III SA/Gd 478/05

III SA/Gd 478/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Marek Gorski
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem II instancji; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
J. E. wniósł pismem z dnia 24 kwietnia 1998 r. o uchylenie czynności materialno – technicznej zameldowania i wymeldowanie J. J., zameldowanej na pobyt stały w dniu 30.06.1997 r. w S. przy ul. [...]. Wskazał, że jest spadkobiercą zmarłej właścicielki lokalu Z. W..
Decyzją z dnia 30 lipca 1998 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o usunięciu
z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu J. J. w lokalu nr 51 przy ul. [...] w S..
Wojewoda [...] po rozpoznania odwołania J. J. uchylił decyzją
z dnia 14.01.1999 r. nr [...] w całości powyższą decyzję i orzekł
o odmowie usunięcia zapisu o stałym zameldowaniu J. J. w lokalu przy
ul. [...] w S..
Po rozpoznaniu skargi J. E. na decyzję Wojewody [...] Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 357/99 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 14.01.1999 r. W uzasadnieniu wskazał, że uwadze organu odwoławczego uszedł fakt,
że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. E., który nazwał go wnioskiem o wymeldowanie, a działania zmierzają do tego, by J. J. lokal opuściła.
Ta istotna okoliczność wymagała wyjaśnienia, czego nie uczynił organ odwoławczy. Ponadto skarżący swój tytuł prawny do lokalu opierał na uprawnieniach właścicielskich wynikających z prawa własności jakie nabył jako spadkobierca po zmarłej Z. W.. Organ wiedział o tym, że postępowanie spadkowe toczące się przed sądem powszechnym nie zostało zakończone, wobec czego winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Gdyby natomiast skarżący kwestionował wyłącznie czynność materialno - techniczną o zameldowaniu , która ma charakter deklaratoryjny i nie legitymował się uprawnieniami właścicielskimi do tego lokalu,
to rzeczą organu byłoby ustalenie, czy skarżącemu przysługuje legitymacja czynna do złożenia wniosku o kwestionowanie takiej czynności.
Postanowieniem z dnia 13.12.2001 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie odwoławcze na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stwierdzając w uzasadnieniu, że skoro żądanie skarżącego dotyczy wymeldowania J. J., a nie zostało zakończone postępowanie spadkowe w sądzie powszechnym, które prowadzone jest pod sygn. akt I Ns 78/01 przez Sąd Rejonowy w Sopocie, to postępowanie należało zawiesić zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 18 lutego 2002 r. po rozpatrzeniu zażalenia J. E. na powyższe postanowienie uchylił je
i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bowiem z wniosku z dnia 24 kwietnia 1998 r. wynika, iż J. E. żąda wymeldowania J. J. i jednocześnie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały. Są to odrębne postępowania, a decyzje
w tych sprawach opierają się o inne przesłanki. Jeżeli więc skarżący żąda wymeldowania J. J. w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych, to rzeczą Wojewody [...] będzie zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych. Sprawa o uchylenie czynności zameldowania nie została zakończona i nadal pozostaje nie rozpatrzone odwołanie J. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 1998 r. Jeżeli Wojewoda [...] uznał, że J. E. w dacie zameldowania J. J. nie legitymował się uprawnieniami właścicielskimi do tego lokalu, powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, skoro jak wskazał NSA w uzasadnieniu orzeczenia- wątpliwa jest jego legitymacja czynna do złożenia wniosku o uchylenie czynności zameldowania na pobyt stały. Wniosek J. E. o wymeldowanie J. J. powinien natomiast rozpatrzyć organ I instancji jako właściwy do wszczęcia postępowania w trybie art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy.
Decyzją z dnia 20 marca 2002 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji
i orzekł o umorzeniu postępowania w obu instancjach. W uzasadnieniu wskazał,
że skarżący nie posiada legitymacji czynnej do żądania unieważnienia czynności materialno – technicznej zameldowania J. J. na pobyt stały, skoro nie legitymuje się prawem własności do spornego lokalu. Organ wskazał, że wniosek skarżącego
o wymeldowanie zostanie rozpatrzony przez organ I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. E. twierdząc, że w jego przekonaniu istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego uznanie postępowania za bezprzedmiotowe nie powinno mieć miejsca. Stwierdził, że nie jest prawdą, jakoby żądał wymeldowania J. J., bo wniosek w tym zakresie został zmieniony. Wniósł o utrzymanie
w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2001 r. stwierdził, że okolicznością
o podstawowym znaczeniu dla rozstrzyganej sprawy jest wyjaśnienie, jaki charakter ma wniosek złożony przez J. E. w dniu 24 kwietnia 1998 r. Zwrócono uwagę, że w toku całego postępowania skarżący swój tytuł prawny opierał na uprawnieniach właścicielskich , jakie nabył jako spadkobierca Z. W., w związku z czym organ administracji wiedząc o prowadzonym postępowaniu spadkowym powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesić swoje postępowanie. Organ nie podporządkował się powyższym zaleceniom. Wyjaśnienie treści wniosku J. E. winno mieć miejsce w trybie określonym w art. 64 § 2 kpa. Organ administracji nie wystąpił jednak do skarżącego o wyjaśnienie, jaki był charakter złożonego przez niego wniosku. Okoliczność tę próbowano ustalić na podstawie interpretacji oświadczeń wnioskodawcy znajdujących się w aktach sprawy. Również zawieszenie postępowania nie stanowiło wykonania poleceń Sądu, który wskazywał, że powinno ono mieć miejsce w związku z koniecznością ustalenia kręgu podmiotów mających interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Wojewoda [...] zawieszając postępowanie dokonał oceny legitymacji skarżącego do udziału
w prowadzonym postępowaniu, zgodnie natomiast ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd mogłoby to mieć miejsce dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po Z. W.. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien zrealizować wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wcześniej brak jest bowiem podstaw do zakończenia postępowania.
Decyzją z dnia 1 czerwca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30.07.1998 r. orzekającej o usunięciu z ewidencji ludności zapisu o jej zameldowaniu, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w obu instancjach.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie żądania, jednak ten nie ustosunkował się do pisma. W tej sytuacji uznano, że postępowanie dotyczy usunięcia zapisu o zameldowaniu J. J.. Skarżący nie został przez Sąd
w zakończonym postępowaniu spadkowym uznany za spadkobiercę, wobec czego nie może legitymować się uprawnieniami strony w niniejszej sprawie.
Skargę na tę decyzję wniósł J. E., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, błędną ocenę materiału dowodowego, niewykonanie zaleceń Sądu i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]
z dnia 30.07.1998 r. lub uchylenie decyzji i nakazanie Wojewodzie [...] uzupełnienie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 1998 r. żądał uchylenia czynności materialno -technicznej zameldowania J. J.
i wymeldowania jej z pobytu stałego w S., ul. [...]. Podkreślił, że organy nie wyjaśniły bezprawności zameldowania J. J., która nie przebywała w przedmiotowym lokalu
w czerwcu 1997 r., zatem meldunek był fikcją. Jako podstawę prawną swego interesu prawnego wskazał art. 922 kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda[...] wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił,
że zgodnie z zaleceniami Sądu wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie żądania, jednak ten nie ustosunkował się do pisma. Skoro skarżący kwestionował czynność zameldowania J. J., niniejsze postępowanie powinno dotyczyć usunięcia zapisu
o zameldowaniu wymienionej na pobyt stały. Skarżący nie został uznany za spadkobiercę, wobec czego nie legitymował się uprawnieniami strony w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270), ocena prawna
i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą
w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przepis art. 134 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie niniejszej – jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 8 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 357/99, konieczne było wyjaśnienie charakteru wniosku skarżącego – czy domaga się on wymeldowania
J. J., czy też jedynie kwestionuje czynność materialno – techniczną zameldowania. Sąd wówczas także wskazał, że gdyby skarżący kwestionował jedynie czynność materialno – techniczną zameldowania, a nie legitymował się uprawnieniami właścicielskimi do przedmiotowego lokalu, to rzeczą organu byłoby ustalenie,
czy skarżącemu przysługuje legitymacja czynna do złożenia takiego wniosku. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1124/02 wskazał, że organ powinien zrealizować wytyczne zawarte
w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie, jakie jest jego rzeczywiste żądanie i czy domaga się przeprowadzenia postępowania pod kątem usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu J. J. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w S., czy też przeprowadzenia postępowania pod kątem wymeldowania jej z lokalu. Organ wskazał przepisy prawa, o które opierają się oba żądania, wyjaśnił zachodzące w obu postępowaniach różnice, zakreślił skarżącemu termin na złożenie pisemnych wyjaśnień informując, że w przypadku pozostawienia pisma bez rozpoznania sprawa zostanie rozstrzygnięta w oparciu o zabrany materiał dowodowy.
Skarżący nie odpowiedział na powyższe pismo.
Skoro więc decyzja, od której odwołała się J. J. - Prezydenta Miasta [...] z dnia
30 lipca 1998 r. nr [...] - dotyczyła usunięcia zapisu o zameldowaniu z ewidencji ludności, a sam skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z dnia 28 października 2004 r., jako jeden z argumentów podnosił fakt, że nie żądał wymeldowania J. J.
i nie określił odmiennie swego żądania na wezwanie organu z dnia 12.04.2005r., które otrzymał w dniu 19.04.2005 r. ( k. 200 akt administracyjnych) - organ zasadnie prowadził postępowanie jako postępowanie w sprawie o usunięcie czynności materialno – technicznej zameldowania.
W skardze rozpoznawanej obecnie przez Sąd skarżący stwierdził co prawda, że we wniosku z dnia 24 .04.1998 r. żądał uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania J. J. i wymeldowanie jej z pobytu stałego, lecz w treści skargi wskazywał w istocie na bezprawność zameldowania oraz to, że J. J. w lokalu przedmiotowym nie mieszkała w czerwcu 1997 r., czyli w czasie,
gdy dokonano jej zameldowania.
Wskazać ponadto trzeba, że Sąd dokonuje oceny postępowania prowadzonego przez organy administracji, wobec czego nie jest możliwa zmiana żądania na etapie złożenia i rozpoznania skargi.
Czynności podjęte przez organ odwoławczy, realizujący wytyczne sądu doprowadziły w ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę do ustalenia, że żądanie skarżącego dotyczy usunięcia zapisu o zameldowaniu z ewidencji ludności.
Wobec powyższego rzeczą organu było ustalenie- zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy skarżący ma legitymację czynną do złożenia wniosku o kwestionowanie takiej czynności. Organ ustalił, że skarżący nie jest spadkobiercą Z.W., bowiem postępowanie
o stwierdzenie nabycia spadku zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego
w S. z dnia 29.04.2003 r. , w którym Sąd stwierdził, że spadek po zmarłej Z. W. nabyła J. J. – M..
Skarżący złożył wniosek o usunięcie czynności zameldowania z ewidencji ludności pismem z dnia 24.04.1998 r., a właścicielka przedmiotowego lokalu Z. W. zmarła
w dniu 2 września 1997 r. Stwierdzić trzeba, że spadek otwiera się w chwili śmierci spadkodawcy, a postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter jedynie deklaratoryjny. Tak więc J. J. – M. była właścicielem lokalu od dnia
2 września 1997 r., a skarżący nigdy jego właścicielem nie był. Przepis art. 922 k.c. , na który powołuje się skarżący w skardze dotyczy właśnie tego, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Przepis ten stanowi również o tym, jakie prawa i obowiązki zmarłego nie należą do spadku po nim oraz o tym, co należy do długów spadkowych. W tej sytuacji powoływanie się przez skarżącego na art. 922 k.c. jest chybione.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Skarżący swój interes prawny opierał na uprawnieniach właścicielskich do lokalu, których – jak wyżej wskazano – ani w dacie złożenia wniosku, ani nigdy nie miał.. Postępowanie administracyjne toczyło się wobec tego na skutek wniosku osoby, która nie miała przymiotu strony. Organ administracji ma w toku postępowania prawo i obowiązek badania interesu prawnego osoby, która kieruje żądanie do organu. W zależności od wyniku postępowania organ albo kończy sprawę decyzją rozstrzygającą co do jej istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 kpa).
Zasadnie zatem organ uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W tej części Sąd skargę jako bezzasadną oddalił na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( pkt 2 wyroku).
Niedopuszczalne jednak było powołanie w zaskarżonej decyzji jednocześnie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarówno przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1/utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo
2/ uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję- umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3/ umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy nie mógł, uchylając decyzję organu i umarzając postępowanie
w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) jednocześnie umorzyć postępowania odwoławczego ( art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa całkowicie wyklucza umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 1995 r. , sygn. akt SA/Kr 451/95 ( nie publ.) (za Kodeksem postępowania administracyjnego Komentarzem pod. Red. B. Adamiak, J. Borkowskiego , Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 602).
Zaskarżona decyzja w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego rażąco narusza prawo, wobec czego w części tej jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Umorzenie postępowania odwoławczego mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Tymczasem odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30.07.1998 r. orzekającej o usunięciu z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu J. J. wniosła właśnie J. J., adresatka decyzji organu pierwszej instancji.
W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem II instancji ( pkt 1 wyroku).