III SA/Gd 456/11

III SA/Gd 456/11 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2012-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Felicja Kajut
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OZ 1075/11 - Postanowienie NSA z 2011-12-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
art. 7b ust.2 pkt.2, art.7d ust.1, art. 20 ust. 1, art.22 ust.1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
par. 6, par.8 ust.1, par.9
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany w klasyfikacji gleboznawczej gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. Ł. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
IIISA/Gd 456/11
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 maja 2011 r. Nr [...] Starosta, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. Nr 193 z 2010 r.,poz.1287 ze zm.) i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) oraz art. 104 kpa orzekł o zatwierdzeniu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki Nr 168/4 o pow. 27,810 ha, działki nr 182 o pow. 3,1800 ha oznaczenie hipoteczne KW [...] i działki nr 181/2 o pow. 3,700 ha położonych w obrębie ewidencyjnym R. gmina P., będących własnością M. Ł., wykazanych na mapie klasyfikacyjnej – [...].
Następnie zaprezentowano tabelę ilustrującą dokonane zmiany, a w uzasadnieniu
decyzji organ podał, że zmiany wprowadza się na podstawie załączonego wykazu zmian gruntowych z dnia 20.04.2011 r., opracowanego przez klasyfikatora gruntów R.L.
Dodano, że decyzję wydano na wniosek właściciela nieruchomości, który wpłynął do Starosty w dniu 28.04.2011 r.
W odwołaniu od decyzji M. Ł. napisała, że "wnosi o wycofanie przeprowadzonej klasyfikacji gruntów dla działek nr 168/4, 181/2, 182 położonych w R., a dokonanych decyzją Starosty z dnia 10 maja 2011 r."
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia 18 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 6, art.61 § 1, 4 oraz art. 77 § 1 i 80 KPA, art. 7b ust.2 pkt.2, art. 7d ust.1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. Nr 193 z 2010 r.,poz.1287 ze zm.) , § 6 § 8 ust. 1, § 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.), w zw. z § 44 ust. 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. Ł., właścicielka przedmiotowych nieruchomości, zleciła w dniu 29.03.2011 r. wykonanie prac z zakresu sprawdzenia prawidłowości sklasyfikowania użytków ujawnionych w operacie ewidencji gruntów dla przedmiotowych nieruchomości.
Wykonany operat został zgłoszony i zaewidencjonowany w zasobie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej pod stosownym numerem, a w jego skład weszły dokumenty wymienione w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (protokół, mapa klasyfikacyjna oraz wykaz zmian gruntowych). W efekcie nastąpiła zmiana zasięgu oraz rodzaju użytków gruntowych, ujawnionych dotychczasowo. Dla działek nr 182,181/2 z obrębu R. część konturu R IIIb przeklasyfikowano na R VIa, w działce 168/4 kontur B-RIIIb przeklasyfikowano na Ps V, kontur dr włączono do użytku R IVb, użytek Ps III przeklasyfikowano na R VIa, a kontur Ps IV przeklasyfikowano na R IVa. Ustalenia klasyfikatora zostały zaakceptowane przez właścicielkę gruntów podpisem na protokole z przeprowadzonej klasyfikacji.
Następnie zmiany zatwierdzone zostały decyzją Starosty z dnia 10.05.2011 r., od której M. Ł. wniosła odwołanie.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że z mocy art.7b ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy oraz § 44 ust. 2 rozporządzenia MRRiB, klasyfikację gleboznawczą gruntów prowadzą Starostowie. Rejestr gruntów jest rejestrem publicznym, za prowadzenie którego odpowiedzialny jest Starosta, do którego zadań należy, między innymi, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Na podstawie wskazanych przepisów w przypadku złożenia przez właściciela wniosku o zmianę danych o gruntach wraz z dokumentami niezbędnymi do ich wprowadzenia, organ zobligowany jest na mocy § 47 ust. 1 rozporządzenia w/w do niezwłocznej aktualizacji zasobu. Postępowanie prowadzone przez Starostę dotyczy ujawnienia w rejestrach ewidencyjnych zmian klasyfikacji gleboznawczej dla wskazywanych działek, a podstawę do ujawnienia aktualnych działek o zasięgu i rodzaju użytków gruntowych stanowi orzeczenie wydane w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz.97 ze zm.).
Na powyższą decyzję M. Ł. wniosła skargę do tutejszego Sądu wnosząc o: uchylenie obu zaskarżonych decyzji (I i II instancji) w całości i umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, wstrzymanie wykonalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i poprzedzającej ja decyzji Starosty i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzjom naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, (bądź – niezastosowanie), a w szczególności dotyczy to art. 61,art.107,art.127,art.128, art.50 ,art.105, art.6, art.7, art.8 i art.11 kpa.
W uzasadnieniu skarżąca podała, iż Starosta zatwierdził zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów decyzją z dnia 10.05.2011 r., a organ II instancji – mimo, iż skarżąca w dniu 20.05.2011 r. skierowała do organu pismo, w którym cofnęła swój wniosek, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Pismo skarżącej z dnia 20 maja 2011 r. stanowiło nie tylko odwołanie od decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim – cofnięcie wniosku o dokonanie ponownej klasyfikacji gleboznawczej gruntów.
W razie wątpliwości organ winien wezwać stronę do wyjaśnienia rzeczywistych intencji pisma strony, a zaniechanie tego oraz dalsze prowadzenie postępowania, w szczególności – odwoławczego, jest istotną wadą postępowania i świadczy o naruszeniu przez organy przepisów KPA.
Zdaniem skarżącej, po dniu 20 maja 2011 r. postępowanie w tej sprawie mogłoby się toczyć jedynie z urzędu, lecz w aktach brak wzmianki o wszczęciu takiego postępowania.
Decyzja organu odwoławczego, która w ogóle nie odnosi się do pisma skarżącej o cofnięciu wniosku jest wadliwa, bowiem w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest jedynie o kwestiach merytorycznych, bez wyjaśnienia przepisów postępowania, tj. podstaw działania organów w tej sprawie.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazuje, iż dalsze prowadzenie postępowania w świetle cofnięcia przez skarżącą swojego wniosku, jest naruszeniem art. 61 kpa.
Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszym przypadku podstawą do wszczęcia i trwania postępowania jest wola strony. Cofnięcie tej woli powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 kpa. Jednocześnie cofnięcie wniosku jest czynnością dyspozytywną strony, co do dokonania której nie jest ona ograniczona czasowo, co oznacza, że może jej dokonać aż do momentu uprawomocnienia się decyzji drugoinstancyjnej. Zatem skoro strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i cofnęła wniosek, postępowanie w przedmiocie zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów należało umorzyć.
Jednocześnie, mocą wnoszonej skargi, skarżąca kwestionuje ustalenia biegłego, poddając w wątpliwość ich walor.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że ewidencja gruntów i budynków ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną tj. z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 cyt. ustawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji Starosty i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji – klasyfikacji gleboznawczej gruntów dotyczących działek nr 168/4, 181/2, 182 położonych w R. , stanowiących własność M. Ł.
Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji organów obu instancji, albowiem podnosi zarzut prowadzenia postępowania, mimo jego bezprzedmiotowości po cofnięciu przez skarżącą wniosku o wprowadzenie zmian w gleboznawczej klasyfikacji Jej gruntów i - zarzut niezgodności z rzeczywistym stanem rzeczy przeprowadzonej klasyfikacji.
Zgodzić się należy ze skarżącą, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przeoczył, iż M. Ł. cofnęła w dniu 20 maja 2011r. swój wniosek, wnosząc w odwołaniu cyt.: "wnoszę o wycofanie przeprowadzonej klasyfikacji gruntów dla działek położonych w R. o nr 168/4,181/2 i 182, zgodnie z decyzją [...] z dnia 10.V.2011 r.".
Zgodnie z przepisami powoływanego przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19, poz.97 ze zm.), w szczególności – § 8 ust. 3, od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym; dopiero prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ( § 9 rozporządzenia).
Zatem uzasadniony jest zarzut skargi, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji mimo cofnięcia przez skarżącą wniosku w sprawie dokonania klasyfikacji gruntów stanowiących własność M.Ł. narusza rażąco zasady postępowania wynikające z przepisów KPA, a w szczególności – art. 6,61§ 1 i n.
Wyjaśnić przy tym należy, że, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony, organ nie może działać z urzędu ( wyjątek przewidziany w § 2 art. 61 kpa nie dotyczy postępowania w tej sprawie), zaś przestrzeganie przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania należy do obowiązków organu.
Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego.
Organ przeoczył również, że zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( § 6-9), ustawa z dn.17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287ze zm.) ( Rozdział 4 – ewidencja gruntów i budynków) jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r.Nr 38 poz. 454) przewidują wprowadzanie zmian w ewidencji zarówno z urzędu jak i na wniosek ( m.in. włascicieli gruntów), jednak tryby postępowania i prawne wymogi dokumentacji, stanowiącej podstawę wprowadzanych w ewidencji zmian są w obu tych przypadkach różne. (por. § 46. 1 rozporz. MRRiB:" Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.
2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:
1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji
administracyjnych, aktów normatywnych, 2)opracowań geodezyjnych i
kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-
budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.").
Wobec cofnięcia przez M.Ł. wniosku w przedmiocie przeprowadzenia
ponownej klasyfikacji gleboznawczej gruntów stanowiących własność skarżącej i
zaistniałej bezprzedmiotowości postępowania, zbędne jest rozważanie na
tym etapie, czy decyzja Starosty z dnia 10 maja 2011 r. spełnia prawne
wymogi stawiane orzeczeniu, o którym mowa w przepisach § 8 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Pogląd ten wyrażony został w związku z zarzutem podniesionym w skardze o
kwestionowaniu przez skarżącą ustaleń dokonującego klasyfikacji biegłego.
Pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące braku odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji do treści odwołania zawierającego cofnięcie wniosku o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów, są uzasadnione.
Zatem zaskarżona decyzja podjęta została zarówno z naruszeniem przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (publ.j.w.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. 2 sentencji znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a, a w pkt. 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.
Rozpatrując ponownie odwołanie M. Ł. organ II instancji uwzględni wyrażone powyżej poglądy prawne.
Treść wyroku wskazuje, że Sąd nie uwzględnił wniosku i argumentacji uczestnika postępowania – A Sp. z o.o. w W., przedstawianej i w pismach procesowych strony, w szczególności - z dnia 26.01.2012 r. i na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r.
Pogląd, iż z treści pisma M.Ł. z dnia 20 maja 2011 r. nie wynika wola cofnięcia wniosku o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów dla działek wskazanych w tym piśmie jest , w okolicznościach sprawy - dowolny.
Podzielając poglądy uczestnika postępowania i organu co do obowiązków starosty w zakresie prowadzenia i aktualizowania ewidencji gruntów Sąd zauważa, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego przewidują możliwości działania z urzędu organów powołanych do ich stosowania lecz w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. Ł.