III SA/Gd 465/22

III SA/Gd 465/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 860 § 1 i art. 864
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92 ust. 1, art. 92a ust. 1 art. 92
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi N. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2021 r., nr BP.501.1222.2021.1834.SZ16.154545 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2021 r., nr WITD.DI.0152.XVI1278/20/21 skierowaną do N. K. i decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2021 r., nr WITD.DI.0152.XVI1278/20/21 skierowaną do M. K.
Uzasadnienie
N. K. i M. K. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2021 r., nr BP.501.1222.2021.1834.SZ16.154545 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 14 maja 2021 r., około godz. 09:28, na autostradzie A6 (punkt kontrolny K.), do kontroli drogowej zatrzymany został zespół pojazdów: ciągnik samochodowy marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki Schmitz Cargobull o nr rej. [...], kierowany przez I. Z. Na podstawie okazanych dokumentów oraz oświadczenia kierowcy ustalono, że w chwili kontroli kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Niemiec do miejscowości K. w Polsce. Przedmiotowy przewóz odbywał się w imieniu i na rzecz spółki N. Spółka Cywilna N. K., M. K. z siedzibą w K. Do kontroli kierowca okazał wpis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy udzieloną spółce oraz inne wymagane dokumenty. W wyniku kontroli stwierdzono usterkę wyszczególnioną w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego określone pod pozycją: 5.2.3. e UN, głębokość rzeźby bieżnika opony niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, pierwsza oś prawa i lewa strona, stwierdzona usterka stanowi usterkę niebezpieczną.
W aktach sprawy znajdują się: protokół oględzin pojazdu z dnia 14 maja 2021r., nr WITD.DI.P.XVI1278/206/21 oraz protokół kontroli drogowej opatrzony takim samym numerem i datą.
W związku z naruszeniem ujawnionym w wyniku kontroli drogowej, odrębnymi pismami z dnia 18 maja 2021 r., nr WITD.DI.P.XVI1278/206/21, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił N. K. i M. K. o wszczęciu wobec nich z urzędu postępowania administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia 26 maja 2021 r., N. K. wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przesłanie protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu.
W odpowiedzi na powyższe osobnymi pismami z dnia 1 czerwca 2021 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przesłał N. K. i M. K. kopie protokołu oględzin pojazdu z dnia 14 maja 2021 r. oraz dokumentację fotograficzną, a także zawiadomił o prawie do wniesienia wyjaśnień w zakresie przedmiotowego naruszenia, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2021 r.,
poz. 919, zwanej dalej w skrócie: "u.t.d."), odrębnymi decyzjami z dnia
24 czerwca 2021 r., nr WITD.DI.0152.XVI1278/206/21, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył oddzielnie na N. K. i M. K. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł w związku ze stwierdzonym przez organ naruszeniem lp. 9.2. załącznika nr 3 u.t.d. - wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowaną jako niebezpieczna - za każdy pojazd.
W tożsamych uzasadnieniach wydanych decyzji, poza dokonaniem opisu stanu faktycznego i przytoczeniem znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli stanu technicznego naczepy ciężarowej marki Schmitz Cargobull nr rej. [...] stwierdzono usterkę wyszczególnioną w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego określone pod pozycją: 5.2.3. e UN, głębokość rzeźby bieżnika opony niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, pierwsza oś prawa i lewa strona, stwierdzona usterka stanowi usterkę niebezpieczną.
W odniesieniu do przepisu art. 92c u.t.d. organ nie stwierdził natomiast
aby naruszenia przepisów nastąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Strona nie wykazała, że nie miała wpływu na powstałe naruszenia.
W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., nr BP.501.1222.2021.1834.SZ16.154545
utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję" organu pierwszej instancji.
Decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie przepisów:
art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."),
art. 92c u.t.d., lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110).
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość
kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z tym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania
w sprawie. Ponadto, zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.,
zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.
Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd (Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ wskazał, że w toku kontroli drogowej stwierdzono, iż naczepa marki Schmitz
Cargobull nr rej. [...] posiada niebezpieczną usterkę zagrażającą bezpieczeństwu w ruchu drogowym w postaci niezgodnej głębokości rzeźby bieżnika opony z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów na stronie lewej i prawej osi pierwszej. Stwierdzona usterka zakwalifikowana została jako niebezpieczna. Ustalenia organu pierwszej instancji potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli drogowej, protokołu oględzin pojazdu oraz dokumentacji fotograficznej. Z uwagi na wskazane okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, kara pieniężna w wysokości 2.000 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 9.2 załącznika nr 3 u.t.d. została nałożona na stronę zasadnie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał z kolei,
że organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nałożona na przedsiębiorcę kara pieniężna jest karą nakładaną za samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia uznanego za niebezpieczne. Pojazd posiadający usterkę zakwalifikowaną jako niebezpieczna, zagrażającą życiu i zdrowiu kierowcy,
albo zagrażająca środowisku naturalnemu nie może poruszać się po drodze publicznej
i realizować zadań przewozowych. Pojazd świadczący usługi przewozu posiadający usterkę zakwalifikowaną jako niebezpieczną ma bezwzględny zakaz poruszania się
po drodze publicznej. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określa wymagania dla pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym. Wymagania te dotyczą budowy pojazdu, jego wyposażenia, a także utrzymania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uczestniczący w ruchu drogowym pojazd nie może stwarzać zagrożenia dla osób w nim jadących, ale także dla innych uczestników ruchu drogowego. Korzystanie
z pojazdu nie może narażać kogokolwiek na szkodę. Warunki techniczne pojazdu
i jego niezbędne wyposażenie określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu
ich niezbędnego wyposażenia.
W toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na powstanie okoliczności mogących obalić ustalenia organu pierwszej instancji. Wszystkie okoliczności sprawy związane ze stwierdzonym naruszeniem były okolicznościami,
na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ ten przejawia się
w braku kontroli nad pojazdem oraz nad kierowcą, który powinien był sprawdzić pojazd przed rozpoczęciem zadania przewozowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do przypisania odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie,
zaś dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy jest zbędne i prowadziłoby do przedłużenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, flota pojazdów powinna być kontrolowana i sprawdzana
w taki sposób by wykryć awarię przed jej wystąpieniem, ponieważ bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa należy do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy. To na przedsiębiorcy spoczywa odpowiedzialność za działania kierowcy. W sprawie przedsiębiorca nie dochował obowiązku nadzoru i organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Z kolei nałożona
na kontrolowanego kierowcę kara nagany nie może zastąpić kary administracyjnej nałożonej na przedsiębiorcę zgodnie z załącznikiem nr 3 do u.t.d. Powołując się na orzecznictwo organ dodał, że kary za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy nie ma charakteru karnego, nie jest zatem oparta na zasadzie winy. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego,
a powstałym skutkiem.
Ponadto, w toku postępowania strona nie wskazała żadnych okoliczności nadzwyczajnych lub nieprzewidzianych, które mogłyby stanowić podstawę
do zastosowania art. 92c u.t.d. To przedsiębiorca powinien natomiast udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania tego przepisu, gdyż to
on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu.
Odnośnie podnoszonych przez stronę naruszeń o charakterze proceduralnym organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ pierwszej instancji zgromadził bowiem w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Wydając zaskarżoną decyzję organ ten dysponował m.in. protokołem kontroli drogowej, protokołem oględzin pojazdu, dokumentacją fotograficzną, dowodami przedłożonymi przez stronę. W czasie kontroli funkcjonariusze udowodnili w sposób niebudzący wątpliwości, że strona dopuściła się naruszeń. Sama strona w trakcie toczącego się postępowania nie dostarczyła dokumentów świadczących, że ujawnione naruszenie powstały na skutek okoliczności niemożliwych do przewidzenia, na które nie miała wpływu. Nie było więc koniecznym zebranie dodatkowego materiału dowodowego w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszeń. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, aby organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania. Nie można także postawić temu organowi zarzutu, że materiał dowodowy został oceniony w sposób dowolny, na podstawie wybiórczej analizy. Organ pierwszej instancji dokonał także prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, a także uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa. Strona nie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i mogła wypowiadać się co do zebranych w sprawie dowodów. Strona została też prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i miała prawo składać własne wnioski dowodowe, jak i odnieść się do już zgromadzonego materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku N. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
- art. 6 k.p.a., gdyż decyzja została wydana bez poszanowania obowiązującego prawa,
- art. 7 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego
i obowiązujących w tym zakresie przepisów,
- art. 8 k.p.a., ponieważ sposób przeprowadzenia postępowania przez organ wydający decyzję podważył zaufanie do władzy publicznej,
a ponadto:
- prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów ustawy o transporcie drogowym i stwierdzenie naruszenia
Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd,
- celowe zignorowanie wniosków składanych przez stronę.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że decyzje o nałożeniu kary pieniężnej organów obu instancji wydane zostały z całkowitym lekceważeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie zawiera przez to wady prawne. Organy obu instancji nie uwzględniły dowodu z wysłanego drogą mailową zlecenia transportowego, w którym zawarta jest inna naczepa. To kierowca samoistnie dokonał bowiem wyboru taboru, nie informując o tym właściciela. Skarżący podali,
że na okoliczność braku przyczynienia się do naruszenia wnosili o przesłuchanie
w charakterze świadka kierowcy, dowód ten nie został jednak ponownie przeprowadzony. Działanie organów wskazuje więc w ocenie skarżących na świadome wybieranie sprzyjających dowodów. Skarżący nadmienili, że za samowolną zmianę pojazdu kierowca został zwolniony z pracy.
Ponadto, powołując się na brzmienie art. 92c ust. 1 u.t.d., skarżący wskazali, że w ich przedsiębiorstwie respektowane są przepisy ustawy o transporcie drogowym; rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się
do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85
i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), ustawę o prawo o ruchu drogowym.
Skarżący nadmienili, że zatrudniony przez nich kierowca był słuchaczem specjalistycznych szkoleń odnośnie ww. aktów prawnych. W przedsiębiorstwie zakazuje się pracownikom oraz neguje się działania niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem skarżących, organ nie zadał sobie trudu by wyjaśnić sytuację.
Organ nie przesłuchał ponownie kierowcy w charakterze świadka. W tym kontekście skarżący podnieśli, że w ich przedsiębiorstwie obowiązuje zakaz wyjazdu z bazy pojazdem bez ważnych badań technicznych lub posiadającym usterki techniczne.
Za taki czyn groziłyby konsekwencje, to jest kierowca otrzymałby karę nagany lub
nie otrzymałby dodatku finansowego do wynagrodzenia, to jest premii. Powołując się na zasady ogólne postępowania administracyjnego skarżący podnieśli dodatkowo, że z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika w żaden sposób, skąd organ wydający decyzję wywodzi, że procedura kontrolna została przeprowadzona prawidłowo. W przedmiotowej sprawie strona bez wątpienia została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł
o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Odnośnie odpowiedzialności kierowcy za stwierdzone naruszenie organ zauważył, że pojazd został wprowadzony do ruchu drogowego pomimo posiadanych usterek, co świadczy o złej organizacji pracy kierowców w przedsiębiorstwie.
Strona powinna bowiem dopilnować, by naczepa zawierająca usterki zakwalifikowane jako niebezpieczne nie była wprowadzana do ruchu drogowego przed ich usunięciem. Nie ma znaczenia, czy kierowca działał samodzielnie, czy przedsiębiorca o tym wiedział, przepisy ustawy wprost przewidują odpowiedzialność przedsiębiorcy
za stwierdzenie podczas kontroli niebezpieczne usterki, usterki układu hamulcowego, układu kierowniczego, kół, opon, podwozia lub innego wyposażenia. Przesłuchanie w charakterze świadka skontrolowanego kierowcy nie miałoby natomiast żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem podczas kontroli stwierdzona została niebezpieczna usterka, czego nie zmieniłyby zeznania kierowcy. W ocenie organu, przedsiębiorstwo powinno organizować zlecenia transportowe, by do takich sytuacji nie dochodziło. Skoro kierowcy mogą samodzielnie wybierać pojazdy to przedsiębiorca powinien rozważyć zmianę sposobu wydawania pojazdów zatrudnianym kierowcom.
Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.
Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynili decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 grudnia 2021 r., która utrzymała w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2021 r., nakładającą karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły między innymi przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; powoływanej dalej także jako: "u.t.d."), która określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, jak również zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, a także zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej oraz zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.).
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12.000 zł za każde naruszenie.
Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 zł (art. 92a ust. 3 u.t.d.).
Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9; 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
Poza sporem było, że nałożenie na skarżących kary pieniężnej było następstwem kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 14 maja 2021 r. (protokół kontroli nr WITD.DI.P.XVI1278/206/21). Kara pieniężna w wysokości 2.000 zł została nałożona w związku ze stwierdzonym naruszeniem lp. 9.2. załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowaną jako niebezpieczna - za każdy pojazd.
W realiach rozpoznawanej sprawy istotne jest natomiast, że skarżący - N. K. i M. K. są wspólnikami spółki cywilnej: "N. Spółka Cywilna N. K., M. K.", miejscem zaś prowadzenia działalności gospodarczej jest K. Okoliczność ta bezpośrednio bowiem wpływa na ocenę prawidłowości zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych w stosunku do każdego z wspólników spółki cywilnej: N. K. i M. K. w dniu 24 czerwca 2021 r. zostały wydane - dwie odrębne - decyzje administracyjne o takich samych numerach, nakładające karę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Decyzje te zostały następnie doręczone ich adresatom i weszły do obrotu prawnego (vide: - k. 50 - 39 akt administracyjnych).
Istota sporu w niniejszej sprawie wymaga w pierwszej kolejności udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy zasadne było działanie organu pierwszej instancji nakładające kary pieniężne na każdego ze wspólników spółki cywilnej za wykonanie przewozu drogowego odrębnymi decyzjami? Następnie zaś udzielenia odpowiedzi wymaga - czy organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał zapadłe rozstrzygnięcia w mocy?
Zdaniem Sądu orzekającego, na powyższe pytania należy udzielić negatywnej odpowiedzi.
Niewątpliwie, organ pierwszej instancji był nieuprawniony do wydania dwóch odrębnych decyzji administracyjnych wobec wspólników spółki cywilnym. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GKS 1134/11 "spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna.
To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonywanych podczas jednego wspólnego przewozu".
Sąd orzekający podziela w pełni powyższe stanowisko, jak i poglądy judykatury przywołane poniżej.
Sprawa o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia albo wspólnych naruszeń. Nakładając obowiązek uiszczenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas jednego wspólnego przewozu, stwierdzone podczas jednej kontroli, organ administracji publicznej działa również w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego. W prowadzonym w takiej sprawie postępowaniu administracyjnym przymiot strony przysługuje każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki, gdyż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Toteż, jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 ust. 1 utd, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie prowadzonej z ich udziałem winna być wydana jedna decyzja, skierowana łącznie do wszystkich wspólników (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2007 r., I OSK 1137/06, z dnia 25 listopada 2009 r., II GSK 173/09, z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawach: II GSK 1134/11, II GSK 1315/11 i II GSK 1336/11 oraz z dnia 29 marca 2012 r., II GSK 1376/11).
Ponadto, zasadniczo spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. To wspólnicy spółki cywilnej, wykonujący przewóz drogowy, posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ. Z tego też tytułu są oni stroną wielopodmiotową postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami. Stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym organy prowadzą jedno postępowanie w sprawie stwierdzonych naruszeń czyniąc stosowne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę do dokonania oceny prawnej i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie było prowadzone postępowanie w stosunku do dwóch wspólników spółki cywilnej. Ta okoliczność nie uzasadnia, jak błędnie przyjęły organy wydania w tym postępowaniu przez organ pierwszej instancji - dwóch odrębnych - decyzji w odniesieniu do każdego z wspólników spółki cywilnej (oddzielnie). Skoro przewóz był wykonywany przez skarżących, będących wspólnikami spółki cywilnej - N., to rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za stwierdzone naruszenie winno być objęte jedną decyzją adresowaną do obu wspólników.
Z przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. jasno i jednoznacznie wynika, że za jedno naruszenie może być wymierzona tylko jedna kara. Liczba kar nie zależy więc od liczby podmiotów dopuszczających się tego jednego naruszenia, a od liczby naruszeń. Stąd też art. 92a ust. 2 przewiduje sumowanie kar za więcej niż jedno naruszenie, a nie sumowanie kar wymierzonych więcej niż jednemu podmiotowi. Zatem wydanie dwóch odrębnych decyzji jest naruszeniem zasady, że organ po przeprowadzeniu postępowania w stosunku do osób mających w tym postępowaniu przymiot strony rozstrzyga sprawę w drodze decyzji adresowanej do stron.
Konstatując, w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotne podkreślano, że w przypadku wykonywania przez wspólników spółki cywilnej przewozu drogowego z naruszeniem prawa mamy do czynienia z jednym przewozem i z jednym naruszeniem prawa, podlegającym zarachowaniu na rzecz wszystkich wspólników, a nie na rzecz każdego z nich z osobna. Wspólnicy działają bowiem, zgodne z istotą spółki cywilnej wspólnie, razem. Razem wykonują jeden przewóz, a zatem w sensie prawnym ich wspólne działanie jest jedynym działaniem (np. wyroki: NSA z 29 marca 2012 r., II GSK 325/11, z 25 lutego 2015 r., II GSK 2325/13).
Dlatego w realiach niniejszej sprawy nieprawidłowe było wydawanie dwóch decyzji i nakładanie dwóch odrębnych kar pieniężnych na każdego z wspólników spółki cywilnej za jedno naruszenie. Organ powinien bowiem w ramach jednej kontroli wydać jedną decyzję administracyjną, której adresatami będą wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej, a która powinna zostać doręczona każdemu z nich. Decyzja administracyjna powinna być prawidłowo skierowana do obu wspólników albowiem obaj wspólnicy posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ.
Przyjęcie innego stanowiska, prowadziłoby do utrwalenia błędnej praktyki, zgodnie z którą ilość decyzji, a co za tym idzie ilość nałożonych kar pieniężnych w ramach jednej kontroli odpowiadałaby liczbie wspólników w spółce cywilnej.
W świetle dokonanych rozważań, nie ulega wątpliwości, że organ drugiej instancji nie był uprawniony do zaakceptowania wadliwych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji. Jednocześnie nie może ujść uwadze, że w sentencji decyzji organu odwoławczego mowa jest o utrzymaniu "zaskarżonej decyzji" w całości w mocy. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy utrzymał w mocy tylko jedną decyzję.
Powstaje w związku z tym kolejne pytanie - którą z wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzję organ miał na myśli i którą rzeczywiście utrzymał w mocy. Innym słowy, czy organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w stosunku do N. K. czy w stosunku do M. K. (obie decyzje mają takie same daty i numery lecz różnych adresatów). Takie procedowanie przez organ drugiej instancji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej, w tym również prawidłowe dokonanie merytorycznej oceny zapadłych w sprawie decyzji.
Przy czym, co niemniej ważne, nie tylko w sentencji rozstrzygnięcia ale również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek ustalenia (wskazania), że w rozpoznawanej przez organ drugiej instancji sprawie zapadły dwie odrębne decyzje wobec każdego ze wspólników spółki cywilnej. Organ ten, pomija milczeniem przedmiotową okoliczność.
Na marginesie rozważań można dodać, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że w podobnych sytuacjach wydania odrębnych decyzji wobec wspólników spółki cywilnej były one eliminowane z obrotu prawnego przez organ drugiej instancji (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r., III SA/Łd 60/21 podniesiono, że Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzje i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a "powodem uchylenia obu decyzji organu I instancji było wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć nakładających kary pieniężne oddzielnie na każdego ze wspólników, podczas gdy sprawę należało rozpoznać w toku jednego postępowania z udziałem obojga wspólników, kończąc je wydaniem jednej decyzji administracyjnej adresowanej do wszystkich wspólników").
Niezależnie od poczynionych uwag, jest również oczywiste, że w przypadku spółki cywilnej odpowiedzialności podlegają wszyscy wspólnicy i jest to odpowiedzialność solidarna (wspólna) za jedno popełnione wspólnie naruszenie. Wymierzenie natomiast każdemu z wspólników z osobna kary pieniężnej oznaczałoby, że każdego z nich traktuje się jako podmiot działający samodzielnie.
Solidarna odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego niewątpliwie musi wynikać z przepisu prawa. Jeżeli normy prawa administracyjnego odsyłają do instytucji prawa cywilnego, określając stronę poddaną w decyzji administracyjnej sankcji administracyjnej, to uwzględnić należy także w postępowaniu administracyjnym przepisy prawa cywilnego, tak jak uczynił to NSA w wyrokach z 15 maja 2013 r., II GSK 386/12; 29 września 2020 r., II GSK 4414/16 i z 20 maja 2020 r., II GSK 263/20, odsyłając w zakresie solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej do przepisów kodeksu cywilnego.
Przepisy art. 860 i art. 864 k.c., normujące istotę spółki cywilnej jednoznacznie określają także zasadę solidarnej odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania.
W myśl art. 860 § 1 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Zgodnie zaś z art. 864 k.c. za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Umowa spółki cywilnej zawiązuje specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego - wspólnego dla wszystkich celu (tak K. Kopaczyńska-Pieczniak w: Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1067). Spółka cywilna oznacza zatem zobowiązanie do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. Jak wskazuje się w literaturze, pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie, czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu (tak K. Kopaczyńska-Pieczniak (w:) Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1098 oraz powołana tam literatura: J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564).
Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., II GSK 1376/11 - jeżeli w związku z wykonywaniem transportu drogowego w ramach spółki cywilnej powstanie konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych - w tym kar pieniężnych przewidzianych w art. 92 u.t.d. - wówczas, nakładając kary pieniężne, organ powinien uwzględniać zasadę solidarnej, a nie indywidualnej - odrębnej odpowiedzialności z tego tytułu wspólników spółki cywilnej. W konsekwencji, jeżeli naruszenie, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. Przywołany pogląd należy zaaprobować.
Zatem nakładając kary pieniężne, organ powinien uwzględniać zasadę solidarnej, a nie indywidualnej odpowiedzialności z tego tytułu, wspólników spółki cywilnej. W kontrolowanych natomiast decyzjach organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez organy, że skarżący będący wspólnikami spółki cywilnej ponoszą odpowiedzialność solidarną za dokonane naruszenie, co czyni wydane w niniejszej sprawie decyzje również z tego powodu nieprawidłowymi.
W świetle dokonanych rozważań nie może budzić wątpliwości, że zapadłe w sprawie decyzje obu instancji są dotknięte istotną wadliwością, która skutkować musi wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd orzekający uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji, które niewątpliwie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy.
Wskazania odnośnie dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy (art.153 p.p.s.a). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny uwzględnić poczynione uwagi, w tym dotyczące wydania jednej decyzji administracyjnej adresatami, której będą obaj wspólnicy spółki cywilnej, uwzględniającej solidarny charakter ich odpowiedzialności.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).