III SA/Gd 47/05

III SA/Gd 47/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Elżbieta Kowalik-Grzanka /przewodniczący sprawozdawca/
Felicja Kajut
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, WSA Felicja Kajut, Protokolant Wioleta Gładczuk, , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. i Z. B. na decyzję Rady Miejskiej w U. z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu uzdrowiska 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. Rada Miejska w U., na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.) ustanowiła statut Uzdrowiska Miasta [...], stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały.
Z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość Z. i Z. B., położona przy ul. [...] w U. i znajdująca się dotychczas w strefie "A" uzdrowiska mocą przedmiotowej uchwały została ujęta w strefie "B", w/w w dniu 2 listopada 2004 r. wystąpili do Burmistrza Miastka [...] z prośbą o wyjaśnienie zmiany strefy położenia nieruchomości; nadto Z. i Z. B. wnieśli o dostarczenie kopii decyzji w przedmiocie zmiany położenia ich domu.
Odpowiadając na powyższe pismo Burmistrz Miasta [...], potwierdzając okoliczność zmiany granic strefy "A" i "B" mocą uchwały z dnia 30 czerwca 2004 r. wskazał, iż sugestia odnośnie zależności wartości nieruchomości od zmiany granic stref uzdrowiska nie znajduje uzasadnienia. Nadto organ podniósł, iż w sprawie zmiany statutu uzdrowiska nie prowadzono żadnego postępowania administracyjnego, a dokonana zmiana nie wymagała wydania decyzji; gmina posiłkowała się zaś opiniami stosownych organów, w tym opinią Ministra Zdrowia oraz Naczelnego Lekarza Uzdrowiska. W tym też stanie gmina nie miała obowiązku uzgadniania granic poszczególnych stref uzdrowiskowych z właścicielami, posiadaczami lub użytkownikami poszczególnych nieruchomości, gdyż osoby te nie były stronami żadnego postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 17 listopada 2004 r. w/w wnosząc o uchylenie powziętej uchwały podnieśli, iż zmiana strefy, w której dotychczas położona była ich nieruchomość stanowi rażące naruszenie słusznego interesu. W ocenie Z. i Z. B. nieruchomość została nabyta właśnie z uwagi na jej położenie w strefie "A", gwarantującej niezakłócony spokój.
W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w U. wskazał, iż kwestionowana uchwała została zaopiniowana przez Komisję Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej, Finansów i Rozwoju Gospodarczego, która nie uznała za zasadne dokonywanie w niej jakichkolwiek zmian. Rozpatrując zaś w dniu 2 grudnia 2004 r. wniosek w przedmiocie uchylenia uchwały Rada Miejska uznała, iż nie ma ku temu podstaw; tym samym podjęta uchwała stanowi obowiązujące w mieście [...] prawo miejscowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. i Z. B. wnieśli o uchylenie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 30 czerwca 2004 r.
W uzasadnieniu skargi wskazali, iż nieruchomość mieszczącą się przy promenadzie na ul. [...] nabyli od miasta w 1994 r., ze względu na jej położenie w strefie "A" uzdrowiska; z kolei o zmianie strefy na "B" dowiedzieli się przypadkowo przy prezentacji budżetu. W ocenie skarżących stosowna zmiana dokonana została bez ich wiedzy z korzyścią dla lokali gastronomicznych usytuowanych na promenadzie w strefie "A", z których hałas istotnie zakłóca ciszę nocną. Co ważne, podjęta uchwała rażąco narusza ich interes prawny, uszczupla dochody, powoduje spadek wartości nieruchomości jak i komfort wypoczynku we własnym domu.
Skarżący podali nadto, iż zakwestionowali uchwałę w przedmiocie zezwolenia na całodobową działalność lokali gastronomicznych. W przedmiotowej sprawie przekroczony został jednak termin na zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego; nie pomogły nadto podejmowane interwencje na Policji oraz skargi składane do Burmistrza Miasta [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w U. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący nie wykazali naruszenia jakiegokolwiek powszechnie obowiązującego przepisu; przesłanką bowiem do skutecznego wzruszenia uchwały organu gminy jest wykazanie, iż uchwała narusza interes prawny bądź uprawnienie. W ocenie organu skarżący wykazali jedynie naruszenie interesu faktycznego, polegające na uszczupleniu dochodów z tytułu wynajmowania pokoi wczasowiczom w trakcie sezonu letniego, będącego wynikiem zniesienia ograniczeń czasowych w prowadzeniu działalności handlowo – gastronomiczno – usługowej na Promenadzie Nadmorskiej.
Dalej organ podał, iż na wyrażony w trakcie dokonywania uzgodnień wniosek Ministerstwa Zdrowia usunięto zawarte w statucie z 1984 r. rozciągniecie ustaleń dla strefy "A" na fragment strefy "B", ograniczony ulicami [...]. Ustawowo wymagane zaś regulacje statutu uzdrowiska zostały uzgodnione z Ministrem Zdrowia oraz z Urzędem Morskim w S. i w ocenie organu nie można im zarzucić jakiejkolwiek niezgodności z prawem.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo z powodów innych niż podniesione przez skarżących.
Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 30 czerwca 2004 r. dotycząca ustanowienia statutu uzdrowiska.
Stąd też dla kompleksowej oceny prawidłowości postępowania organu administracji jak i zgodności z prawem kwestionowanego przez skarżących aktu prawa miejscowego zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.).
Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z powyższej dyspozycji wynika wprost, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkują łącznie dwa elementy: bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny podmiot. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż właśnie w przedmiotowym zakresie postępowanie prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym różni się od postępowania prowadzonego w trybie przepisów k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. ONSA i WSA 2005/1/2), skarga z art. 101 w/w ustawy zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy środek ten spełnia wymagania formalne (termin określony w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd zobligowany jest przystąpić do badania legitymacji skarżącego.
Uznając za bezsporne w niniejszej sprawie, iż skarżący wnieśli skargę z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, wezwawszy uprzednio pismem z dnia 17 listopada 2004 r. Radę Miejską w U. do uchylenia kwestionowanej uchwały, Sąd przyjął, patrząc przez pryzmat naruszenia uprawnień lub interesu prawnego, iż jako członkowie wspólnoty samorządowej stopnia podstawowego legitymowani byli do zaskarżenia uchwały; co oczywiste, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został interes faktyczny skarżących, skoro uznali, iż przyjęte rozwiązanie jest dla nich niekorzystne. Naruszenie interesu faktycznego, co potwierdził również organ administracji w odpowiedzi na skargę nie może być jednak samoistną podstawą do skutecznego zakwestionowania spornej uchwały.
Przedmiotowa konstatacja prowadzi do wniosku, iż uchwała organu gminy może być skutecznie zaskarżona dopiero wówczas gdy wykaże się naruszenie interesu prawnego. Wskazać należy, iż interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego jest zatem naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu, które, co istotne, obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez dany organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1992 r., SA/Lu 307/92, nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, publ. ONSA 1990/4/4). Z uwagi zaś na bezpośredniość, konkretność oraz realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego eliminować należy sytuację, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do danego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (w tym zakresie zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, baza Lex nr 80699).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, iż uchwalenie w dniu 30 czerwca 2004 r. nowego statutu uzdrowiska, którego postanowienia oznaczały wprost rezygnację z rozciągnięcia korzystnych ustaleń dla strefy "A" na fragment strefy "B" zawartych w poprzednio uchwalonym statucie z 1984 r., powodować może w odniesieniu do nieruchomości skarżących powstawanie pewnych niedogodności, których dotychczas, w związku z "przynależnością faktyczną" do strefy "A" byli pozbawieni.
Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż dotyczyć to może np. hałasu wywołanego działaniem sąsiedniego lokalu gastronomicznego w związku z odbywanymi w nim imprezami o charakterze rozrywkowym. Z tego względu można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących, którzy na skutek immisji, o których mowa w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zakłócających spokój tracą klientów, a w konsekwencji zakładany z uwagi na położenie ich nieruchomości dochód.
Odmienną kwestią w przedmiotowej sprawie jest zgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem.
Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż procedura uchwalania statutu uzdrowiska jak i jego zmiany w dacie orzekania przez organy określona została przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.); z kolei wzorcowy statut uzdrowiska określono w uchwale Rady Ministrów nr 168 z dnia 28 maja 1968 r. (M. P. Nr 27, poz. 174).
W świetle art. 4 ust. 1 w/w aktu normatywnego oraz art. 2 pkt 2 lit a ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr.34.poz. 198 ze zm.) organem właściwym w kwestii uchwalenia statutu uzdrowiska jest rada gminy (rada miasta).
Co istotne, wobec treści art. 4 ust. 2 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, którego wykładni należy dokonywać mając na uwadze wielokrotne zmiany organizacyjno - ustrojowe podmiotów administracji, sam projekt statutu należało uzgodnić z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, który następnie winien był wydać stosowne orzeczenie, Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu (z uwagi na treść § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (Dz. U. Nr 134, poz. 1426) oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego (z uwagi na treść art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.).
Całokształt materiału dowodowego w sprawie prowadzi jednak do wniosku, iż zaskarżona uchwała, co bezsporne mająca za przedmiot uchwalenie nowego statutu uzdrowiska, została podjęta w sposób, który prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności. Wskazać bowiem należy, iż organ administracji podjął kwestionowaną uchwałę opierając się na ustaleniach poczynionych z Dyrektorem Urzędu Morskiego (k. [...]) oraz z Ministrem Zdrowia, który mimo istniejącego obowiązku nie wydał orzeczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym.
W aktach sprawy widnieje jedynie pismo z dnia 7 kwietnia 2004 r., w którym to Minister Zdrowia przedstawił wnioski i zakres proponowanych zmian co do przyszłego statutu. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w U. podjęła uchwałę mającą za przedmiot statut uzdrowiska w dniu 30 czerwca 2004 r. Z kolei pisma pochodzące z Ministerstwa Zdrowia, wskazujące na okoliczność, iż projekt statutu został uzgodniony pochodzą odpowiednio z 29 lipca i 2 sierpnia 2004 r. (k. [...] i [...] akt sprawy) a zatem opatrzone są datą późniejszą niż data wydania uchwały mimo, iż z obowiązujących przepisów wynika, że uzgodnienie projektu statutu jest jedną z czynności poprzedzających wydanie uchwały w sprawie statutu uzdrowiska.
Nadto podnieść należy iż treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy nakazuje projekt statutu uzdrowiska uzgodnić ze wskazanymi w dyspozycji tego przepisu organami; tym samym w przedmiotowej sprawie pominięto ustawowo określony obowiązek.
Niezależnie od powyższych uchybień zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż uchwała z dnia 30 czerwca 2004 r., mocą której uchwalono nowy statut uzdrowiska nie zawiera w swej treści postanowień derogacyjnych dla statutu uchwalonego w dniu 31 stycznia 1984 r., zamieszczonego w obwieszczeniu Wojewody [...] z dnia 27 grudnia 1990 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego pod pozycją 7 (Dz. Urz. Województwa [...]), doprowadzając do niedopuszczalnej sytuacji w której wobec nieuchylenia poprzedniego statutu obowiązują obydwa statuty o odmiennej treści.
W tym też zakresie jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała narusza postanowienia Działu I Rozdziału 6 ( § 38 - § 42) w zw. z § 142 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Sąd zwraca uwagę, iż w pełni słuszne jest założenie aby wszystkie podmioty tworzące prawo, w tym także organy jednostek samorządu terytorialnego przestrzegały "Zasad techniki prawodawczej. Tym samym, w świetle przepisów określających zasady kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem zgodności z prawem (także rozporządzeniem), naruszenie w/w zasad przez uchwałę, stanowiącą przedmiot indywidualnej skargi do sądu administracyjnego skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności (por. T. Zalasiński: Uwagi w sprawie zasad techniki prawodawczej (w związku z artykułem S. Wojtczak), Państwo i Prawo 2005, nr 6, s, 94 – 98).
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, iż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na mocy art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nadto, na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.