III SA/GD 483/25

III SA/Gd 483/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 620
art. 218 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 § 1 pkt 4 i 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Specjalista Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2025 r. nr PS-V.8641.106.2025.MK w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2025 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 218 ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620, dalej: "u.r.p."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. o uznaniu H. K. (dalej: "skarżąca") za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku.
Stan sprawy jest następujący:
Skarżąca w dniu 2 czerwca 2025 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna.
Decyzją z dnia 5 czerwca 2025 r. Starosta Wejherowski (dalej: "Starosta", "organ I instancji") uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 2 czerwca 2025 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z dokonanych ustaleń wynikało bowiem, że skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację, tj. w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 1 czerwca 2025 r. pobierała zasiłek chorobowy (od 1 września 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r.), a następnie świadczenie rehabilitacyjne (od 1 grudnia 2024 r. do 29 maja 2025 r.), których podstawa wymiaru była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ I instancji wskazał, że art. 218 ust.2 pkt 3 u.r.p. wymaga – dla przyznania zasiłku dla bezrobotnych – by w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację było łącznie co najmniej 365 dni zaliczanych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca wskazała, że w okresie od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2024 r. była zatrudniona jako niania na podstawie umowy uaktywniającej (sprawowała opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3), od której były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. W ocenie skarżącej przepisy u.r.p. nie uzależniają prawa do zasiłku dla bezrobotnych od wysokości wynagrodzenia. Okres zatrudnienia winien zatem zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku, nawet jeśli wynagrodzenie było niższe od wynagrodzenia minimalnego.
Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 15 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części odmawiającej skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 218 ust. 2 pkt 6 u.r.p. do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych można zaliczyć okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej. Jednocześnie w myśl art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.
Z dokonanych ustaleń wynika zaś, że podstawę wymiaru zarówno zasiłku chorobowego, jak i świadczenia rehabilitacyjnego pobieranego przez skarżącą stanowiła kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z tego względu okres pobierania przez skarżącą zasiłku chorobowego (od 1 września do 30 listopada 2024 r.) i świadczenia rehabilitacyjnego (od 1 grudnia 2024 r. do 29 maja 2025 r.) nie może zostać zaliczony do okresu, od długości którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wyniósł 275 dni i obejmuje okres zatrudnienia skarżącej na podstawie umowy uaktywniającej.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji i przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Zdaniem skarżącej decyzja jest wadliwa, bowiem zgodnie z art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okresy świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej. Przepis ten nie uzależnia zaliczenia okresu świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej od spełnienia jakichkolwiek warunków, dlatego okres ten należy zaliczyć do okresu, od długości którego zależy przyznanie prawa do zasiłku , niezależnie od podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i ich opłacania. Podniosła, że skoro wynagrodzenie z umowy uaktywniającej było poniżej minimalnego wynagrodzenia i zasiłek dla bezrobotnych przysługuje, to dlaczego już zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne , które też są poniżej minimalnego wynagrodzenia nie są już brane pod uwagę przy przyznawaniu zasiłku dla bezrobotnych. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska skarżąca przywołała fragment uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 491/17.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie był niesporny. Skarżąca została uznana za osobę bezrobotną z dniem 2 czerwca 2025 r., jednak odmówiono jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Spór między stronami dotyczył kwestii przysługiwania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia tej kwestii był art. 218 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia.
Przepis ten stanowi:
1. Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:
1) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem zwolnienia ze składki kategorii osób, o których mowa w art. 261-265; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni;
2) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;
3) świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, za które powinny być opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca;
4) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;
5) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;
6) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;
7) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z pracą za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-d, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia;
8) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant;
9) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
2. Do 365 dni, o których mowa w ust. 1, zalicza się również okresy:
1) zawodowej służby wojskowej, zasadniczej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby, odbywania ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy, służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny lub służby zastępczej oraz służby w charakterze personelu obrony cywilnej, o którym mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz. U. poz. 1907), skierowanego przez właściwy organ obrony cywilnej do wykonania zadań w czasie stanu wojennego i w czasie wojny, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;
2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów;
3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty inwalidzkiej przyznawanej na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;
4) niewymienione w ust. 1, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę;
5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę;
6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3;
7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej;
8) pobierania świadczenia pieniężnego przysługującego członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tego świadczenia z prawem do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;
9) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych;
10) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
11) zatrudnienia z wynagrodzeniem poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie w przypadku osób, którym na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340, 1089, 1222, 1473 i 1717 oraz z 2025 r. poz. 179), obniżono wymiar czasu pracy, co skutkowało obniżeniem wysokości wynagrodzenia poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jeżeli przed wskazanym obniżeniem wymiaru czasu pracy osiągały miesięcznie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;
12) podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych;
13) finansowania składek za ubezpieczonego ze środków, o których mowa w art. 16 ust. 4a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.
W sprawie było niesporne, że skarżąca pracowała na podstawie umowy uaktywniającej od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r., następnie od dnia 1 września 2024 r. do dnia 30 listopada 2024 r. pobierała zasiłek chorobowy, a od dnia 1 grudnia 2024 r. do dnia 29 maja 2025 r. – świadczenie rehabilitacyjne. Niesporne było też, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Przepis art. 218 ust. 1 u.r.p. - najprościej rzecz ujmując - wskazuje na dwie przesłanki , istotne dla ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Pierwsza z nich uzależnia prawo do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia określonych warunków, które muszą zaistnieć – co należy podkreślić - w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania.
Druga z nich uzależnia prawo do zasiłku dla bezrobotnych od tego, że warunki te muszą istnieć przez okres co najmniej 365 dni – w ramach tych 18 miesięcy.
Dodatkowo art. 218 ust.2 u.r.p. zawiera postanowienia, pozwalające na spełnienie drugiej przesłanki, czyli zaistnienia określonych warunków przez 365 dni.
W niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 218 ust.1 u.r.p. ( "jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania") , w celu ustalenia, czy skarżącej przysługuje zasiłek dla bezrobotnych, organy mogły mieć na uwadze jedynie okres 18 miesięcy, obejmujący okres od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 1 czerwca 2025 r. , bowiem dniem zarejestrowania skarżącej był dzień 2 czerwca 2025 r.
W związku z tym , że we wskazanym okresie skarżąca pracowała na podstawie umowy uaktywniającej, pobierała zasiłek chorobowy oraz świadczenie rehabilitacyjne, organy miały obowiązek mieć na uwadze treść art. 218 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 u.r.p., który dotyczy tej umowy, zasiłku i świadczenia.
W art. 218 ust. 2 pkt 3 u.r.p. ustawodawca postanowił, że okresy zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego tylko wtedy mogą być wliczone do 365 dni ( przypadających w trakcie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji) uprawniających do prawa do zasiłku dla bezrobotnych , jeżeli podstawę ich wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.
Z uwagi na to, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego , które pobierała skarżąca, nie spełniała ustawowego wymogu, okresy pobierania przez nią zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego nie mogły być zaliczone do omawianych 365 dni.
Z kolei w art. 218 ust. 2 pkt 6 u.r.p. ustawodawca nie uzależnił możliwości zaliczenia okresu świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej do 365 dni od jakichkolwiek warunków. Zatem okres świadczenia przez skarżącą usług na podstawie umowy uaktywniającej od dnia 1 grudnia 2023 r. został przez organy wliczony do 365 dni. Jednak okres od dnia 1 grudnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r. to jedynie 275 dni , czyli oczywiście mniej, niż wymagane przez ustawodawcę 365 dni.
Należy zauważyć, że wątpliwości skarżącej , wyrażone w skardze, nie dotyczą w istocie zastosowania przepisów prawa przez organy, ale sposobu skonstruowania tych przepisów. Skarżąca wskazywała bowiem, że choć wysokość wynagrodzenia z umowy uaktywniającej była poniżej minimalnego wynagrodzenia, to jednak okres tej umowy jest wliczany do okresu wymaganego dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, zatem dlaczego okres pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, które też są poniżej minimalnego wynagrodzenia, nie są brane pod uwagę przy przyznawaniu zasiłku dla bezrobotnych.
W rządowym projekcie ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia ( Druk nr 948) , który zawiera także uzasadnienie do projektu ustawy, brak jest wyjaśnienia kwestii, wskazanej przez skarżącą.
Natomiast rzeczą organów administracji nie jest wyjaśnianie stronom postępowania , z jakich powodów ustawodawca w taki, a nie inny sposób ukształtował dane przepisy prawa. Mają one natomast obowiązek w wydanej decyzji wskazać jej podstawę prawną oraz zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 107 § pkt 4 i 6 k.p.a.).
Z kolei sądy administracyjne , zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Dokonując zatem takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy obu instancji zgodnie z przepisami prawa uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania legitymowała się ona jedynie 275 dniami, które spełniały warunki ustawowe.
Odnosząc się końcowo do przywołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 491/17 stwierdzić trzeba, że stan faktyczny tej sprawy był inny od stanu faktycznego w sprawie niniejszej. Osobie, zatrudnionej na podstawie umowy uaktywniającej, nie zaliczono do 365 dni , koniecznych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych - okresu pozostawania - w trakcie trwania umowy uaktywniającej - na zasiłku chorobowym. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.