III SA/Gd 462/25

III SA/Gd 462/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1072
art. 21 ust.1 pkt 2, art. 139 ust. 1, ust. 3 pkt 3, art. 143 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1008
§ 34
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu  odkrywkowego zakładu górniczego.
Dz.U. 2024 poz 935
art,  151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni K. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2025 r., nr SKO Gd/5909/24 w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Sztumski decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r., nr 1/2011 udzielił koncesji Spółdzielni [...] (zwanej dalej w skrócie: "spółdzielnią" lub "skarżącą spółdzielnią") na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża kruszywa naturalnego - piasku [...] położonego na działce nr [...]6, obręb K., w miejscowości K., gm. S., powiat sztumski.
W decyzji m.in. szczegółowo określono granice obszaru i terenu górniczego, podano najważniejsze parametry złoża i ustalono, że udokumentowane zasoby geologiczne bilansowe złoża wynoszą 87,14 tys. ton, a zasoby możliwe do wydobycia - 87,14 ton. Wyznaczono także minimalne pasy ochronne o szerokości 6 m (liczonej od górnej krawędzi wyrobiska) od granicy działek sąsiednich ze wskazaniem, iż szerokość pasów ochronnym może ulec zmianie po dokonaniu uzgodnienia z właścicielami chronionych obiektów. Wyznaczono termin obowiązywania koncesji - do dnia 20 kwietnia 2019 r.
Starosta Sztumski, działając na wniosek spółdzielni, decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr 2/2013 zmienił koncesję nr 1/2011 z dnia 20 kwietnia 20211 r. w ten sposób, że objął koncesją, oprócz działki nr [...]6, również działkę nr [...]4.
W decyzji na nowo określono granice obszaru i terenu górniczego z podaniem najważniejszych parametrów złoża i ustalono, że udokumentowane zasoby geologiczne bilansowe złoża wynoszą 274,10 tys. ton, a zasoby możliwe do wydobycia - 191,45 ton. Zmieniono także termin obowiązywania koncesji - do 31 grudnia 2027 r. Pozostałe warunki określone w koncesji nr 1/2011 pozostały w mocy.
W dniu 15 lipca 2022 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo, podpisane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku (dalej także jako: "Dyrektor OUG"), informujące, że w dniach 23-24 czerwca 2022 r. przeprowadzono kontrolę w zakładzie górniczym [...].
Kontrola wykazała naruszenia warunków koncesji w zakresie: naruszenia robotami górniczymi pasów ochronnych ustanowionych w koncesji dla działek sąsiednich; przekroczenia granicy obszaru górniczego oraz poziomych i pionowych granic udokumentowanego złoża; prowadzenia ruchu zakładu górniczego przez osoby bez odpowiednich kwalifikacji. Jednocześnie poinformowano, że w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami Dyrektor OUG wydał decyzję wstrzymującą ruch zakładu górniczego [...] w zakresie prowadzenia robót eksploatacyjnych oraz decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości powstałych w skutek naruszenia warunków określonych w koncesji.
Starosta Sztumski, działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r., poz.1072 ze zm., dalej jako - "ustawa") wydał w dniu 4 sierpnia 2022 r. postanowienie, w którym wezwał spółdzielnię do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników inspekcyjno-technicznych Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku w zakładzie górniczym [...].
Prezes Zarządu Spółdzielni – A. J., odpowiadając na wezwanie, poinformował Starostę Sztumskiego (w piśmie z dnia 29 września 2022 r.), że w związku z przejściem na emeryturę z dniem 15 września 2022 r. dotychczasowego kierownika zakładu górniczego [...], obowiązki kierownika powierzono geologowi B. P.
W dniu 19 września 2022 r. nowozatrudniony kierownik ruchu zapoznał się z zakładem górniczym [...], w tym dokonując oceny warunków i możliwości technicznych wykonania wzmocnienia istniejących skarp wyrobiska.
Wcześniej, to jest w dniu 8 września 2022 r. spółdzielnia zleciła sporządzenie operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny na podstawie obmiarów wyrobiska [...] geodecie J. C. Geodeta w dniu 15 września 2022 r. wykonał prace pomiarowe w terenie. Operat ewidencyjny zasobów złoża miał zostać niezwłocznie przekazany po jego sporządzeniu. Poinformowano, że z dniem 1 stycznia 2022 r. zaprzestano dalszej eksploatacji złoża [...]. W związku z dużymi przerostami gliny w złożu piasku dalsza eksploatacja stała się nieuzasadniona ekonomicznie (pozyskany piasek nie odpowiada polskiej normie).
W dniu 14 kwietnia 2023 r. przeprowadzono, po uprzednim zawiadomieniu, dowód z oględzin terenu działki o numerze ewidencyjnym [...]4 i [...]6, obręb K., w miejscowości K. Podczas oględzin stwierdzono naruszenie robotami geologicznymi pasów ochronnych (działka nr [...]1/6 - na odcinku około 150 m między punktami załamania ustanowionego w koncesji Obszaru Górniczego o nr [...] i nr [...] na całej ich szerokości; działka nr [...]8/2 - na odcinku około 38 m między punktami załamania ustanowionego w koncesji Obszaru Górniczego o nr [...] i nr [...] o maksymalnej wartości 6 m). Stwierdzono przekroczenie granic obszaru górniczego oraz poziomych i pionowych granic udokumentowanego złoża. Stwierdzono również prowadzenie zakładu górniczego bez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Nie stwierdzono śladów prowadzonej eksploatacji kopalin - odnotowano w tym zakresie: "stan wyrobiska niezmienny od ostatniej wizji lokalnej".
W dniu 6 czerwca 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Sztumie wpłynął Operat Ewidencyjny zasobów złoża piasku [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2021.01.01 - 2021.12.31. miejscowość: K. część dz. nr [...]4 i [...]6, gmina S. (w skrócie również jako: "operat ewidencyjny").
Decyzją z dnia 7 maja 2023 r., nr 2/2023 Starosta Sztumski zatwierdził dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża piasku [...] opracowany w kategorii C1, działki ewidencyjne nr [...]4 i [...]6, obręb K., gmina S., celem rozliczenia dotychczasowej eksploatacji złoża.
W dniu 19 czerwca 2023 r. Starosta Sztumski decyzją nr 1/2023 ustalił dla A. J. Prezesa Zarządu Spółdzielni [...] dodatkową opłatę eksploatacyjną w wysokości 83.231,61 zł za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 28 lutego
2024 r., nr SKO Gd/4404/23 uchyliło decyzję Starosty Sztumskiego w części "w sprawie ustalenia dla Pana A. J. Prezesa Zarządu Spółdzielni [...]" i w tym zakresie orzekło: "w sprawie ustalenia dla Spółdzielni [...] z siedzibą w S., ul. [...]", w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 171/24 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sztumskiego z dnia 19 czerwca 2023 r.
Sąd wskazał, że adresatem decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków ustalonych w koncesji może być tylko podmiot, któremu udzielono koncesji. Zatem, postępowanie w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej w przypadku uznania, że Spółdzielnia [...] w S. rażąco naruszyła warunki udzielonej jej na wydobycie piasku koncesji, powinno być prowadzone wobec tego przedsiębiorcy i także zakończyć się wydaniem decyzji nakładającej obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej nie na A. J., lecz na Spółdzielnię [...], czyli na ten podmiot, który zdaniem organu naruszył warunki koncesji. Tego rodzaju uchybienie organu pierwszej instancji, to jest błędne określenie w sentencji decyzji adresata obowiązku, zdaniem Sądu, nie może być konwalidowane w trybie sprostowania, ani w trybie zastosowanym przez organ odwoławczy. Stwierdzenie tego rodzaju wady powoduje konieczność uchylenia całej decyzji, jako wadliwej w całości. W przeciwnym razie dochodzi do rażącego i oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd dodał, że po stronie organu leży prawidłowe ustalenie i rozważnie okoliczności faktycznych sprawy, również w zakresie który wyznacza art. 143 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, tj. że decyzja z art. 139 ust. 3 pkt 3 nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie wskazano, w jakim czasie zaistniało zdarzenie, które w ocenie organu uzasadniało wydanie decyzji o opłacie.
Starosta Sztumski, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 20 listopada 2024 r., nr 2/2024 ustalił dla Spółdzielni [...] dodatkową opłatę eksploatacyjną w wysokości 83.231,61 zł, w tym na rzecz: Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Urzędu Miasta i Gminy Sztum za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża [...].
Do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej organ pierwszej instancji przyjął wielkość kopaliny wydobytej poza pionowymi granicami obszaru górniczego - 17.669,9 ton oraz poza spągiem złoża - 5.450 ton oraz pięciokrotna stawkę opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania, tj. 3,6 zł/t (5 x 0,72 zł/t).
Organ ustalił, że od momentu, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające wydanie decyzji, tj. od dnia stwierdzenia przez organ nadzoru górniczego przekroczenia granicy obszaru górniczego oraz poziomych i pionowych granic udokumentowanego złoża [...], tj. od dnia 24 czerwca 2022 r. nie upłynął 5 letni termin na wydanie decyzji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 21 lipca 2025 r., nr SKO Gd/5909/24, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty Sztumskiego.
Organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się sporządzony na zlecanie Spółdzielni operat ewidencyjny zasobów złoża piasku [...], który zawiera część graficzną, jak i wyliczenia wydobytych przez Spółdzielnię kopalin w okresie od 31 grudnia 2013 r. Stwierdzono w nim, że 17,67 tys. ton wydobyto poza pionowymi granicami złoża, a 5,45 tys. ton wydobyto z tytułu lepszego rozpoznania złoża, poza poziomymi granicami złoża. Ubytki zostały wyliczone na podstawie zaktualizowanej mapy oraz na podstawie obmiaru geodezyjnego. Dołączone do operatu mapy potwierdzają, że spółdzielnia nieprawidłowo eksploatowała kopaliny zarówno poza pionowymi granicami złoża, jak i poziomymi granicami złoża.
Zdaniem organu odwoławczego, opłata dodatkowa została prawidłowo ustalona zgodnie z art. 139. ust. 3 pkt. 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Ustalona opłata wyniosła 83.231,61 zł zgodnie z wyliczeniem: 23.119,90 ton wydobytego piasku poza koncesją x 0,72 (opłata eksploatacyjna obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 listopada 2022 r. w sprawie stawek opłat na rok 2023 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego) x 5 = 83.231,61 zł.
Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku spółdzielni o przeprowadzenie dodatkowego dowodu, m.in. z operatu ewidencyjnego. Zdaniem organu, brak było podstaw do uznania, że dowód w postaci operatu ewidencyjnego dostarczonego przez samą spółdzielnię zawiera nieprawdziwe dane, tym bardziej, iż spółdzielnia nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów mogący podważyć jego wiarygodność.
Odnosząc się do zarzutu spółdzielni, że do wydobycia z przekroczeniem granic obszaru górniczego nie doszło w roku 2022 lecz znacznie wcześniej, organ odwoławczy wskazał, że sama spółdzielnia w odwołaniu wskazała, iż w roku 2021 okazało się, iż złoże zaczyna się niespodziewanie kończyć. Czyli, co najmniej do końca 2020 r. spółdzielnia prowadziła wydobycie i nie miała do złoża zastrzeżeń. W odwołaniu z 6 lipca 2023 r. Spółdzielnia wskazała natomiast, że zakończyła eksploatację złoża piasku [...] w grudniu 2021 r. Zatem, do końca 2021 r. prowadzona była eksploatacja kruszywa. Potwierdza to obmiar geodezyjny wykonany za okres od 1.01.2021 do 31.12.2021 r. Wobec tego, kopalina była wydobywana z naruszeniem warunków koncesji do 31 grudnia 2021 r. i od tego momentu liczyć należy 5 letni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji przez Starostę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia [...] w S. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, tj. dla ustalenia opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Wobec tego wysokość tej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że operat ewidencyjny zasobów złoża piasku nie powinien służyć za podstawę do naliczenia opłaty dodatkowej, gdyż zawarte w nim dane nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, stanowią jedynie wyliczenia teoretyczne nie uwzględniające specyfiki złoża w tym znacznych przewarstwień gliny. Wskazano, że w operacie ewidencyjnym wielkość wydobytego piasku została obliczona na podstawie, kwestionowanego przez spółdzielnię pod względem wiarygodności, dodatku do dokumentacji geologicznej złoża [...] z 2012 r. oraz aktualnej mapy geodezyjnej ze stanem na dzień 31 grudnia 2021 r. Zawyżone wielkości piasku zostały przeniesione do operatu. Uwidocznione to jest w operacie ewidencyjnym zasobów złoża piasku [...] opracowanym w 2022 r. w jego punkcie: "wykorzystane dokumentacje i materiały źródłowe do sporządzenia operatu: - G. A., 2012 Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego - piasku [...] w kat. C1", na podstawie którego naliczona została spółdzielni opłata dodatkowa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli skarżąca spółdzielnia uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2025 r., nr SKO Gd/5909/25, które po rozpatrzeniu odwołania, od decyzji Starosty Sztumskiego z dnia 20 listopada 2024 r., nr OŚ.6522.5.2022 w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji w wysokości 83.231,61 zł, utrzymało wskazaną decyzję w mocy. Treść decyzji pierwszo-instancyjnej została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia.
Na wstępie rozważań należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Sąd ten wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. zapadłym w sprawie III SA/Gd 171/24 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a mianowicie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO Gd/4404/23 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Sztumskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., nr 1/2023.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Tym samym Sąd ponownie orzekający w sprawie, podobnie jak organy ponownie orzekające, były związane wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w powyższym orzeczeniu sądowym.
I tak, w wyroku tym WSA w Gdańsku podniósł, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy - również gdy organ stwierdzi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie - organ uwzględni dokonaną przez Sąd powyżej wykładnię prawa, to jest, że adresatem decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 139 ust. 3 pkt 3 tej ustawy Prawo geologiczne i górnicze za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków ustalonych w koncesji może być tylko podmiot, któremu udzielono koncesji".
Nadto, "po stronie organu leży prawidłowe ustalenie i rozważnie okoliczności faktycznych sprawy, również w zakresie który wyznacza art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, to jest, że decyzja w sprawach określonych niniejszym działem (również decyzja z art. 139 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy) nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. W treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie wskazano, w jakim czasie zaistniało zdarzenie, które w ocenie organu uzasadniało wydanie decyzji o opłacie, zaś materiał dowodowy sprawy nie umożliwiał poczynienia przez Sąd ustalenia, czy w sprawie doszło, czy też nie, do przedawnienia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze".
W ocenie Sądu, powyższe wytyczne zostały przez organy ponownie orzekające w sprawie wykonane. Organy prawidłowo określiły adresata decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej: Spółdzielnię [...] w S., będącą w realiach rozpoznawanej sprawy podmiotem, któremu udzielono koncesji oraz odniosły się do kwestii przedawnienia, poczynając w tym zakresie konieczne ustalenia.
Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji.
Poza sporem było, że skarżącej spółdzielni została udzielona w dniu 20 kwietnia 2011 r. koncesja nr 1/2011 na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża [...] położonego na działce nr [...]6, obręb K., gmina S., powiat sztumski.
Nie było również kwestionowane, że decyzją z dnia 20 marca 2013 r., nr 2/2013 Starosta Sztumski zmienił przedmiotową koncesję w ten sposób, że objął koncesją, oprócz działki nr [...]6, również działkę nr [...]4. W decyzji tej określił ponownie granice obszaru i terenu górniczego z podaniem najważniejszych parametrów złoża i ustalił, że udokumentowane zasoby geologiczne bilansowe złoża wynoszą - 274,10 tys. ton, a zasoby możliwe do wydobycia - 191,45 ton. Wskazał również nowy termin obowiązywania koncesji (31 grudnia 2027 r.).
W pierwszej kolejności na organach ponownie rozpoznających sprawę ciążył obowiązek odniesienia się do zarzutu najdalej idącego a mianowicie zarzutu przedawnienia - odnoszącego się do zachowania terminu, w którym jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty eksploatacyjnej.
Stosownie bowiem do art. 143 ust.1 ustawy, decyzja, o której mowa w art. 138, nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie.
Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organów ponownie orzekających, które uznały, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę eksploatacyjną mogła zostać w niniejszej sprawie wydana, gdyż nie upłynął 5 letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 ustawy. Termin ten jest liczony od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające wydanie decyzji (wydobycie kopaliny).
Skarżąca spółdzielnia w toku postępowania podnosiła, że do wydobycia z przekroczeniem granic obszaru górniczego, nie doszło w roku 2022 r. lecz "znacznie wcześniej". Jednak nie sprecyzowała i nie wskazała w jakim konkretnie wcześniejszym okresie czasu miało to nastąpić. Twierdzenia w tym zakresie są bardzo ogólne i nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Jak zasadnie podniósł organ drugiej instancji odnosząc się do tego zarzutu, że sama spółdzielnia w odwołaniu wskazała, że w roku 2021 okazało się, iż złoże zaczyna się niespodziewanie kończyć. Oznacza to, że co najmniej do końca 2020 r. spółdzielnia prowadziła wydobycie i nie miała do złoża zastrzeżeń. Natomiast w odwołaniu z dnia 6 lipca 2023 r. (decyzja Starosty Sztumskiego z dnia 19 czerwca 2023 r.) spółdzielnia wprost wskazała, że zakończyła eksploatację złoża piasku [...] w grudniu 2021 r. Tym samym, zgodnie z twierdzeniem samej spółdzielni, do końca 2021 r. prowadzona była eksploatacja kruszywa. Potwierdza to i odzwierciedla obmiar geodezyjny wykonany za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r.
Zatem jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji kopalina była wydobywana z naruszeniem warunków koncesji do 31 grudnia 2021 r. i od tego momentu liczyć należy 5 letni termin przedawnienia prawa do wydania decyzji przez Starostę Sztumskiego. Przewidziany przez ustawodawcę termin został więc zachowany.
Zgodnie z przepisem art. 139 ust. 1 ustawy, działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej.
Opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych lub któremu zgłoszono projekt robót geologicznych (ust. 2).
Opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny (ust. 3 pkt 3);
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Zasadnie więc organy przyjęły, że stwierdzenie wydobywania kruszywa naturalnego poza obszarem objętym koncesją, wypełnia dyspozycję art. 139 ust. 1 ustawy, tj. rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba jednak zauważyć, iż niezależnie od przekroczenia granic ustanowionego w koncesji obszaru górniczego i naruszenia pasów ochronnych działek sąsiednich, organ II instancji w aspekcie nieprawidłowego prowadzenia działalności, odwołał się również do treści decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r., nr GDA.910.57.2022.AS, w której stwierdzono w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 23-24 czerwca 2022 r., nie tylko prowadzenie wydobycia z naruszeniem warunków określonych w koncesji lecz także przepisów stosowanych w ruchu zakładów górniczych. W konsekwencji stwierdzonych naruszeń nakazano ich usunięcie, poprzez: prowadzenie robót górniczych w granicach obszaru górniczego, odbudowę pasów ochronnych dla działek sąsiednich, zapewnienie obsługi służby geologicznej i mierniczej zakładu górniczego, wyznaczenie w terenie i zastabilizowanie w sposób trwały punktów załamania granic obszaru górniczego oraz wyznaczenie psów ochronnych. Nadto, wskazano na wymóg zatrudnienia kierownika ruchu zakładu górniczego.
Kolejną decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z 24 czerwca 2022 r., nr GDA.910.57.2022.AS został wstrzymany ruch zakładu górniczego [...] w zakresie prowadzenia robót eksploatacyjnych w związku z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia dla osób przebywających w granicach zakładu górniczego spowodowanym możliwością zaistnienia zagrożenia osuwiskowego oraz grożącą niepowetowaną szkodą materialną (...). W sentencji decyzji wskazano m.in., że wznowienie ruchu zakładu górniczego [...] możne nastąpić po zatrudnieniu kierownika ruchu zakładu górniczego i opracowaniu przez niego technologii odbudowy naruszonych pasów ochronnych i dokonaniu oceny zagrożeń naturalnych, a także sporządzeniu projektu technicznego eksploatacji złoża zatwierdzonego przez niego (vide: ww. decyzje w aktach admin. organu I instancji).
Powyższe dodatkowo wzmacnia argumentację o rażącym charakterze naruszeń.
Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1008), przedsiębiorca wydobywający kopalinę na podstawie koncesji udzielonej przez właściwego starostę prowadzi eksploatację złoża zgodnie z projektem technicznym, zatwierdzonym przez kierownika ruchu zakładu górniczego.
§ 34 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w projekcie technicznym, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się optymalny wariant wykorzystania zasobów złoża oraz określa się:
1) docelowy zasięg eksploatacji oraz projektowanych granic filarów i pasów ochronnych;
2) miejsca i sposoby udostępnienia złoża i miejsca zwałowania nadkładu;
3) sposób urabiania, zwałowania i transportu urobku;
4) stosowane maszyny i urządzenia oraz ich rodzaj.
Natomiast stosownie do § 34 ust. 3 rozporządzenia, do projektu technicznego, o którym mowa w ust. 1, dołącza się mapę sytuacyjno-wysokościową powierzchni w skali nie mniejszej niż 1:2000 z oznaczeniem granic: obszaru i terenu górniczego; udokumentowanego złoża; zakładu górniczego; nieruchomości gruntowych, do których przedsiębiorcy przysługuje tytuł prawny; miejsc wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 2; sąsiednich obszarów górniczych.
Wobec dokonanych uwag nie można również uznać, że skarżąca spółdzielnia prowadziła wydobycie kopalin zgodnie z wymogami stawianymi przez prawodawcę. Tym samym skoro skarżąca spółdzielnia nie dopełniła w tym zakresie ciążących na niej obowiązków związanych z wydobyciem kruszywa (uaktualnianie map i dokumentacji geologicznej) to nie może ze swojego zaniechania wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych.
Przechodząc dalej, to w rozpoznawanej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, okoliczność stwierdzenia przez organy wydobywania przez skarżącą spółdzielnię kruszywa naturalnego z naruszeniem warunków koncesji -poprzez eksploatację kopaliny poza granicami złoża - nie może nasuwać wątpliwości. Uprawnione jest także w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko, że skarżąca spółdzielnia rażąco naruszyła warunki koncesji.
Organy w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego w trybie art. 139 ust. 2 ustawy, były uprawnione więc do ustalenia opłaty dodatkowej. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obliczono ją na podstawie kopaliny wydobytej poza granicami obszaru górniczego a nie od całości wydobywanej kopaliny, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym przede wszystkim na podstawie - Operatu Ewidencyjnego zasobów złoża piasku [...] na podstawie obmiaru geodezyjnego 2021.01.01 - 2021.12.31, miejscowość: K. część dz. nr [...]4 i [...]6, gmina S. Wynika z niego, że skarżąca spółdzielnia wydobyła - 5.450 ton piasku poza spągiem (poza granicami pionowymi złoża) oraz poza granicami poziomymi złoża - 17.669,9 ton (w operacie zaokrąglono w górę do 17,67 tys. ton), co stanowi łączną ilość piasku wydobytego poza obszarem objętym koncesją w wysokości 23.119,90 ton. Należy zaznaczyć, że kopalinę, która została wydobyta poniżej udokumentowanego spągu złoża, zakwalifikowano w operacie do przyrostu z tytułu lepszego rozpoznania złoża (vide: str. 6-8 i nast. operatu ewidencyjnymi wraz z tabelami obliczeń w aktach admin. organu I instancji). Przedmiotowy operat ewidencyjny jednoznacznie stwierdza, że eksploatacja była prowadzona poza granicami pionowymi i poza poziomymi granicami złoża [...] oraz określa wielkość wydobytej kopaliny poza koncesją.
Nadto, dokument ten zawiera szczegółowe zestawienia zasobów złoża, zmian w stanie zasobów, strat, tabele obliczeń, mapy wyrobisk górniczych, a także przekroje i obmiary geodezyjne. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy ubytki zostały wyliczone na podstawie zaktualizowanej mapy i obmiaru geodezyjnego. Operat ewidencyjny został opracowany przez dwóch uprawnionych geodetów: Z. W. i L. H. Dokument ten, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości co do swojej wiarygodności i prawidłowości jego sporządzenia.
Skarżąca spółdzielnia zasadniczo nie kwestionowała nieprawidłowego wydobywania kopaliny, a jedynie obliczenie wydobytej kopaliny w przyjętej przez organy wysokości. W tym też zakresie skarżąca spółdzielnia zarzuciła, że opracowany "operat ewidencyjny zasobów złoża piasku nie powinien służyć za podstawę do naliczenia opłaty dodatkowej, gdyż zawarte w nim dane nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, stanowią jedynie wyliczenia teoretyczne nie uwzględniające specyfiki złoża w tym znacznych przewarstwień gliny". Skarżąca spółdzielnia jednocześnie podnosiła, że "takim dowodem jest właśnie sam operat w którym zawyżone zostały o 41% zasoby piasku do eksploatacji a którego w rzeczywistości nie było". Skarżąca spółdzielnia podkreśliła, że wielkość wydobytego piasku została obliczona na podstawie kwestionowanego przez nią pod względem wiarygodności dodatku do dokumentacji geologicznej złoża [...] z 2012 r. i aktualnej mapy geodezyjnej ze stanem na dzień 31 grudnia 2021 r., bliżej jednak nie precyzując tego zarzutu.
Sąd podziela stanowisko organu ponownie orzekającego, że brak było podstaw do uznania, że dowód w postaci operatu ewidencyjnego dostarczonego przez samą skarżącą spółdzielnię zawiera nieprawdziwe dane. Tym bardziej, iż spółdzielnia nie przedstawiła dowodów mogący skutecznie podważyć jego wiarygodność. Organ odwoławczy podniósł, że znajdujące się w aktach rozliczenia zasobów geologicznych złoża zostało sporządzone przez uprawnionych geodetów, a operat ewidencyjny będący podstawą ustalenia wydobytych zasobów został opracowany na zlecenie samej Spółdzielni [...] przez geodetów (w tym L. H., który jak wskazuje prezes spółdzielni pracował na terenie kopalni). W związku z powyższym brak podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie dowód w sprawie w postaci operatu ewidencyjnego dostarczonego przez samą stronę zawiera nieprawdziwe dane, jak też podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu m.in. z operatu.
Natomiast w związku z zarzutami skargi dotyczącymi "dodatku z 2012 r.", trzeba podkreślić, że w przedstawionych Sądowi aktach admin. sprawy znajduje się decyzja Starosty Sztumskiego z dnia 3 października 2012 r., nr 1/2012, który po rozpatrzeniu wniosku A. J. prezesa zarządu skarżącej spółdzielni, zatwierdził dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża piasku [...] w kat. C1 w miejscowości K. na części działki nr [...]4 i [...]6, obręb K., gmina S., zawierający zestawienie zasobów geologicznego kruszywa naturalnego w złożu [...]. Jest to dokument przedłożony przez samą skarżącą spółdzielnię w celu jego zatwierdzenia przez właściwy organ (Starostę Sztumskiego), który jest obecnie przez nią kwestionowany. Należy podkreślić, że dokumentacja geologiczna podlega zatwierdzeniu w trybie przewidzianym przez ustawodawcę w prawie geologicznym i górniczym - w drodze decyzji (art. 93 ust. 2 ustawy). Taka też decyzja zatwierdzająca została wydana.
Skarżąca spółdzielnia nie zanegowała prawomocności przedmiotowej decyzji. Podważanie dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża na obecnym etapie postępowania nie może zatem wywrzeć zamierzonego przez skarżącą spółdzielnię skutku, zwłaszcza wobec braku przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie odnośnie braku wiarygodności tej dokumentacji.
Nie może ujść uwadze, że w związku z dokonaną przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku kontrolą w dniach 23-24 czerwca 2022 r. i stwierdzonymi podczas niej naruszeniami została przeprowadzona również w dniu 14 kwietnia 2023 r. wizja lokalna (oględziny terenu działek) w czasie której zapoznano się również z dokumentami, w tym z spornym operatem ewidencyjnym. W protokole z wizji lokalnej stwierdzono przekroczenie granic obszaru górniczego, eksploatację złoża poniżej spągu oraz ilość wydobytego kruszywa, opierając się na operacie ewidencyjnym. W wizji uczestniczył prezes skarżącej spółdzielni, podpisał protokół i nie wniósł do niego uwag (vide: protokół spisany w dniu 14 kwietnia 2023 r. w aktach admin. organu I instancji).
W konsekwencji poczynionych rozważań, nie nasuwa również wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia przez organy opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalni w wysokości 83.231,61 zł (art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy). W uzasadnieniach decyzji obu instancji przedstawiono szczegółowo sposób jej wyliczenia, który został przywołany na str. 4 niniejszego uzasadnienia. Przyjęcie przez organy do wyliczenia dodatkowej opłaty wielkości kopaliny 23.119,90 ton wydobytego piasku poza koncesją, w świetle powyższych uwag, było uzasadnione.
Sąd doszedł do przekonania, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało przepisów k.p.a. w kontekście procesu gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Organy przeprowadziły dowody, jakie w realiach sprawy były niezbędne do jej wyjaśnienia, podając jednocześnie przesłanki, którymi się kierowały. W ocenie Sądu, organy prawidłowo też rozpatrzyły pozyskany materiał dowodowy, w tym operat ewidencyjny, konieczny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest trafna, a uzasadnienie stanowiska zawiera niezbędne elementy, co pozwoliło na jego analizę oraz ocenę rozumowania organów przez sąd administracyjny. Wobec poczynionych rozważań nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy.
Trzeba pamiętać, że nie każde też stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności zapadłego rozstrzygnięcia, i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Jak już podniesiono, Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżąca spółdzielnia nie wykazała.
Co prawda, w sentencji decyzji organu II instancji przywołano przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), to uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia albowiem organ w uzasadnieniu decyzji wskazał i rozważył prawidłowe podstawy prawne. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 674/24 i wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1651/20).
Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl.