III SA/Gd 454/21

III SA/Gd 454/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 123, art. 217, art. 218, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 532
art. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art 3 pkt 2 i 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 lutego 2021 r. M. M. i J. M. zwrócili się do Starosty o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali: usługowego nr 1 oraz lokali mieszkalnych nr 2 i 3, usytuowanych w budynkach na terenie działek nr [...] i [...] w C. przy ul. K. [...] i [...].
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1910 ze zm.) – zwanej dalej "u.w.l.", Starosta odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowe lokale usytuowane są w nie w jednym, a w dwóch różnych budynkach. Organ wskazał również na błędy i nieścisłości operatu inwentaryzacyjnego lokali polegające na: wskazaniu, że teren nie podlega ochronie konserwatora zabytków, podczas gdy przedmiotowe budynki są wpisane do rejestru zabytków; wskazaniu błędnej numeracji budynków, tj. nr 1-3 zamiast nr 1 i 3; wskazaniu przeznaczenia budynków niezgodnie z kartoteką budynków; wskazaniu obrysów budynków niezgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej; wskazaniu w sposób nieścisły powierzchni pomieszczeń; braku wskazania udziałów w nieruchomości wspólnej. Nadto organ zakwestionował formę przedłożonego pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawców M. K..
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. i J. M. wyjaśnili, że budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowano na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] przy ul. K. w C. według projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 1995 r., a także decyzji zatwierdzającej zmiany do projektu z dnia 7 listopada 1995 r. Wyżej wymieniony budynek wybudowano w zabudowie szeregowej jako przylegający do istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], którego są współwłaścicielami. Projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidywał stropy oparte na ścianach budynku istniejącego oraz wykonanie otworów w ścianach budynku istniejącego w celu połączenia pomieszczeń istniejących z pomieszczeniami projektowanymi. Wejścia do lokali mieszkalnych zaprojektowano z istniejącej klatki schodowej w budynku istniejącym jako części wspólnej dla budynku handlowo- usługowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaznaczyli, że budynek mieszkalny jednorodzinny uzyskał pozytywną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w dniu 11 lutego 1998 r.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, 1a, 1b, 1c, 2, 3 i 4 u.w.l., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium wyjaśniło, że wydanie zaświadczenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia samodzielności lokalu, którego dotyczy wniosek oraz zgodności projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z aktami, o których mowa w art. 2 ust. la u.w.l. W ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, organ powinien ponadto zbadać dopuszczalność ustanowienia odrębnej własności lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
Kolegium stwierdziło, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w dniu 9 sierpnia 1995 r., zmieniona decyzją z dnia 7 listopada 1995 r., zatwierdziła projekt budowlany budynku mieszkalno-handlowego na terenie działki nr [...] i [...] w C. przy ul. K. 3, obejmującego 2 mieszkania oraz powierzchnię handlową [...] m2. Po zakończeniu inwestycji inwestorzy uzyskali w dniu 11 lutego 1998 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego budynku mieszkalno-handlowego przy ul. K. 3 w C. na dz. nr [...] i [...] o powierzchni handlowej [...] m2.
Zdaniem Kolegium ww. decyzje dotyczyły wyłącznie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. 3. Z żadnego z tych dokumentów nie wynika zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania sąsiedniego budynku handlowo-usługowego przy ul. K. 1 na cele mieszkaniowe. Z dokumentów tych nie wynika także utworzenie jednolitego budynku, powstałego z budynku projektowanego i istniejącego. Twierdzenia żalących w tym zakresie nie znajdują oparcia w zgromadzonej dokumentacji. Powyższe uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskujących, bowiem zaświadczenie w swej istocie zaświadcza o tym, co wynika z dokumentów i nie może tworzyć nowego stanu prawnego.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że art. 2 ust. 2 u.w.l. odwołuje się do wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego w ramach danego budynku. W świetle zaś art. 3 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej jako: "p.b." ilekroć w ustawie mowa jest o budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który trwale został związany z gruntem, posiadający fundamenty oraz dach, a także wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, czyli ścian/murów. Z kolei za budynek mieszkalny jednorodzinny należy uznać budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powołany przepis wskazuje wprost na możliwość wydzielenia lokali mieszkalnych w budynku stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość.
W ocenie Kolegium za niedopuszczalne zatem należy uznać wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych i lokalu usługowego zlokalizowanych w dwóch odrębnych budynkach, przy jednoczesnym uwzględnieniu bezspornego niemieszkalnego charakteru budynku handlowo-usługowego przy ul. K. 1 w C..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie M. M. i J. M. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. artykułów, w szczególności poprzez:
a. nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie pozytywnej oceny co do samodzielności lokali, o której mówią przepisy ustawy o samodzielności lokali pomimo braku podstaw do przyjęcia takiego stanowiska;
b. dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. dokumentu - operatu inwentaryzacyjnego lokali sporządzonego przez inż. M. K., co doprowadziło do naruszenia praworządności i nieprawidłowej weryfikacji stanu faktycznego, a w konsekwencji do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali;
c. nieprawidłową ocenę , że wyodrębnienie lokali nie byłoby zgodne z rozstrzygnięciami dotyczącymi budynku, w którym znajdują się lokale, na etapie planistycznym i budowlanym,
d. nieprawidłową ocenę, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika utworzenie jednolitego konstrukcyjnie budynku, w którym znajdują się lokale, powstałego z budynku projektowanego i istniejącego;
e. wydanie skarżonego postanowienia bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zasadna jest odmowa wydania zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali;
2. art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że właściwe jest zastosowanie dodatkowych kryteriów, nieprzewidzianych w ustawie o własności lokali i wskutek tego uznanie za zasadną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, podczas gdy lokale spełniają warunki wymagane dla samodzielnych lokali mieszkalnych przewidziane w tych przepisach;
3. art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 1b u.w.l., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1a w stosunku do części budynku, która wybudowana została przed 1995 r., podczas gdy z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1b, art. 2 ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą;
4. art. 3 pkt. 2a p.b. w związku z art. 2 ust. 1c u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku podstaw do jego zastosowania z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1c u.w.l. mając na uwadze, że ograniczenie dotyczące ilości samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na postawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w terminie prawem przewidzianym zaświadczenia o samodzielności przedmiotowych lokali.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na wydanie pozytywnej oceny co do samodzielności lokali.
Zdaniem skarżących operat inwentaryzacyjny lokali wykonany został zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l. W operacie tym przedstawione zostały rzuty każdej z kondygnacji budynku wraz ze szczegółowo zaznaczonymi i opisanymi lokalami, w stosunku do których miało zostać wydane zaświadczenie o ich samodzielności. Z dokumentu tego wyraźnie wynika, że przestawione na nim lokale są samodzielne zarówno konstrukcyjnie, jak i funkcjonalnie. Lokale te są przestrzenią zamkniętą, wydzieloną trwałymi ścianami i służą ponadto zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych - wyposażone są w niezbędne do tego pomieszczenia, takie jak kuchnia czy łazienka. Wejście do lokali mieszkalnych zapewnione jest przez klatkę schodową, znajdującą się w starej części budynku. Lokal handlowy wyposażony jest dodatkowo w niezbędne pomieszczenia techniczne, takie jak m. in. WC dla personelu, WC dla gości czy chłodnia. Wejście do lokalu handlowego zaprojektowane jest bezpośrednio z ul. K.. Korzystanie ze wskazanych powyżej lokali nie wymaga korzystania z innych lokali. Wszystko to stanowi o ich samodzielności.
Skarżący podnieśli, że z rzutów tych budynków jednoznacznie wynika ponadto, że część budynku, opisana jako "budynek przy ul. K. nr 1" (stara część budynku), jak i część budynku opisana jako "budynek przy ul. K. nr 3" (nowa część budynku), stanowią konstrukcyjnie jak i funkcjonalnie jeden budynek. W części opisowej operatu inwentaryzacyjnego, w ustępie 1., zatytułowanym "Przeznaczenie, dane powierzchniowe" wyraźnie zaznaczone zostało, że "Projekt budowlany budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce [...] zakładał połączenie na poszczególnych kondygnacjach pomieszczeń mieszkalnych budynku projektowanego z pomieszczeniami budynku istniejącego na działce [...] przez wybicie otworów w ścianie zewnętrznej tego budynku. Zakładał również wejścia do lokali na l i II oraz III piętrze z istniejącej klatki schodowej." Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do operatu inwentaryzacyjnego lokali, co oznacza, że ustalenia poczynione w tym dokumencie nie zostały przez organ ten zakwestionowane.
Ponadto skarżący wskazali, że materiał dowodowy obejmował wszystkie wymagane decyzje wydawane przez organy administracji publicznej podczas procesu budowlanego obejmującego budowę nowej części budynku.
Dokonana przez organ II instancji ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadząca do przekonania, że zebrane dowody nie są wystarczające do wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, została dokonana nieprawidłowo, z uchybieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego oraz logiki.
Skarżący wskazali, że w dniu 7 listopada 1995 r. uzyskali pozwolenie na budowę, która to decyzja, jak i decyzja z dnia 11 lutego 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wydane zostały m.in. na podstawie projektu zagospodarowania działki nr [...] w C.. Projekt zagospodarowania działki wraz z załączonym do niego opisem technicznym zakładał, że część wschodnia budynku od klatki schodowej stanowiąca na każdej kondygnacji 1 pomieszczenie po wykuciu otworów w ścianie szczytowej zostanie połączona funkcjonalnie z nowym budynkiem w tym parter, obecny lokal handlowy zostanie dołączony do projektowanego lokalu. Na I, II i III piętrze pomieszczenia zostaną włączone do mieszkań jako izby mieszkalne z częścią oddzieloną na przedpokoje. Dostęp do mieszkań zapewniony zostanie istniejącą klatką schodową. W projekcie stara część budynku zaznaczona została ponadto na rzucie i opisana jako "adaptowana część budynku handlowego". Projekt zagospodarowania działki zakładał funkcjonalne połączenie starej i nowej części poprzez wykucie otworów w ścianie szczytowej już na etapie planistycznym. Założenie to pozostało aktualne podczas całego procesu budowlanego. Udzielając pozwolenia na budowę, a później również pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ administracji publicznej zatwierdził założenia zawarte we wskazanym projekcie. Skarżący przedstawili zatem dokumenty wskazane w art. 2 ust. 1a u.w.l.
Za tym, że nowa i stara część budynku stanowią jednolitą całość przemawia również treść operatu inwentaryzacyjnego lokali, a w szczególności rzuty lokali na poszczególnych kondygnacjach budynku oraz informacje zawarte w jego części opisowej. Na rzutach uwidoczniono, że zarówno stara, jak i nowa część budynku są ze sobą konstrukcyjnie połączone na poziomie każdej z jego kondygnacji. Główna, największa izba lokalu handlowego zaznaczona została jako powierzchnia usługowa. Granica nowej i starej części budynku przebiegająca przez tę izbę nie jest w jakikolwiek sposób uwidoczniona, czy to za pomocą ściany, czy w jakikolwiek inny sposób. Stanowią one jednolitą całość. Również na pozostałych kondygnacjach widoczne jest, że pomieszczenia znajdujące się na obszarze nowej części budynku zostały połączone z pomieszczeniami jego starej części, tworząc razem samodzielne lokale mieszkalne.
Jak zostało to przedstawione na rzutach, budynek posiada jedną, wspólną dla starej i nowej części budynku klatkę schodową. Do izb położonych na kondygnacjach znajdujących się powyżej parteru nie sposób dostać się inaczej, niż za pomocą izb znajdujących się na obszarze starej części budynku. Ponadto lokal handlowy znajdujący się na parterze oraz lokale mieszkalne - pierwszy umiejscowiony na I oraz II piętrze oraz kolejny umiejscowiony na III piętrze, spełniają wszystkie przesłanki samodzielności wskazane w art. 2 ust. 2 u.w.l. Z kolei nowa część budynku korzysta z instalacji wodociągowej, kanalizacji oraz przyłącza prądu i telefonu znajdujących się w sieci wewnętrznej starej części budynku.
Skarżący wskazali, że są jedynymi właścicielami lokali, w stosunku do których wydane miało zostać zaświadczenie o samodzielności lokali. Postanowienia organów obu instancji nie uwzględniały także interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Brak uzyskania zaświadczeń o samodzielności lokali uniemożliwia skarżącym skorzystania w pełni z ich prawa własności, mimo że od czasu zakończenia budowy lokale te funkcjonują jako samodzielne, a podczas całego procesu budowlanego skarżący pozyskiwali od organów administracji publicznej wymagane decyzje administracyjne, których treść była organom znana. Takie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są niezrozumiałe z punktu widzenia obywatela i godzą nie tylko w interes skarżących, ale także interes społeczny.
Zdaniem skarżących przedmiotowe lokale spełniają wszystkie wymogi wymienione w art. 2 ust. 2 u.w.l. Zarówno lokal usługowy położony na parterze, jak i dwa lokale mieszkalne położone na wyższych kondygnacjach budynku od czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wykorzystywane są zgodnie z ich przeznaczeniem. Lokal usługowy nieprzerwanie od lat eksploatowany jest w celach handlowych, natomiast w lokalach mieszkalnych prowadzone są niezależne od siebie gospodarstwa domowe. Lokale są przestrzenią zamkniętą, wydzieloną trwałymi ścianami oraz posiadają odpowiednią infrastrukturę umożliwiającą korzystanie z nich w celu zgodnym z ich przeznaczeniem (instalacje grzewcze, wodne, elektryczne, gazowe). Lokale te przeznaczone są na stały pobyt ludzi i służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Każdy z lokali mieszkalnych wyposażony jest w niezbędne do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych pomieszczenia, takie jak kuchnia czy łazienka.
Skarżący wskazali na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 602/19, zgodnie z którym "Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Samodzielność charakteryzuje się tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie korzystania z innych lokali". W ocenie skarżących lokale stanowiące ich własność spełniają wszystkie powyższe wymagania.
Zdaniem skarżących niemieszkalny charakter budynku handlowo-usługowego przy ul. K. 1 w C. nie powinien mieć znaczenia w sprawie. W art. 2 ust. 1a u.w.l. ustawodawca zastrzegł, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami wymienionych w ww. artykule dokumentów. Jednakże przepisu tego nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, o czym mowa w art. 2 ust. 1b u.w.l. Budynek przy ul. K. 1 wybudowany został w 1925 r., co potwierdza załączony do akt wypis z kartoteki budynków. Stąd też, w przypadku części budynku powstałej przed 1 stycznia 1995 r., art. 2 ust. 1a u.w.l. nie będzie miał zastosowania, wobec czego okoliczność przytaczana przez organ nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, a jedynym kryterium stosowanym przez organy administracji publicznej podczas wydawania zaświadczenia o samodzielności lokali w stosunku do tej części budynku powinno być kryterium z art. 2 ust. 2 u.w.l.
Skarżący podnieśli ponadto, że art. 3 pkt 2a p.b. zaczął obowiązywać w dniu 11 lipca 2003 r., a więc 8 lat od uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę. Powiązany z nim art. 2 ust. 1c u.w.l. jednoznacznie wskazuje, że ograniczenie wskazujące na to, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, nie ma zastosowania do budynków wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Przywołany więc art. 3 pkt 2a p.b. został więc nieprawidłowo zastosowany przez organ II instancji. Pominięto natomiast brzmienie art. 2 ust 1c u.w.l.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego), albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.
Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na swój interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści.
W przypadku zaświadczenia, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest ono dodatkowo przedmiotem regulacji szczególnej zawartej w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz.U. z 2020 r., poz.1910 ze zm.).
Zgodnie z art. 2 u.w.l.:
1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.
1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.
W myśl art. 2 ust.2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Skarżącym odmówiono wydania zaświadczeń o samodzielności lokali oznaczonych w ich wniosku numerami 1, 2 i 3, znajdujących się w budynkach położonych przy ul. K. 1 i 3 w C. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], bowiem zdaniem organów przedmiotowe lokale usytuowane są nie w jednym, a w dwóch różnych budynkach.
Stanowisko organów należy podzielić.
Zgodzić się trzeba z organami, że wyodrębnienie lokalu może nastąpić wyłącznie w obrębie jednego budynku. Zgodnie bowiem z brzmieniem ww. art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb ( ...). Mając natomiast na uwadze, że skarżący domagali się wydania zaświadczeń o samodzielności lokali, które położone są w obrębie dwóch budynków, nie jest możliwe uznanie ich za samodzielne lokale w rozumieniu przepisów u.w.l.. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości usytuowania samodzielnego lokalu w dwóch lub kilku budynkach.
Skarżący powoływali się na treść decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 9 sierpnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją z dnia 7 listopada 1995 r.) oraz z dnia 11 lutego 1998 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Argumentacja skarżących w tym zakresie zmierzała do uzasadnienia twierdzenia o jednolitym charakterze budynku złożonego z dotychczas istniejącej części budynku przy ul. K. 1 w C., położonego na działce nr [...] oraz wybudowanego na podstawie ww. decyzji budynku przy ul. K. 3 w C., położonego na działce nr [...] i częściowo nr [...]. Argumentacji tej nie można uwzględnić. Przeczy temu sama treść wyżej wymienionych decyzji, które dotyczyły inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego na terenie działki nr [...] i [...] położonej w C. przy ul. K. 3. Zatem z powyższych decyzji nie wynika w żaden sposób, aby dotyczyły one przebudowy budynku przy ul. K. 1 w C., który jest budynkiem handlowo-usługowym (zgodnie z wypisem z kartoteki budynków). Wymienione decyzje nie zmierzały również do zmiany przeznaczenia części budynku przy ul. K. 1 z przeznaczenia handlowo – usługowego na przeznaczenie mieszkalno-handlowe , a więc przeznaczenie odpowiadające projektowanemu przeznaczeniu budynku wybudowanego przy ul. K. 3. Stwierdzić zatem należy, że - wbrew twierdzeniom skarżących - przedstawione przez nich wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali dokumenty nie potwierdzały powstania jednolitego budynku w wyniku inwestycji objętej ww. decyzjami.
Oceny powyższej nie mogła zmienić podnoszona przez skarżących okoliczność, że zaprojektowano wykonanie otworów w ścianach budynku istniejącego w celu połączenia pomieszczeń istniejących z pomieszczeniami projektowanymi, co spowodowało uzyskanie trzech samodzielnych lokali. W szczególności z treści decyzji przedłożonych przez skarżących w toku postępowania nie wynikało, aby przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany rzeczywiście przewidywał tego rodzaju rozwiązania konstrukcyjne, skoro w decyzjach nie ma mowy o jakichkolwiek robotach budowlanych projektowanych do wykonania w budynku przy ul. K. 1 w C.. Projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym, na który powoływali się skarżący, również odnosił się wyłącznie do działki nr [...] w C., stąd też dokumenty powyższe nie mogły prowadzić do odmiennej oceny, niż ocena dokonana przez organy obu instancji. Skoro przewidywano wykonanie otworów w ścianie zewnętrznej budynku istniejącego , decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego winna odnosić się do całości inwestycji, a więc również w zakresie robót budowlanych projektowanych w budynku nr 1 usytuowanym na działce nr [...], ewentualnie inwestor winien uzyskać odrębną decyzję na wykonanie robót budowlanych nieobjętych treścią przedłożonych decyzji.
W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że z przedłożonych przez skarżących dokumentów nie wynika, aby lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia położone były w jednym budynku. Dokumentacja zawarta w operacie inwentaryzacyjnym przedłożonym przez skarżących nie może być podstawą do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Autor opracowania podał, że podstawą jego sporządzenia był m.in. projekt budowy budynku mieszkalno-usługowego w C. przy ul. K. 3. Skoro przedmiotowe lokale położone są w dwóch budynkach, a mianowicie w budynkach położonych przy ul. K. 1 i przy ul. K. 3 w C., to nie było dopuszczalne wydanie zaświadczenia o treści wskazanej w żądaniu skarżących.
Odnosząc się szczegółowo do treści wniosku skarżących należy podkreślić, że skarżący wskazali do wydzielenia jako samodzielne trzy lokale oznaczone kolejnymi numerami 1, 2 i 3. Lokal nr 1 na parterze o przeznaczeniu usługowym w zamyśle skarżących miał powstać z połączenia pomieszczeń w wybudowanym budynku z pomieszczeniem usytuowanym w istniejącym dotychczas budynku (na rzucie kondygnacji parteru uwidoczniono utworzenie powierzchni usługowej z pomieszczeń oznaczonych numerami 0.1’ oraz 0.1" – vide: k. 33 akt administracyjnych). Lokal nr 2 na I i II piętrze o przeznaczeniu mieszkalnym miał powstać z połączenia pomieszczeń w wybudowanym budynku z pomieszczeniami w budynku istniejącym (na rzutach kondygnacji I i II piętra uwidoczniono utworzenie pokoju na I piętrze z pomieszczeń oznaczonych numerami 1.4’ oraz 1.4", a także połączenie z klatką schodową 1.7. poprzez korytarz oznaczony numerem 1.1, jak również połączenie pokoju na II piętrze otworem między pokojem oznaczonym numerem 2.4 a korytarzem oznaczonym numerem 2.1 – vide: k. 34 i 35 akt administracyjnych). Również lokal nr 3 na III piętrze o przeznaczeniu mieszkalnym miał powstać z połączenia pomieszczeń w wybudowanym budynku z pomieszczeniami z budynku istniejącym (na rzucie kondygnacji III piętra uwidoczniono połączenie antresoli z pokojem oznaczonym numerem 3.5, jak również połączenie klatki schodowej istniejącego budynku poprzez korytarz oznaczony numerem 3.1 – vide: k. 36 akt administracyjnych).
Z powyższego wynika, że w odniesieniu do każdego z lokali, które skarżący wskazali do wyodrębnienia, zachodziła tego rodzaju sytuacja, że były one usytuowane w dwóch różnych budynkach. Korzystanie z części każdego z trzech lokali, które położone są wybudowanym budynku przy ul. K. 3 wymaga korzystania z pomieszczeń położonych w istniejącej już wcześniej części budynku przy ul. K. 1. Lokal usługowy nr 1 do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z pomieszczenia oznaczonego w operacie inwentaryzacyjnym numerem 0.1’. Z kolei lokale mieszkalne nr 2 i 3 posiadają pomieszczenia wydzielone z dotychczas istniejącej części budynku przy ul. K. 1, a dostęp do nich jest możliwy wyłącznie poprzez klatkę schodową w tymże budynku.
Stąd też organy prawidłowo uznały, że nie można lokali objętych wnioskiem skarżących uznać za lokale samodzielne.
Sąd miał nadto na uwadze, że budynek przy ul. K. 3 w C. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 7 listopada 1995 r., a zatem po dacie 1 stycznia 1995 r. Zasadnie w tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym kryterium decydującym o odrębnej własności lokali nie jest tylko kryterium ich samodzielności ( realne wyodrębnienie) , ale także zgodność tego wyodrębnienia z rozstrzygnięciami dotyczącymi budynku na etapie planistycznym i budowlanym. Nie chodzi bowiem o datę wybudowania budynku przy ul. K. 1, jak wskazywali skarżący, lecz budynku przy ul. K. 3, albowiem to na skutek realizacji inwestycji na działce przy ul. K. 3 doszło do powstania lokali, których dotyczył wniosek skarżących. Nie zachodzi zatem wyłączenie stosowania art. 2 ust. 1a u.w.l., o którym mowa w art. 2 ust. 1b u.w.l.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze za bezzasadne. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w granicach dopuszczalnych w toku postępowania o wydanie zaświadczenia. Nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. gdyż zgromadzony materiał dawał jednoznaczną podstawę dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy. Zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony, na którą powoływali się skarżący, może mieć zasadniczo zastosowanie w sprawach, w których organ dysponuje jakąś sferą swobody i uznania, co w przypadku postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia ma ograniczony zakres. Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przytoczenie przez organ II instancji treści przepisu art. 3 pkt 2 i 2a p.b. odnoszące się do definicji budynku oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie oznaczało zastosowania ww. przepisów w sprawie, a jedynie miało na celu przedstawienie zasadniczej cechy budynku, jako samodzielnej całości, której to cechy nie spełnia ani budynek usytuowany na działce [...] położony przy ul. K. 3, ani też część budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. K. 1, które to budynki miałyby, jak błędnie wywodzili skarżący, stanowić łącznie jeden budynek, w którym położone są lokale objęte ich wnioskiem. Tak więc zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 1c u.w.l. jest bezzasadny.
Wskazać nadto należy, że w skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodów z projektu zagospodarowania działki w C. przy ul. K. nr 3, opisu technicznego do planu zagospodarowania działki nr [...] w C. przy ul. K. nr 3; rzutów kondygnacji parteru, I, II oraz III piętra budynku (zawartych w operacie inwentaryzacyjnym lokali) z dodatkowym oznaczeniem.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Niemniej jednak stwierdzić należy, że dołączony do skargi projekt zagospodarowania działki oraz opis techniczny dotyczy także tylko działki nr [...] przy ul. K. 3 w C., a karty inwentaryzacji potwierdzają, że lokale objęte wnioskiem skarżących położone są w dwóch różnych budynkach – nr 1 i 3.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.