III SA/Gd 455/25

III SA/Gd 455/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 i art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2025 r., nr SKO Gd/6759/23 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia 31 października 2023 r., nr IR.7230.13.2018; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M.J. kwotę 1.500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. J. (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W wyniku prac związanych ze wznowieniem granic geodezyjnych działki nr [1.]/5 (obręb geodezyjny L.), wyszło na jaw, że płot ogradzający posesję zlokalizowaną na działce [1.]/1 (obręb geodezyjny L.), stanowiącej własność M. J., częściowo znajduje się na działce nr [1.]/5 obręb geodezyjny L. oraz na działce nr [2.] obręb geodezyjny K. (obie działki stanowią własność Gminy K.) i tym samym wygradza część gruntu drogi, tj. ulicy [...] w K. (droga gminna publiczna nr [...]).
Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Kolbudy wezwał M. J. do przestawienia ogrodzenia na faktyczną granicę swojej nieruchomości i wyznaczył na wykonanie tego obowiązku termin 30 dni od daty otrzymania pisma.
W związku z faktem, że M. J. nie zastosował się do wezwania, pismem z dnia 14 lipca 2013 r. Wójt Gminy Kolbudy złożył pozew o wydanie nieruchomości do Sądu Okręgowego w Gdańsku.
W trakcie postępowania przed Sądem Okręgowym w Gdańsku M. J. nie kwestionował faktu zajęcia gminnej nieruchomości drogowej, z kolei biegły sądowy w zakresie geodezji w dniu 10 marca 2014 r. wydał opinię potwierdzającą fakt zajęcia oraz powierzchnię zajęcia przez M. J. działek stanowiących własność Gminy K. W swojej opinii biegły stwierdził, że M. J. poprzez ustawienie płotu zajął 386 m2 działki nr [1.]/5 i 10 m2 działki nr [2.], tj. razem 396 m2 drogi gminnej.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. M. J. wystąpił do Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia zajmowanej przez siebie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [1.]/5 (tj. części drogi gminnej). Finalnie do zasiedzenia nie doszło, albowiem postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku XII Wydział Cywilny oddalił wniosek, a postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku oddalił apelację M. J.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy Kolbudy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, zaś decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. wymierzył M. J. karę pieniężną z tego tytułu w wysokości 1.490.940 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. (nr SKO Gd/3255/15) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
Po uzupełnieniu stwierdzonych braków, w dniu 21 września 2018 r. Wójt Gminy Kolbudy wydał decyzję, w której ponownie wymierzył M. J. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, tym razem w wysokości 2.457.972 zł.
W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r. (nr SKO Gd./4109/18) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po raz drugi uchyliło decyzję Wójta Gminy Kolbudy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań określonych w decyzji z dnia 8 lutego 2016 r., w tym w szczególności w zakresie braku przedłożenia urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego i obszar zajęcia pasa drogowego, w oparciu o dane z ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien na mapie geodezyjnej wykazać, jaki jest przebieg pasa drogowego.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 27 stycznia 2021 r. do Urzędu Gminy w Kolbudach wpłynęła zlecona przez organ opinia W. J. (uprawnionego geodety), wskazująca, że tylko działa nr [2.], obręb geodezyjny K., stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy [...], a jej wygrodzenie (zajęcie) przez płot wynosi 16 m2.
W odpowiedzi na stanowisko strony, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. Wójt Gminy Kolbudy powołał na biegłego uprawnionego geodetę W. J. i zlecił mu wykonanie: wznowienia dwóch punktów granicznych pomiędzy działką [2.] obręb K. i [1.]/5 obręb L. gmina K., wytyczenia w terenie linii granicznej pasa drogowego drogi gminnej [...] oraz sporządzenia opracowania polegającego na wykonaniu mapy z zaznaczonym przebiegiem ogrodzenia działki nr [1.]/1 obręb L. i granicy pasa drogowego drogi gminnej [...], w przypadku jeżeli ogrodzenie wchodzi w obszar pasa drogowego obliczenia i podania powierzchni zajętego pasa drogowego w oparciu o współrzędne oraz przeprowadzenie oględzin w terenie, w takim terminie, aby ich termin pokrywał się z terminem jego prac wznowienia punktów granicznych oraz wytyczenia linii pasa drogowego. Postanowienie przesłano także M. J. (upoważniony ojciec M. J.).
Na skutek przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2021 r. oględzin powołanego biegłego, w dniu 7 października 2021 r. do Urzędu Gminy w Kolbudach wpłynęła opinia z dnia 13 września 2021 r. potwierdzająca m.in., że tylko działka nr [2.] obręb geodezyjny K. stanowi pas drogowy drogi publicznej ulicy [...], natomiast jej wygrodzenie (zajęcie) przez płot wynosi 11 m2.
W dniu 19 listopada 2021 r. Wójt Gminy Kolbudy wydał decyzję, w której wymierzył M. J. karę pieniężną w wysokości 70.950 zł za zajęcie 11 m2 pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ( , ul. [...] w K.), działka nr [2.], obręb geodezyjny K. bez wymaganego zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 19 listopada 2021 r. (tj. łącznie 2150 dni) oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zajęcia działki nr [1.]/5, obręb geodezyjny L..
W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. (nr SKO Gd/6933/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje nadal, czy dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę, w szczególności mapa sytuacyjna z zasięgiem pasa drogowego zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim. Kolegium stwierdziło także, iż rozstrzygając w powyższej sprawie organ I instancji całkowicie pominął przepis art. 189f k.p.a., który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Dnia 19 kwietnia 2023 r., pod nieobecność prawidłowo zawiadomionego M. J., na działce nr [2.] w L. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono, że nie zostały wykonane przez stronę żadne działania mające na celu przesunięcie płotu we właściwe granice geodezyjne, a tym samym zajęcie pasa będące przedmiotem postępowania nie ustąpiło.
Pismem z dnia 28 sierpnia 2023 r. zawiadomiono M. J. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. M. J. nie skorzystał z tego prawa.
Decyzją z dnia 31 października 2023 r. (nr IR.7230.13.2018) Wójt Gminy Kolbudy – działając na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 4 i art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. - zwanej w skrócie: "u.d.p.") oraz art. 104, art. 105 i art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a.") oraz § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr VI/43/2011 Rady Gminy Kolbudy z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego dróg gminnych, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Kolbudy (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., poz. 1226) i § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XVII/153/20 Rady Gminy Kolbudy z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 1365) - wymierzył M. J. karę pieniężną w wysokości 70.290 zł za zajęcie 11 m2 pasa drogowego drogi gminnej Nr [...] (ul. [...] w K.), działka nr [2.], obręb geodezyjny K. bez wymaganego zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2023 r. (tj. łącznie 2130 dni) oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zajęcia działki nr [1.]/5, obręb geodezyjny L.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w oparciu o opisaną opinię uprawnionego geodety z dnia 13 września 2021 r. ustalił, że część działki nr [2.], obręb K., stanowiącej drogę publiczną nr [...] ( , ul. [...] w K.) o powierzchni 11 m2 została zajęta i wygrodzona bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotowa opinia została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę fachową i wymagane uprawnienia. Z jej treści bezopornie wynika, że M. J. zajął pas drogi publicznej we wskazanej powierzchni oraz że ogrodził grunt, który stanowi pas drogowy drogi publicznej.
Odnosząc się do uchybień w odniesieniu do poprzedniej decyzji z dnia 19 listopada 2021 r. Wójt Gminy Kolbudy zbadał również, czy w sprawie nie ma podstaw do zastosowania wobec strony instytucji, o której mowa w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia kary i wystosowania pouczenia. Zdaniem organu, nie sposób stwierdzić, że waga naruszenia prawa w przedmiotowym przypadku jest niewielka, gdyż zajęta nieruchomość stanowi pas drogowy drogi publicznej. Ponadto od 2015 r. M. J. nie wykonał żadnych działań mających na celu przesunięcie ogrodzenia do właściwych granic geodezyjnych, co skutkowałoby zaprzestaniem naruszenia prawa. W związku z tym organ stwierdził, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjne kary pieniężnej nie zachodzą.
Organ ustalił również, że okoliczności wymienione w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. nie miały miejsca. Również strona nie przedłożyła stosownych dokumentów ani nie złożyła wyjaśnień, że okoliczności takie mogły mieć miejsce.
Organ zapewnił, że dopełnił też formalności związanych z przyjęciem mapy sytuacyjnej z zasięgiem pasa drogowego do zasobu geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej w Starostwie Powiatowym w Pruszczu Gdańskim. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie złożenia operatu do weryfikacji oraz protokół weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych z wynikiem pozytywnym.
Następnie organ przedstawił wyliczenie kary pieniężnej (2130 dni x 11 m2 x 0,30 zł x 10 = 70.290,00 zł).
W związku zaś z tym, że opinia biegłego jednoznacznie wykazała, iż działka o nr [1.]/5 obręb geodezyjny L. nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej nr [...] ( , ul. [...] w K.), organ - zgodnie z art. 105 k.p.a. - umorzył postępowanie w części dotyczącej zajęcia ww. działki.
Po rozpatrzeniu odwołania M. J., decyzją z dnia 23 lipca 2025 r. (nr SKO Gd/6759/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło opisaną decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia 31 października 2023 r. w całości i orzekło o:
1/ umorzeniu postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za lata 2018 i 2019 oraz
2/ nałożeniu kary za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2023 r. w kwocie 50.820 zł.
W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu zastosowanych przepisów i istotnych okoliczności stanu faktycznego, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo naliczył M. J. karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Kolegium, w sprawie bezsporną okolicznością jest zajęcie przez M. J. fragmentu działki nr [2.], który to fragment ma powierzchnię 11 m2. Działka nr [2.] stanowi drogę publiczną, której zarządcą jest Wójt Gminy Kolbudy. Wynika to z ewidencji gruntów i budynków oraz opinii z dnia 13 września 2021 r., sporządzonej przez biegłego geodetę - W. J.. Kolegium nie dostrzegło powodów do zakwestionowania opinii biegłego. Również skarżący nie podniósł przekonujących argumentów, które mogłyby podważyć jej wiarygodność. Kolegium wzięło pod uwagę wyłącznie tę opinię, która została sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego i tylko ją poddało ocenie jako dowód w sprawie. Wskazano, że załączone przez stronę pismo z dnia 4 kwietnia 2023 r. Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich stanowi opinię na temat zasadności obciążenia M. J. karą za zajęcie pasa drogowego, która nie jest trafna, bowiem do zajęcia pasa drogowego dochodzi także wówczas, gdy zajęty fragment nie stanowi jezdni albo chodnika, ale - przykładowo - pas zieleni stanowiący część działki drogowej. Co do przebiegu granic pomiędzy działkami nie ulega wątpliwości, że określone zostały one prawidłowo, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w trakcie czynności wznowienia znaków granicznych w dniu 21 lipca 2021 r. W konsekwencji załączone pismo nie stanowi - w ocenie Kolegium - przeciwdowodu dla opinii biegłego sporządzonej w sprawie. Co do kwestii wykupienia zajętego fragmentu działki Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem faktem jest zajęcie przez skarżącego fragmentu pasa drogowego, a ta okoliczność musi skutkować naliczeniem kary przewidzianej przepisami ustawy. Na marginesie Kolegium wskazało, że działka stanowiąca drogę nie może stać się własnością osoby fizycznej, co wynika z przepisów u.d.p., gdyż własność dróg publicznych jest domeną podmiotów publicznych.
W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary, zgodnie z art. 189f k.p.a. Warunkiem odstąpienia od nałożenia kary jest bowiem, po pierwsze znikomość naruszenia, a po drugie zaprzestanie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o spełnieniu ani jednego, ani drugiego warunku.
Zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Z tego względu Kolegium postanowiło orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzec o umorzeniu postępowania w sprawie naliczenia kary za lata 2018-2019 oraz o nałożeniu na M. J. kary jedynie za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2023 r. Mając na uwadze, że stawka dzienna za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynosi 0,30 zł a w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. kara stanowi 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, to kara za wskazany okres wynosi 50.820 zł.
M. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o zawieszenie wykonania decyzji w punkcie nałożonej kary w kwocie 50.820 zł jako całkowicie niezasadnej oraz całkowite umorzenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, które nie miało miejsca i anulowanie nałożonej kary.
Zdaniem skarżącego, w poprzednich postępowaniach Kolegium kierowało do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta, nie widząc podstaw do naliczenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Nic od pierwszej decyzji do dzisiaj się nie zmieniło. Nadal działka jest działką gruntową, nie ma żadnych znaków, krawężników, jakichkolwiek budowli i żadnych urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą lub ich fragmenty. Działka [1.]/5 nie jest więc pasem drogowym, co zostało wyraźnie wyartykułowane w opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich (w załączeniu).
Nie została też zajęta działka [2.] należąca do gminy. Ogrodzenie zostało postawione zgodnie ze słupkiem, który istniał i - jak stwierdził geodeta, który go wykopał - był posadowiony właściwie (usunięty niezgodnie z prawem). Zgodnie z opinią geodety W. J. z dnia 13 września 2021 r., błędne usytuowanie ogrodzenia działki nr [1.]/1 spowodowane jest najprawdopodobniej niewłaściwym osadzeniem znaku granicznego nr [...]. Skoro gmina nie usunęła tego znaku, to - jak stwierdził Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich - uznała jego prawidłowość. Skarżący nie powinienem więc odpowiadać za zaniedbania gminy.
Błędne jest też przywołanie przez Kolegium ustawy o drogach publicznych, bowiem nie zaistniały żadne czynniki mogące uszkodzić w najmniejszym stopniu, czy zagrażać bezpieczeństwu. Działka [1.]/5 jest działką gruntową i przez cały czas strona niezajęta porośnięta jest trawą, bez jakichkolwiek urządzeń. Skarżący cały czas zajmuje się pielęgnacją całej działki [1.]/5. Kosi ten pas na własny koszt. Gmina nigdy nie dbała o ten teren.
Skoro zaś nie zaistniało jakiekolwiek niebezpieczeństwo, skarżący nie zniszczył żadnych urządzeń, to nie ma mowy o zajęciu pasa drogowego.
W tym przypadku należy zastosować interpretację przywołaną przez kompetentne osoby, jakimi są rzeczoznawcy z Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Wykluczają oni stosowanie wprost ustawy o drogach publicznych i wskazują, jak należy interpretować wspomnianą ustawę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w całości podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 14 września 2025 r. skarżący odwołał się do opinii Zespołu Rzeczoznawców, wskazując że nie może być mowy o zajęciu pasa drogowego, ponieważ nie ma żadnych urządzeń związanych z drogą – działka nie jest działką drogową tylko gruntową. Nie wspomina się również o zlikwidowanym znaku geodezyjnym, którego zgodnie z opinią nie powinien był geodeta usuwać. Powyższe argumenty uwzględnił już Urząd Gminy, który zdecydował się na wznowienie granic, nawiązując do pomiarów pierwotnych. Okazało się, że na działce skarżącego są umiejscowione znaki w głębi ziemi, stanowiące podstawę wszelkich pomiarów. Żaden geodeta nie nawiązywał do tych punktów, a ich pomiary różniły się od siebie nawet o ok. 30 cm, co w tym przypadku jest bardzo istotne. Kolegium nie uwzględniło opinii Zespołu Rzeczoznawców, która wydaje się zbieżna z uzasadnieniem umorzenia dwóch poprzednich decyzji przez Kolegium. Skarżący wniósł o umorzenie całego postępowania i anulowanie kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wskazanej powyżej ustawy umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - - dalej: "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2025 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Kolbudy z dnia 31 października 2023 r. – którą 1/ wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie 11 m² pasa drogowego drogi gminnej Nr [...] w odniesieniu do działki nr [2.] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2023 r. oraz 2/ umorzono przedmiotowe postępowanie w część dotyczącej zajęcia działki nr [1.]/5 – oraz orzekająca o: 1/ umorzeniu postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za lata 2028 i 2019 oraz 2/ nałożeniu kary za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 października 2023 r.
Na wstępie należy zatem zauważyć, iż Kolegium zaskarżonym rozstrzygnięciem dokonało kasacji pierwszoinstancyjnej decyzji w całości (a nie w części), a następnie orzekając w tym zakresie rozstrzygnęło przedmiotową sprawę odnoszącą się do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego jedynie w odniesieniu do działki nr [2.], pozostawiając w istocie - wobec uchylenia w całości decyzji organu I instancji - nie rozpoznaną sprawę w części odnoszącej się do działki nr [1.]/5, co już samo w sobie stanowi niewątpliwie o wadliwości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 889 – dalej w skrócie "u.d.p."). W myśl art. 4 u.d.p. "pas drogowy" to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga (pkt 1), natomiast "droga" to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z wolą ustawodawcy – w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).
Z kolei – stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p. - za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt II GSK 37/20) "kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., obok funkcji represyjnej i prewencyjnej realizuje również, jako wiodącą, funkcję kompensacyjną, stanowiąc ekwiwalent za szkodę wyrządzoną niewykonaniem nałożonego przez prawo obowiązku wyrażającego się w nakazie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia należnej opłaty (zob.: W. Kręcisz "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014r. nr 2, s. 23-39). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi obecnie wątpliwości, że choć odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny - związana jest z wystąpieniem stanu niezgodnego z prawem, to jednak nie jest odpowiedzialnością absolutną. Kształtujące ją regulacje powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności temu, kto wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633 - 649, tom 2 s. 370 - 378; wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08, OTKA 2009/8/125; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, dostępny w: CBOSA). Rozumowanie takie jest w zasadzie powszechnie aprobowane. Wytycza ono kierunek ewolucji prawa, czego potwierdzeniem są chociażby zmiany legislacyjne przyjęte w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256). wprowadzającej ogólne zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (Dział IVa k.p.a.). (...) Zagadnienie istoty kary administracyjnej powinno być postrzegane w kontekście konstytucyjnej zasady sprawiedliwości i ściśle z nią związanej zasady proporcjonalności, do której w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GPS 1/11; opubl. ONSAiWSA z 2012 r. nr 1 poz. 5; dostępna w: CBOSA). Stosując się zatem do dyrektyw językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni prawa - przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary administracyjnej, należy mieć również na względzie, by jej wyniki nie pozostawały w sprzeczności ze wskazanymi regułami proporcjonalności. Z tych też względów, wykładnia przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary pieniężnej powinna dopuszczać możliwość uniknięcia odpowiedzialności w sytuacji, gdy strona swoim zachowaniem nie naruszyła istniejącego wzorca powinnego zachowania się (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5430/16). (...) Sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała".
Mając powyższe na uwadze, należy w rozpoznawanej sprawie zauważyć, że pomiędzy Gminą K. a skarżącym istnieje długoletni "spór" odnoszący się do zajęcia (wygrodzenia) części nieruchomości gruntowych - działek o nr [1.]/5 i [2.] (graniczących z nieruchomością skarżącego o nr [1.]/1), które organ traktował jako nieruchomości znajdujące się w granicach pasa drogowego drogi gminnej Nr [...], co stanowiło podstawę do wszczęcia w 2015 r. przedmiotowego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Z okoliczności sprawy wynika, że pomimo oddalenia apelacji skarżącego M. J. od postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt XII Ns 2292/14 (vide: postanowienie Sądu Okręgowego XVI Wydział Cywilny Odwoławczy w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt XVI Ca 1078/17) w przedmiocie oddalenia jego wniosku o zasiedzenie - jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. - do dnia dzisiejszego nie została zakończona sprawa zainicjowana przez Gminę K. tocząca się przed sądem powszechnym o wydanie nieruchomości (sprawa została zawieszona). Skarżący wyjaśnił także, że toczy się sprawa sądowa o wykup działek, a skarżący jest z gminą na etapie uzgodnień ugodowych. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że "przed wzniesieniem ogrodzenia pytał w gminie, czy kamienie graniczne są aktualne, potwierdzono mu, że tak i wówczas skarżący postawił płot", a ponadto – jak wskazał - obecnie "gmina prowadzi postępowanie w sprawie wznowienia granic, ale skarżący nie jest jego stroną". Z akt sprawy wynika także, że "dnia 20 lipca 2021 r. podczas wizji lokalnej stwierdzono, że błędne usytuowanie ogrodzenia działki nr [1.]/1 spowodowane jest najprawdopodobniej niewłaściwym osadzeniem znaku granicznego nr [...] (kamień betonowy z wyrytym krzyżem oraz rurka drenarska stanowiąca podziemna stabilizacje kamienia) między działkami nr [1.]/5 i [2.]. Po stwierdzeniu powyższego stanu faktycznego istniejący kamień betonowy usunięto. We właściwym miejscu przebiegu granicy odnaleziono rurkę drenarską bez kamienia betonowego. Dodatkowo sporządzono protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych oraz wznowienia znaków granicznych, potwierdzający właściwy przebieg granicy. (...) Wyłącznie działka [2.] znajduje się w obrębie pasa drogowego wyznaczonego przez plan miejscowy, a powierzchnia zajętego pasa drogowego działki [2.] przez istniejące ogrodzenie działki nr [1.]/1, biegnące wzdłuż ul. [...], wynosi 11 m²" (vide: "Opinia dotycząca przebiegu granicy pasa drogowego ul. [...] w L. wg obowiązującego planu miejscowego" z dnia 13 września 2021 r., sporządzona przez geodetę W. J.). Z kolei z przedłożonego przez skarżącego pisma Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 4 kwietnia 2023 r. wynika m.in., że "zmiana oznaczenia na gruncie przebiegu granicy między ww. działkami, dokonana po upływie wielu lat od wybudowania płotu, nie może być (...) powodem do stawiania tezy o zajęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych", a "dla przedmiotowego postępowania administracyjnego żadnego znaczenia nie ma miejscowy plan zagospodarowania, na który powołuje się w swojej opinii geodeta W. J. Plan ten został bowiem uchwalony w 2011 r., zaś płot został wybudowany w latach 2003-2004. (...) Fakt wybudowania płotu na gruntach nie należących do Pana [czyli skarżącego – przyp. WSA] powinien być rozpatrywany wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego".
Powyższe okoliczności wskazują na to, że stan prawny nieruchomości – działek nr [1.]/5 i [2.], pozostaje w istocie niewyjaśniony. Z okoliczności sprawy wynika, z jednej strony, że prowadzone jest postępowanie w sprawie wznowienia granic pomiędzy nieruchomościami, a z drugiej strony, iż nadal nie została zakończona sprawa o wydanie Gminie przez skarżącego ww. nieruchomości (w części ich zajęcia poprzez dokonane wygrodzenie), natomiast skarżący – jak wskazał – dąży do ugodowego zakończenia tej sprawy i prowadzi z Gminą rozmowy dotyczące wykupu "spornych" nieruchomości. W ocenie Sądu w takim stanie faktycznym sprawy nie można mówić o zajęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. Abstrahując zatem od ostatecznego wyniku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, to jeżeli toczy się postępowanie dotyczące umożliwienia wykonywania prawa własności co do spornej nieruchomości gruntowej (tj. sprawa o wydanie tej nieruchomości), która w ocenie organu leży w granicach pasa drogowego, to nie można w takiej sytuacji przyjmować, że dochodzi do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Dopiero bowiem, gdy zostanie prawomocnie zakończony spór o własność przedmiotowych nieruchomości, to otworzy się możliwość do ewentualnego przyjęcia (po wezwaniu do wydania spornej nieruchomości Gminie), że nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego i ustalenie konsekwencji prawnych takiego stanu rzeczy. Warunkiem bowiem nałożenia na stronę sankcji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – jak to zostało powyżej wskazane – musi być pełna znajomość sytuacji prawnej, w której się ta strona się znajduje.
W konsekwencji, skoro stan prawny przedmiotowych "działek drogowych" w zakresie odnoszącym się do ich zajęcia na skutek posadowienia na nich płotu rozgradzającego posiadłość skarżącego z sąsiednimi nieruchomościami (należącymi do Gminy K.) nie jest ostatecznie określony – a przynajmniej wniosku takiego nie można wysnuć na podstawie przedstawionych akt sprawy – to należało przyjąć, że postępowanie w sprawie zajęcia ww. nieruchomości jako pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, nie powinno być prowadzone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w którym nastąpi ustalenie statusu prawnego przedmiotowych działek. W tej sytuacji koniecznym było uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji nakładających na skarżącego karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 1.500 zł, na którą składał się wpis sądowy od skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).