planu rozwoju mogłoby bowiem zostać uznane za działanie sprzeczne z Programem Zgodności i narazić A.¹ na karę ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
A.¹ podtrzymała stanowisko, że udzielenie informacji publicznej jest w tym wypadku niemożliwe ponieważ podlega ograniczeniom, wynikającym ze szczególnych przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Stosowanie do treści art. 9 c ust. 4a ustawy P.e. Operator Sieci Dystrybucyjnej, w tym wypadku A.¹, jest zobligowany do zachowania poufności informacji handlowych, które uzyskał w trakcie wykonywania działalności oraz do zapobiegania ujawnianiu, w sposób dyskryminacyjny, informacji o własnej działalności, które mogą powodować korzyści handlowe. A.¹ podkreśliła, że analogiczny przepis funkcjonuje na gruncie prawa wspólnotowego, w postaci art. 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasadach rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE. Tymczasem jak wynika z art. 16 ust. 7 P.e, plan rozwoju zawiera informacje w przedmiocie m. in. modernizacji, rozbudowy albo budowy sieci, które w oczywisty sposób mogą przysporzyć ich posiadaczowi korzyści handlowych. Znając te informacje, podmiot może lepiej zaplanować swoje inwestycje, ograniczając liczbę prowadzonych postępowań o wydanie warunków przyłączenia, a więc zyskując przewagę nad innymi użytkownikami systemu. Zdaniem A.¹ istnieje zatem wskazana wprost w ustawie podstawa prawna, pozwalająca uznać, iż program rozwoju stanowi tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. A.¹ podkreśliła w tym zakresie, że proces przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznej A.¹ regulowany jest przepisami prawa i przepisy te nie przewidują udostępniania informacji o tej sieci umożliwiających optymalizację działalności użytkowników lub potencjalnych użytkowników systemu dystrybucyjnego.
Odnosząc się do argumentu wnioskodawcy, że inne podmioty będące przedsiębiorstwami energetycznymi publikują, udostępniają i konsultują plany rozwoju, A.¹ uznała ten argument za bezpodstawny wskazując, że przepisy prawa energetycznego nie obligują operatora systemu przesyłowego do sporządzenia Programu Zgodności (tj. programu niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników sieci w rozumieniu art. 9d ust. 4 P.e.). Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być zatem obowiązywanie innych zasad dotyczące ochrony informacji w odniesieniu do różnych przedsiębiorstw energetycznych, co oznacza, że jedne z nich mogą publikować plany rozwoju, a inne nie. Dodatkowo wskazano, że prowadzone przez P. S.A., a więc całkowicie odmienny podmiot, konsultacje również odbywają się z wyłączaniem informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.
Końcowo odnosząc się do argumentu wnioskodawcy o wynikającym z ustawy obowiązku publikowania planu rozwoju na stronie internetowej, A.¹ wskazała, że nie opublikowała planu w tym trybie, ponieważ jakkolwiek nie da się zaprzeczyć, że art. 16 ust. 15a P.e. zobowiązuje do takiego działania, to w jej przypadku nie zaktualizowały się jeszcze przesłanki uzasadniające realizację tego obowiązku. Wskazany przepis został bowiem wprowadzony do ustawy nowelizacją z lipca 2021 r. (ustawa z dnia 20 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021 r., poz. 1093). Kwestia interpretacji i stosowania przepisu nie została ujęta ani w uzasadnieniu projektu, ani w przepisach przejściowych. W związku z powyższym nie istnieją zdaniem A.¹ podstawy nakazujące stosowanie ww. przepisu do planu rozwoju już obowiązującego (tj. opracowanego i uzgodnionego z Prezesem Urzędu Rozwoje Energetyki w dniu wejścia w życie przepisu). Uwzględnić należy również, że plan rozwoju ma zostać opublikowany z poszanowaniem ochrony informacji niejawnych oraz prawnie chronionych. W rezultacie zasadnym jest, aby opublikowany plan rozwoju został uzgodniony z Prezesem Urzędu Rozwoje Energetyki, ponieważ tylko w ten sposób będzie zagwarantowane opublikowanie planu rozwoju w możliwie najszerszym zakresie, przy jednoczesnym zachowaniu ochrony informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych. A.¹ złożyła zaś do uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki projekt aktualizacji Planu Rozwoju na lata 2023-2028. W chwili wydawania decyzji proces uzgadniania nie został zaś jeszcze zakończony i A.¹ nie jest w stanie określić kiedy dojdzie do uzgodnienia. W poprzednich latach następowało to na początku kolejnego roku po złożeniu projektu. W związku z tym prawdopodobnie na początku 2023 r. opublikuje uzgodniony plan rozwoju w zakresie określonym w przytoczonym zapisie ustawy P.e.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji A.¹ z dnia 21 kwietnia 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 marca 2022 r. i nałożenie na A.¹ obowiązku udostępnienia stronie skarżącej aktualnego planu rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e.
Poniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa objęły:
1) zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że plan rozwoju A.¹ stanowi tajemnicę ustawowo chronioną;
2) zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że plan rozwoju A.¹ stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa;
3) zarzut naruszenia art. 16 ust. 15a P.e. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazujący publikację planów rozwoju nie ma zastosowania od dnia 3 lipca 2021 r., to jest od dnia wejścia w życie mimo, że wprowadzająca do ustawa nie przewiduje żadnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie;
4) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia skarżącemu dostępu do informacji publicznej mimo, że nie występowały żadne przesłanki wyłączjące ten obowiązek.
W skardze przestawiono przebieg postępowania w sprawie, a także ogólne zasady funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i przyłączania do sieci oraz ustalania warunków technicznych i ekonomicznych przyłączenia. Skarżąca wyjaśniła przy tym powody, dla których wystąpiła o udzielenie informacji publicznej w postaci aktualnego planu rozwoju A.¹
Plan ten zawiera bowiem określenie jakie odcinki sieci, w jakim terminie i w jaki sposób będą podlegać modernizacji i rozbudowie lub budowie i dzięki czemu można byłoby ustalić lokalizację, w której możliwe będą w przyszłości realizacje inwestycji wytwórczych. Ustalenie czy dana instalacja wytwórcza może być przyłączona do sieci dokonuje się bowiem po dokonaniu ekspertyzy czy sieć nie będzie przeciążona, a więc czy istnieją warunki techniczne do przyłączenia. Jeśli zaś takie warunki techniczne zdaniem Operatora Sieci Dystrybucyjnej (w tym m. in. A.¹) nie występują, wydaje on decyzję o odmowie ustalenia warunków przyłączenia do sieci. Według zaś szacunków Instytutu Energii Odnawialnej, liczba decyzji odmownych w tym przedmiocie lawinowo wzrosła (w latach 2017-2018 łączna liczna odmów wynosiła 260, w latach 2019-2020 zaś 1209, a w pierwszym tylko półroczu 2021 - 1246 decyzji odmownych).
Faktycznie zatem ponieważ plan rozwoju A.¹ pomimo ustawowego obowiązku nie został opublikowany, a jego udostępnienia odmawia się także wnioskodawcom występującym o to w drodze wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uczestnicy rynku energii, konsumenci, opinia publiczna i inwestorzy - nie dysponują żadnymi informacjami na temat tego, gdzie inwestowanie w energię odnawialną jest w ogóle możliwe, ani gdzie takie możliwości pojawią się w przyszłości, to jest w którym regionie dojdzie do rozbudowy lub remontu sieci.
Skarżąca podkreśliła, że podstawowym argumentem A.¹ stanowiącym podstawę odmowy udzielania informacji publicznej jest treść przyjętego przez tą spółkę Programu Zgodności, który jest dokumentem niższej rangi niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i ma charakter wewnętrzny. Zatem w ocenie strony skarżącej, jego przyjęcie nie możne być utożsamiane z tym, aby dokument ten w ogóle zakazywał udostępnienia planu rozwoju. A.¹ mogłaby bowiem zgodnie z jej tokiem argumentacji dowolnie przyjąć jakikolwiek zakres informacji sensytywnych i dowolnie wyłączać zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w ocenie skarżącej strony, należy uznać za niedopuszczalne. Powołany przez A.¹ przepis art. 9c ust. 4a ustawy P.e. w żaden sposób nie stanowi bowiem wprost, że plany rozwoju są objęte tajemnicą. I dotyczy przede wszystkim też informacji handlowych uzyskanych od innych podmiotów. W dalszej części tego przepisu odnosi się on zaś wprawdzie do działalności własnej Operatora Sieci Dystrybucyjnej, jednak nie zastrzega ich tajemnicy, a jedynie ustawowy obowiązek udostępnienia tych informacji w sposób niedyskryminacyjny, a więc równy.
W ocenie strony skarżącej, niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że jedynym niedyskryminacyjnym sposobem udostępniania informacji jest nieudzielanie tych informacji nikomu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że celem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944, na którą powołuje się A.¹ jest zapewnienie transparentności i konkurencyjności systemu, a nie jego ograniczenie i utajnienie. Cel ten jest zatem zasadniczo odmienny od tego, który wynika w ocenie strony skarżącej, z przyjętej argumentacji A.¹
Strona skarżąca zaznaczyła, że wsparcie transparentnego i konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w szczególności energii ze źródeł odnawialnych, od wielu lat ma znacznie w kontekście pracy nad poprawą ochrony środowiska naturalnego i celów środowiskowych nałożonych na Polskę w ramach UE oraz oczekiwań społeczeństwa co do transformacji energetycznej. Do tego dochodzą istotne czynniki społeczne w postaci inflacji napędzanej rosnącymi cenami energii oraz kwestie związane z bezpieczeństwem energetycznym, które uwidoczniła inwazja Rosji na Ukrainę.
Równoważny i rzetelny rozwój sieci i źródeł energii elektrycznej, który pozwoli uniezależnić gospodarkę krajową od importowanych paliw kopalnych z Rosji, powinien opierać się zatem na transparentnych zasadach i współpracy podmiotów publicznych zarządzających siecią i prywatnych produkujących nowe moce. Udostępnienie planów rozwoju, doprowadzi do racjonalnego planowania i realizacji inwestycji w instalacje OZE (odnawialne źródła energii), na czym może skorzystać całe społeczeństwo. Opinia publiczna, w tym także skarżący pozbawiona jest jednak ze strony A.¹ jakichkolwiek informacji dotyczących możliwości technicznych potencjalnych inwestycji. Prowadzi to do konieczności "działania na ślepo" to jest pozbawionego analiz technicznych i gospodarczych składania wniosków o ustalenie warunków przyłączenia wyłącznie w celu umożliwiania Operatorowi Sieci Dystrybucyjnej weryfikacji wniosku i wypowiedzenia się w sprawie. Takie zachowanie nie może, zdaniem strony skarżącej, korzystać z ochrony prawnej.
Strona skarżąca ponownie podkreśliła przy tym, że art. 16 ust. 15a P.e. wprost nakazuje zamieszczenie na stronie internetowej Operatora Sieci Dystrybucyjnej planu rozwoju. Skoro zaś nie wprowadzono w ustawie wprowadzającej ww. przepis żadnych przepisów intertemporalnych, wskazany przepis ma od dnia wejścia swojego wejścia w życie (lipiec 2021 r.) moc obowiązującą i nie można zakładać, aby odnosił się tylko do przyszłych planów rozwoju. Jeżeli zaś publikacja planów rozwoju jest wymagana na stronie internetowej, to tym bardziej należy przyjąć, że przepisy te co najmniej dopuszczają udostępnienie aktualnych planów rozwoju w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
A.¹ w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi strona uczyniła wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 16 i 17 ust. u.d.i.p decyzję A.¹ z dnia 21 kwietnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję tej spółki z dnia 30 marca 2022 r., odmawiającą udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie skarżącej aktualnego planu rozwoju A.¹
W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka A. z siedzibą w K., wobec niedopełnienia przez A.¹ jako Operatora Sieci Dystrybucyjnej obowiązku publikacji planu rozwoju na stronie internetowej w trybie art. 16 ust. 15a ustawy P.e., domagała się bowiem udostępnienia jej wskazanego dokumentu poprzez udostępnienie tej informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Do decyzji tych stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. zasadę odmowy udzielania informacji w formie decyzji administracyjnej stosuje się także gdy podmiotem, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, nie jest organ władzy publicznej. W tym przypadku wnioskodawcy nie przysługuje jednak prawo wniesienia odwołania, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.)
Podstawą wydania decyzji odmownych w przedmiotowej sprawie było uznanie przez A.¹, że udzielenie informacji poprzez udostepnienie planu rozwoju jest prawnie niedopuszczalne ze względu na konieczność ochrony tajemnicy ustawowo chronionej. W tym zakresie powołano się na podstawę prawną z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Co istotne, w sprawie nie było zatem kwestionowane, że plan rozwoju Operatora Sieci Dystrybucyjnej sam w sobie mieści się w pojęciu informacji publicznej, a także, że A.¹ choć nie jest organem władzy publicznej, to jednak jako przedsiębiorstwo energetyczne jest niewątpliwie podmiotem wykonującym zadania publiczne i z tego tytułu obowiązania jest do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w ustawie u.d.i.p.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP każdy ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu - także osobom prawnym (art. 2 ust. 1 u.d.i.p).
W ustawie o dostępie do informacji jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy).
A.¹ S.A. jest podmiotem, którego działalność podlega przepisom ustawy Prawo energetyczne. W świetle treści art. 3 pkt 25 P.e. Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy P.e. gdzie działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne, wskutek czego jest ono podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 659/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt OSK 2586/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1330/13).
Z kolei definicja pojęcia informacji publicznej, wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
Przy ocenie żądanej informacji odwołać się należy do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 537/17).
O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, taki zaś charakter mają plany rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e. Wskazany przepis stanowi bowiem, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przysłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii sporządza, dla obszaru swojego działania, plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię, na okres nie krótszy niż 3 lata uwzględniając: 1) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 2) ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województw 3) politykę energetyczną państwa 4) dziesięcioletni plan rozwoju sieci o zasięgu wspólnotowym 5) politykę rozwoju infrastruktury i rynku paliw alternatywnych w transporcie.
Wskazane plany obejmują w szczególności stosowanie do art. 16 ust. 7 P.e.: 1) przewidywany zakres dostarczania paliw gazowych lub energii 2) przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy lub budowy sieci lub planowanych nowych źródeł paliw gazowych lub energii, w tym instalacji odnawialnego źródła energii 3) przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy lub budowy połączeń z systemami gazowymi albo z systemami elektroenergetycznymi innych państw - w przypadku planów sporządzanych przez przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej4) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie paliw i energii u odbiorców, w tym także przedsięwzięcia w zakresie pozyskiwania, transmisji oraz przetwarzania danych pomiarowych z licznika zdalnego odczytu 5) przewidywany sposób finansowania inwestycji 6) przewidywane przychody niezbędne do realizacji planów 7) planowany harmonogram realizacji inwestycji 8) przedsięwzięcia w zakresie wykorzystania magazynów energii elektrycznej.
Plan powinien także określać wielkość zdolności wytwórczych i ich rezerw, preferowane nowe lokalizacje i strukturę nowych źródeł, wielkość zdolności przesyłowych lub dystrybucyjnych w systemie elektroenergetycznym i stopień ich wykorzystania, a także działania i przedsięwzięcia zapewaniające bezpieczeństwo dostarczenia energii elektrycznej (art. 16 ust. 8).
Ponadto plan o którym mowa w art. 16 ust. 1 powinien zapewniać długookresową maksymalizację efektywności nakładów i kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo energetyczne, tak aby nakłady i koszty nie powodowały w poszczególnych latach nadmiernego wzrostu cen i stawek opłat za dostarczenie paliw gazowych lub energii, przy zapewnieniu niezawodności i jakości ich dostarczania (art. 16 ust. 10 P.e.).
W planie rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e. uwzględnia się także zapotrzebowanie na nowe zdolności w systemie przesyłowym lub dystrybucyjnym zgłoszone przez podmioty przyłączone do sieci lub podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci (art. 16 ust. 11 P.e.).
W celu racjonalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych przy sporządzaniu planu rozwoju przedsiębiorstwa są obowiązane współpracować z podmiotami przyłączonymi do sieci oraz z gminami a w przypadku przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się przesyłaniem paliw gazowych lub energii elektrycznej współpracować z samorządem województwa, na obszarze którego przedsiębiorstwo zamierza realizować przeciśnięcia inwestycyjne (art. 16 ust. 12 P.e.).
Mając na uwadze powyższe dostrzec bowiem trzeba, że plan rozwoju jako dokument ramowego planowania, sporządzany przez przedsiębiorstwo energetyczne, ma odzwierciedlać i realizować nie tylko założenia ekonomiczne tego przedsiębiorstwa, ale szerzej politykę energetyczną państwa i jej sprzyjać oraz cele zagospodarowania przestrzennego i rozwoju infrastruktury w skali kraju oraz zobowiązań wspólnotowych i najogólniej rzecz biorą służyć m.in. racjonalnemu rozwojowi sieci elektroenergetycznej w taki sposób, aby w oparciu o zasady racjonalnej współpracy z podmiotami wewnątrz oraz spoza systemu zapewnić bezpieczeństwo energetyczne Państwa, a więc jego obywateli.
Działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie może być bowiem nakierowana jedynie na zysk z pominięciem takich podstawowych celów jak zapewnienie ciągłości i niezawodności dostarczania energii, przy dbałości o zapobieganie nadmiernego wzrostu cen. Strona skarżąca zasadnie zatem wskazuje, że w obecnej sytuacji politycznej tym bardziej konieczne jest otworzenie się przez przedsiębiorstwa energetyczne, których jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa na współpracę z podmiotami, które poprzez inwestycje w odnawiane źródła energii mogą zapewnić większą dostępność energii, jej magazynowanie, obniżenie cen energii, uniezależnienie się od eksportu energii oraz ochronę środowiska naturalnego.
Powyższe niewątpliwie leży w interesie tak samego Państwa, jak i jego obywateli - konsumentów rynku energii elektrycznej. Stąd plan rozwoju przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e. niewątpliwie stanowi informację publiczną.
Okoliczność, że dana informacja stanowi publiczną nie oznacza jednak automatycznie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Nadto, w myśl art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Jak wskazano wyżej istota przedmiotowej sprawy dotyczy rozważenia, czy A.¹ miała prawo w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. odmówić udostępnienia dokumentu w postaci aktualnego planu rozwoju tej spółki, powołując się na okoliczność, że w całości jest on objęty tajemnicą ustawowo chronioną.
Dokonana przez A.¹ odmowa udostępnienia całości planu rozwoju i podniesiona przez spółkę w decyzji w tym zakresie argumentacja, nie może w ocenie Sądu, odnieść założonego skutku, przede wszystkim z uwagi na obowiązek, który został jednoznacznie sprecyzowany przez ustawodawcę w przepisie art. 16 ust. 15a ustawy P.e.
Zgodnie z tym przepisem obowiązującym w chwili wystąpienia przez stronę z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, operator sytemu przesyłowego oraz operatorzy systemów dystrybucyjnych są obowiązani do zamieszczania uzgodnionego z Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki planu rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e., z wyłączaniem informacji, o których mowa w ust. 7 pkt 5 i 6 (przewidywany sposób finansowania inwestycji, przewidywane przychody niezbędne do realizacji planów) oraz z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych informacji prawnie chronionych, na swoich stronach internetowych.
Z przepisu art. 16 ust. 15a ustawy P.e. wynika zatem wprost, że operator sieci dystrybucyjnej w przypadku sporządzenia planu rozwoju, nie ma obowiązku publikowania planu rozwoju na stronach internetowych - w całości - ale ma prawo określić, które zawarte w planie informacje stosownie do ram wynikających z dyspozycji art. 16 ust. 15a ustawy P.e. pozostaną utajnione.
Należy zatem przyjąć, że za informację publiczną objętą tajemnicą ustawowo chronioną może być uznana - jedynie część informacji - zawartych w planie rozwoju, nigdy zaś plan rozwoju jako całość. Przedmiotową zasadę należałoby więc uznać za wiążącą w drodze analogii również w przypadku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem jest informacja publiczna w postaci dokumentu planu rozwoju przedsiębiorstwa energetycznego, którego mimo jego opracowania, nie zamieszczono na stronie internetowej (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie).
W ocenie Sądu, w treści ustawy Prawo energetyczne nie znajduje tym samym uzasadnienia odmowa udostępnienia planu rozwoju jako całości, to jest odmowa udostępnienia tego dokumentu w ogóle, jako całkowicie utajnionego z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał w art. 16 ust. 15a ustawy P.e. jakiego rodzaju informacje zawarte w planie rozwoju nie polegają udostępnieniu (nie są publikowane) oraz nałożył na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek publikacji tego planu w zakresie określonym dyspozycją powyższego przepisu.
Na szczególną uwagę zasługuje przy tym, że A.¹ - jak wprost wskazano w treści decyzji - najbardziej obawia się ujawnienia wnioskodawcy treści planu rozwoju, w zakresie informacji, o których mowa w art. 16 ust. 7 pkt 2 P.e. - to jest dotyczących modernizacji, rozbudowy lub budowy sieci oraz planowanych nowych źródeł energii, w tym instalacji odnawialnego źródła energii, które jak wskazuje uznała w swoim programie zgodności za informacje sensytywne i na tej podstawie przyjmuje, że nie musi, a nawet nie może, ich ujawniać. Jednak nie może ujść uwadze, że w zawartym w art. 16 ust. 15a ustawy P.e. wyliczeniu przez ustawodawcę informacji podlegających wyłączeniu z mocy ustawy z odwołaniem się do art. 16 ust. 7 P.e. wskazano na punkt 5 i 6 tego przepisu (przewidywany sposób finansowania inwestycji, przewidywane przychody niezbędne do realizacji planów), nie zaś na punkt 7. Tym samym, nie można uznać aby informacje, o których mowa w art. 16 ust. 7 pkt 2 P.e., dotyczące budowy i modernizacji sieci stanowiły w świetle przepisu art. 16 ust. 15a ustawy P.e., informacje objęte tajemnicą ustawowo chronioną, co miałoby skutkować odmową ujawnienia planu rozwoju w całości. Przyjęcie jednocześnie zgodnie z argumentacją A.¹, że treść omawianego przepisu art. 16 ust. 15a ustawy P.e. w całości może być de facto dowolnie modyfikowana na skutek działań podjętych przez dane przedsiębiorstwo energetyczne, które poprzez program zgodności, o którym mowa w art. 9d ust. 4, 4a i 4b P.e. może uznać, że wszystkie informacje zawarte w odrębnym dokumencie jakim jest plan rozwoju, to informacje nie podlegające ujawnieniu, jest tym samym nieuprawnione. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej możliwości.
Nie do pogodzenia z zasadą racjonalności ustawodawcy byłoby przy tym a contrario uznanie, aby formując w tej samej ustawie możliwość sporządzenia programów zgodności dla realizacji celów z art. 9d ust. 4 P.e. (zapobieganie ujawnianiu, w sposób dyskryminacyjny, informacji o własnej działalności, które mogą powodować korzyści handlowe), ustawodawca, który chciałby wyłączyć jawność wszystkich informacji objętych programem zgodności (a tym samym jawność całego planu rozwoju), pomijałby tego rodzaju kwestię w zamkniętym katalogu z art. 16 ust. 15a ustawy P.e.
Podkreślenia wymaga przy tym, że oba wskazane dokumenty to jest plan rozwoju i program zgodności mają odrębny charakter i służą innym celom. Tym niemniej takie posługiwanie się programem zgodności aby uniemożliwiał on udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jakichkolwiek informacji, a zwłaszcza takich informacji które powinny być - ujawnione z mocy ustawy - niezależnie od kierowanych do danego przedsiębiorstwa energetycznego wniosków, należy traktować w kategoriach nadużycia prawa, które w żaden sposób nie służy zachowaniu bezpieczeństwa energetycznego kraju ani rozwijaniu prośrodowiskowych celów założeń polityki energetycznej.
Odnosząc się zaś do argumentacji A.¹, że do odmowy udzielenia informacji obligowało ją również prawo wspólnotowe, to jest art. 37 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie wspólnych zasadach rynku wewnętrznego energii elektrycznej oraz zmieniająca dyrektywę 2012/27/UE, Sąd wskazuje, że dyrektywy ze swej istoty są aktami adresowanymi wyłącznie do krajów członkowskich (a nie obywateli i innych podmiotów prawa państwa członkowskiego), które mają obowiązek zrealizować wskazane w dyrektywie cele przy pomocy środków krajowych. Wskazany przepis dyrektywy został zatem implementowany w prawie krajowym właśnie poprzez odpowiednie zapisy ustawy Prawo energetyczne, która jak wskazano wyżej w swoim całokształcie zawiera jednak jednoznaczne rozwiązania pozwalające na odmienną niż dokonana przez A.¹ ocenę charakteru planu rozwoju jako informacji publicznej i zakresu w jakim ustawa dopuszcza jego upublicznianie.
Co istotne, w treści zaskarżonej decyzji A.¹ przyznała, że nie opublikowała planu rozwoju. Jako wyjaśnienie zarówno dla braku tej publikacji, jak i dla odmowy udostępnienia go na wniosek złożony w trybie ustawy u.d.i.p. podając, że jest on aktualizowany. W ocenie Sądu, również tą argumentację należy w sytuacji całkowitego nieopublikowania planu uznać za niewystarczającą dla uzasadnienia wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z treści wyjaśnień A.¹ jednoznacznie wynika bowiem, że plan został sporządzony. Kwestia jego aktualizacji jest więc w tym wypadku kwestią wtórną. Strona skarżąca wprost zaznaczyła bowiem we wniosku, że wnosi o udostępnienie jej aktualnego planu rozwoju A.¹, a zatem w takim kształcie w jakim obowiązywał on w chwili złożenia wniosku.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wydanie przez A.¹ decyzji o odmowie udostępnienia planu rozwoju (w całości) w istotny sposób naruszało art. 5 ust. 1 u.d.i.p. A.¹ nie miała bowiem podstaw prawnych do uznania, że tajemnicę ustawowo chronioną może stanowić całość dokumentu jakim jest planu rozwoju.
Zdaniem Sądu, podmiot rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej był bowiem obowiązany do rozważenia, które konkretnie z zawartych w planie rozwoju informacje nie mogą zostać w jego ocenie ujawnione w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i po ewentualnym stwierdzeniu, że takie informacje są w planie zawarte, udostępnić stronie plan z ich wyłączaniem, wydając jednocześnie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej tylko w takim ściśle określonym zakresie.
W przedmiotowej sprawie organ naruszył zatem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ponieważ nie dokonał wskazanej analizy, a priori uznając, że cały plan rozwoju nie może być ujawniony z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy ustawowo chronionej przez A.¹, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów ustawy P.e., a w szczególności z art. 16 ust. 15a tej ustawy, który wbrew stanowisku A.¹ nie może zostać pominięty. Z jednej strony potwierdza on bowiem sam charakter planów rozwoju jako noszących cechy informacji publicznej. Z drugiej zaś pozwala na wyinterpretowanie jakiego rodzaju informacje zawarte w tych planach, a zatem nie całe plany jako dokument, mogą pozostać nieujawnione.
Ponieważ w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji odmowa udzielenia informacji była oparta wyłącznie o tę właśnie argumentację, to jest potrzebę ochrony informacji objętych w ocenie A.¹ tajemnicą ustawowo chronioną, Sąd uznał za niezasadny i nieadekwatny podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez przyjęcie, że plan rozwoju stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa". Tego rodzaju stanowisko i argumentacja nie została bowiem podniesienia przez A.¹ w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach.
Jak wykazano powyżej w sprawie doszło natomiast do istotnego naruszenia art. 16 ust. 15a P.e. poprzez pominięcie przez A.¹ jego znaczenia i jego wykładni dla ustalenia jakiego rodzaju informacje zawarte w planie rozwoju, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e. można uznać za objęte tajemnicą ustawowo chronioną, wynikającą z ustawy Prawo energetyczne.
Ponieważ przedmiot niniejszej sprawy nie odnosił się jednak bezpośrednio do publikacji planu rozwoju w trybie art. 16 ust. 15a ustawy P.e., ale udostępnienia go wnioskodawcy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jedynie na marginesie Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że gdy brak jest przepisów intertemporalnych, w przypadku wprowadzonych w drodze nowelizacji przepisów obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowego prawa.
Należy podzielić przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1354/11), że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie regulacji art. 16 ust. 15a ustawy P.e.
Wskazany przepis został dodany przez art. 1 pkt 26 lit. e ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1093 ze zm., dalej jako "ustawa zmieniająca") i rozpoczął obowiązywanie z dniem 3 lipca 2021 r. Należy zatem przyjąć, że z uwagi na brak zawarcia przez ustawodawcę w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych w tym zakresie, od tej daty A.¹ jako operator systemu dystrybucyjnego miała obowiązek publikacji planu rozwoju, jeżeli w tej dacie taki plan posiadała i uzgodniła z prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, a publikacji tej nie mogły wyłączać dokonywane cyklicznie aktualizacje tego planu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję A.¹ z dnia 30 marca 2022 r., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w powyższych rozważań. Wobec uchylenia wydanych w sprawie decyzji A.¹ będzie zobowiązana do ponownego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 16 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnego planu rozwoju tego przedsiębiorstwa energetycznego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 P.e. z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisu art. 5 u.d.i.p. oraz stanu faktycznego sprawy na dzień rozpoznawania wniosku, to jest czy plan taki został już opublikowany w trybie art. 16 ust. 15a ustawy P.e., czy też nie. Odnosząc się zaś do żądania strony skarżącej, Sąd nie może na tym etapie postępowania nakazać udostępnienia jej aktualnego planu rozwoju przez A.¹ Przedmiotowa skarga nie stanowi bowiem skargi na bezczynność, a wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej będzie podlegał ponownemu rozparzeniu.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).