III SA/Gd 453/21

III SA/Gd 453/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzzn ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2021 r., nr OHK.906.12.2021.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku z dnia 25 lutego 2021 r., nr SE.NS.20.4401.11.1.33.13.2021.AG; 2. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2021 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku z dnia 25 lutego 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.500 zł za naruszenie obowiązku izolacji.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Ł. P. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym") w dniu 4 stycznia 2021 r. otrzymał pozytywny wynik testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, a w konsekwencji został zobowiązany do odbycia w okresie od 4 stycznia 2021 r. do 13 stycznia 2021 r. obowiązkowej izolacji w miejscu zamieszkania (D. ul. [...]).
Przeprowadzona przez funkcjonariuszy Posterunku Policji w D. w dniu 10 stycznia 2021 r. o godz. 21:13 kontrola wykazała, że Ł. P. opuścił miejsce izolacji. Na tę okoliczność została sporządzona w dniu kontroli notatka urzędowa funkcjonariuszy Policji. W oparciu o tę notatkę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Malborku w dniu 15 stycznia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie wobec Ł. P. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji.
W dniu 21 stycznia 2021 r. wpłynęły do organu pisemne wyjaśnienia Ł. P., w których wskazał, że przyczyną opuszczenia miejsca izolacji była konieczność dostarczenia leków ojcu, który jest po przebytym zawale serca i ma wszczepione cztery bypassy. W tym zakresie skarżący doprecyzował, że w dniu 10 stycznia 2021 r. o godz. 19:30 podczas rozmowy telefonicznej uzyskał informację od ojca, że od ok. 2 godzin ma bóle w klatce piersiowej, ciężko mu się oddycha, co prawdopodobnie spowodowane jest tym, że nie przyjął swoich leków. W przeszłości ojciec ciężko przechodził takie przypadki i niejednokrotnie kończyło się to hospitalizacją. Leki zostały w reklamówce (w której znajdowały się zakupy dla jego rodziny), którą jego ojciec zostawił przy furtce. Skarżący skontaktował się telefonicznie z funkcjonariuszem Posterunku Policji w D. –M.L., pytając go, kiedy ma przyjechać na kontrolę, bowiem jego zamiarem było przekazanie funkcjonariuszowi Policji leków dla ojca. Do tych leków, na wszelki wypadek, miał zamiar dołączyć paracetamol i euphylin long, przypuszczając że jego ojciec może mieć objawy Covid. Uzyskawszy informację, że funkcjonariusz nie jest w stanie określić godziny przybycia na kontrolę, zadzwonił do siostry. Niestety jego siostra nie mogła przekazać leków, gdyż była sama w domu z dzieckiem i nie miała możliwości wyjść z mieszkania. Obawiając się o zdrowie i życie ojca, zwłaszcza o skutki zakażenia Covid, postanowił sam dostarczyć leki. Około godz. 21:10 zdezynfekował ręce i opakowania leków, nałożył rękawiczki (gumowe, jednorazowe), usta i nos zakrył maseczką, następnie swoim samochodem podjechał pod klatkę budynku wielorodzinnego, w którym zamieszkują jego rodzice. Przez chwilę obserwował ulicę i po upewnieniu się, że w zasięgu wzroku nie ma innych osób, wysiadł z samochodu i na parapecie zewnętrznym klatki schodowej pozostawił leki, informując o tym telefonicznie ojca. Po powrocie do miejsca zamieszkania, co miało miejsce ok. godz. 21:30, podjął próbę kontaktu telefonicznego z funkcjonariuszem Policji –M.L., ale odrzucił jego połączenie. Po kolejnej próbie połączenia funkcjonariusz odebrał telefon i podczas tej rozmowy przekazał mu informację, że może przyjechać i potwierdzić jego pobyt w miejscu izolacji, co też uczynił ok. godz. 21:40.
W złożonym piśmie, oprócz powyższych wyjaśnień, Ł. P. zawarł wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z notatek służbowych funkcjonariusza Policji, które zostały sporządzone w trakcie kontroli, podnosząc że stan faktyczny w nich zawarty diametralnie się różni. Mianowicie, w pierwszej z nich funkcjonariusz Policji odnotował, że przeprowadził kontrolę na ul. [...] w D.. Natomiast w drugiej wskazano, że kontrola odbyła się na Os. [...] w D.. Do przedmiotowych wyjaśnień załączona została oprócz kserokopii notatek funkcjonariusza Policji, także Karta informacyjna leczenia szpitalnego oraz Karta informacyjna z Oddziału Kardiologii ojca strony – A. P.
Następnie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Malborku w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego zdarzeń z dnia 10 stycznia 2021 r. przeprowadził postępowanie dowodowe, w którym wezwał i przesłuchał w charakterze świadka funkcjonariusza Posterunku Policji w D. [...] M. L. oraz wezwał i przesłuchał w charakterze świadka funkcjonariusza Posterunku Policji w D. [...] A. G. [...] M.L. zeznał, że w dniu 10 stycznia 2021 r. pełnił służbę z [...] A.G. O godz. 21:13 dokonali kontroli Ł., J. i E. P., którzy zamieszkują w D. pod adresem ul. [...].Telefonicznie skontaktował się z Ł. P., który podczas tej rozmowy oświadczył, że zaraz się pokaże. Następnie zadzwonił do żony Ł. P., aby ona i syn J. pokazali się w oknie, co też uczynili. Oczekiwali na Ł. P. Z uwagi na to, że Ł. P. się nie pokazywał funkcjonariusz wykonał raz jeszcze telefon, który był poza zasięgiem. Ponownie zadzwonił do żony Ł. P., która oświadczyła, że mąż może przebywać na terenie posesji. W tym samym czasie A. G. próbował telefonicznie połączyć się z Ł. P. Podjęli decyzję, aby oświetlić teren wokół posesji Państwa P.; nie stwierdzili obecności Ł. P. O godz. 21:40 dokonali rekontroli miejsca zamieszkania Ł. P., potwierdzając że przebywa on w miejscu zamieszkania. Ł. P. w trakcie rozmowy oświadczył, że jego nieobecność w miejscu zamieszkania podyktowana była koniecznością dostarczenia leków członkowi rodziny oraz tym, że się kąpał. Na polecenie dyżurnego KPP w S. udali się do miejsca zamieszkania rodziców Ł. P..Jego ojciec – A. P. potwierdził, że w godzinach wieczornych w dniu 10 stycznia 2021 r. Ł. P. przywiózł mu lekarstwa, pozostawiając je przy wejściu do klatki schodowej. [...] A. G. potwierdził wersję zdarzeń przedstawionych przez [...] M. L. wyjaśniając przy tym, że w pierwszej notatce skupił się na treści notatki z uwzględnieniem zaleceń Sanepidu.
W dniu 12 lutego 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku wpłynęło pismo, w którym strona złożyła oświadczenie dotyczące warunków osobistych.
W oparciu o przedstawione ustalenia, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Malborku wydał w dniu 25 lutego 2021 r. decyzję (nr 2/2021), na mocy której nałożył na Ł. P. administracyjną karę pieniężną w kwocie 1.500 zł za naruszenie obowiązku izolacji.
Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. 2020 r, poz. 1842 ze zm. – dalej także zwaną "ustawą o COVID"), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.
Organ oceniając całokształt materiału dowodowego uznał, że strona naruszyła w dniu 10 stycznia 2021 r. obowiązujący na terenie Rzeczpospolitej Polskiej nakaz odbycia obowiązku izolacji domowej.
Odnosząc się do wątpliwości strony, co do wiarygodności notatki służbowej funkcjonariuszy Policji, organ wskazał, że ustalony na jej podstawie stan faktyczny sprawy nie budzi jego wątpliwości. Z przesłuchań świadków jednoznacznie wynika, że funkcjonariusze kontrolowali wymagany obowiązek izolacji przy ul. [...] w D., a zatem nie można mówić o pomyłce podczas sprawdzania obowiązku, a jedynie o pomyłce podczas sporządzania notatki urzędowej.
Odnosząc się natomiast do powodu opuszczenia miejsca zamieszkania przez stronę organ wskazał, że przeszłość chorobowa ojca Ł. P., czyli niestabilna choroba wieńcowa, przebyty zawał serca ściany dolnej, stan po CABG oraz nadciśnienie, wskazują na poważne problemy zdrowotne. Tym samym mocno niezrozumiałe jest dla organu, że strona nie wezwała specjalistycznych służb medycznych ale sama podjęła decyzję o udzieleniu pomocy ojcu w stanie pogorszenia stanu zdrowia wynikającego z zaostrzenia choroby niedokrwiennej serca. Ponadto czas jaki upłynął od powzięcia informacji o pogarszającym się stanie zdrowia ojca strony do momentu dostarczenia mu zapomnianych lekarstw był w ocenie organu stosunkowo długi, jak na działanie w stanie wyższej konieczności ponieważ wynosił ok. 4 godzin. Ocena wagi naruszenia prawa w ocenie organu mogła wywołać skutki faktyczne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia publicznego. Nakładana izolacja w przypadku zakażenia wirusem Sars-CoV-2 ma za zadanie ochronę innych osób przed potencjalnym zakażeniem. Strona podejmując decyzję o opuszczeniu miejsca izolacji domowej i przemieszczaniu się samochodem w celu dostarczenia leków ojcu powinna była wziąć pod uwagę ww. okoliczności i realnie ocenić ryzyko z uwagi na prawdopodobieństwo styczności z innymi osobami. Dodatkowo organ zauważył, że strona jest funkcjonariuszem Policji, który powinien stosować się do zasad etyki zawodowej policjanta zawartych w Zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r., które w § 2 zawiera uregulowania m.in. zasad współżycia społecznego: "W sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji". Powinien również - zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j: Dz. U. z 2020 r., poz. 360), który zawiera treść roty wypowiadanej podczas ślubowania policjanta - pilnie przestrzegać prawa ("Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnic związanych ze służbą, honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej").
Z uwagi na powyższe organ uznał, że kara w wysokości 1.500 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne, jak i osobiste właściwości strony postępowania oraz nie narusza bytu materialnego strony. Organ podkreślił przy tym, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) z uwagi na brak zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Ł. P. swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. W ocenie organu jeżeli niebezpieczeństwo dla zdrowia publicznego wynikające ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych zakazów istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Zatem kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia i prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii.
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpatrując odwołanie strony, decyzją z dnia 23 marca 2021 r. (nr OHK.906.12.2021.MS) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając decyzję opierał się na notatce urzędowej z dnia 10 stycznia 2021 r., dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariuszy Posterunku Policji w D.. Z treści wyżej wymienionej notatki wynika, że funkcjonariusze Policji w dniu 10 stycznia 2021 r. w czasie kontroli miejsca izolacji domowej Ł. P. nie zastali go pod wskazanym jako miejsce izolacji adresem. W notatce służbowej zapisano, że Ł. P. zmuszony był opuścić miejsce izolacji domowej, aby udać się z lekami dla rodziny. Zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji Ł. P. został objęty obowiązkiem izolacji domowej w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 w terminie od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 13 stycznia 2021 r.
Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że od pierwszego przypadku wystąpienia koronawirusa w Polsce, obszerne informacje o zagrożeniach związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa przedstawiane były we wszystkich mediach, w tym również społecznościowych. Szeroko promowane było przestrzeganie zaleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stosowanie się do wytycznych służb sanitarnych w tym trudnym okresie, a w szczególności w odniesieniu do zasad postępowania osób objętych kwarantanną i izolacją. Ograniczenie kontaktu osoby zakażonej z innymi ludźmi ma bowiem na celu zminimalizowanie ryzyka rozprzestrzenienia się epidemii. Dlatego w opinii Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, przede wszystkim w trosce o wspólne bezpieczeństwo zdrowotne, obowiązkiem każdego przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest przestrzeganie obowiązującego prawa i obostrzeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii wywołanym zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie art. 189e k.p.a. nie może mieć miejsca. Strona w chwili uzyskania informacji tj. około godziny 19:30, o złym samopoczuciu ojca od 2 godzin, nie wezwała telefonicznie służb specjalistycznych jakim są jednostki wyjazdowe służb medycznych, tylko sama oceniła, że jej wiedza i kompetencje są adekwatne do udzielenia pomocy ojcu w przebiegu zaostrzenia choroby niedokrwiennej serca. Dodatkowo strona nie dostarczyła zapomnianych przez ojca leków w trybie natychmiastowym z uwagi na pogarszający się od 2 godzin stan zdrowia tylko czekała kolejne dwie godziny od uzyskanej informacji tj. od około 19:30 do 21:10, aby te lekarstwa ojcu dostarczyć. W ocenie organu przeszłość chorobowa ojca strony, czyli niestabilna choroba wieńcowa, przebyty zawał serca ściany dolnej, stan po CABG oraz nadciśnienie wskazują na poważne problemy zdrowotne ojca, a zatem niezrozumiałe było, że strona nie wezwała specjalistycznych służb medycznych, tylko sama podjęła decyzję o udzieleniu pomocy ojcu w stanie pogorszenia stanu zdrowia wynikającego z zaostrzenia choroby niedokrwiennej serca. Ponadto czas jaki upłynął od powzięcia informacji o pogarszającym się stanie zdrowia ojca do momentu dostarczenia mu zapomnianych lekarstw jest w ocenie organu stosunkowo długi, jak na działanie w stanie wyższej konieczności ponieważ wynosi około 2 godzin. Nakładana izolacja w przypadku zakażenia wirusem Sars-CoV-2 ma za zadanie ochronę innych osób przed potencjalnym zakażeniem, a strona podejmując decyzję o opuszczeniu miejsca izolacji domowej i przemieszczaniu się samochodem w celu dostarczenia leków ojcu powinna była wziąć pod uwagę ww. okoliczności i realnie ocenić ryzyko z uwagi na prawdopodobieństwo styczności z innymi osobami. Dodatkowo organ zaznaczył, że strona jest funkcjonariuszem Policji, który powinien stosować się do zasad etyki zawodowej policjanta.
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że organ I instancji dokładnie rozpatrzył wszystkie zebrane materiały dowodowe w powyższej sprawie, dodatkowo wezwał stronę oraz funkcjonariuszy Policji, którzy dokonali kontroli miejsca izolacji strony do złożenia dodatkowych zeznań w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Malborku. Zeznania świadków układają się w logiczną całość i opisują zdarzenie wiarygodnie i spójnie.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że kara pieniężna w kwocie 1.500 zł wymierzona na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID, przewidującego nałożenie kary pieniężnej w kwocie do 30.000 zł, wykazuje na miarkowanie kary przez organ I instancji, zaś określenie wysokości kary pieniężnej zostało szczegółowo wyjaśnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.
W ocenie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, organ I instancji słusznie wskazał na niezasadność uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Organ odwoławczy podkreślił, że przebywanie strony w okresie izolacji domowej poza miejscem odbywania izolacji było niedopuszczalne. Ł. P. swoim zachowaniem stworzył ryzyko zakażenia chorobą zakaźną innych ludzi. Zatem kara w wysokości 1.500 zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, które zostały ustalone przez organ w toku postępowania administracyjnego.
Ł. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi wydruków (tj. treści wiadomości sms jakie otrzymywał skarżący), dla wykazania faktu, że skarżący otrzymywał sprzeczne informacje co do treści zastosowanej wobec niego decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: tj.:
a) art. 15zzzn ustawy o COVID poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wobec skarżącego nie istniał obowiązek izolacji w warunkach domowych w dniu 10 stycznia 2021 r., co skutkowało wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej bez podstawy prawnej;
b) art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez niedoręczenie skarżącemu decyzji o objęciu go obowiązkiem izolacji w warunkach domowych, co znacznie utrudniło mu drogę postępowania odwoławczego od nałożonej administracyjnej kary pieniężnej i pozbawiło możliwości obrony swoich praw.
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 9 i art. 14 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron i pisemności postępowania administracyjnego wskutek niewydania, do dnia wniesienia niniejszej skargi, decyzji w formie pisemnej nakładającej na skarżącego obowiązek izolacji w warunkach domowych, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z podstawą prawną nałożonego obowiązku, miejscem w którym ma przebywać, treścią obowiązku a w konsekwencji naruszyło prawo do obrony skarżącego;
b) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez potraktowanie jako dokument i dowód w rozumieniu tego artykułu, notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się dwie (różniące się od siebie) notatki ze zdarzenia z dnia 10 stycznia 2021 r., co budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności ich sporządzenia i podważa wiarygodność zeznań funkcjonariuszy zeznających w sprawie, a tym samym które nie powinny stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie istniała podstawa prawna do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w postaci decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji w warunkach domowych; w konsekwencji decyzja powinna podlegać uchyleniu.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej dotyczy jej zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 marca 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Malborku z dnia 25 lutego 2021 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na Ł. P. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 1.500 zł wymierzonej za naruszenie obowiązku izolacji na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm. – dalej zwanej "ustawą o COVID").
Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.
Należy wskazać, że podstawowym zadaniem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie - wobec treści przywołanego wyżej przepisu - była ocena, czy wobec skarżącego powstał obowiązek poddania się izolacji w warunkach domowych i w jakim okresie ten obowiązek istniał, a w szczególności czy obowiązek ten znajdował oparcie w przepisach prawa.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.ch.z.l.") państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. j/ u.z.ch.z.l., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się izolacji w warunkach domowych.
W myśl natomiast art. 34 ust. 1 u.z.ch.z.l., w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Na mocy art. 34 ust. 4 pkt 1 u.z.ch.z.l., zakazuje się opuszczania miejsca: izolacji lub izolacji w warunkach domowych, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.
W ocenie Sądu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym poddawania obowiązkowej izolacji w warunkach domowych. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 u.z.ch.z.l. z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:
1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;
2) nie wymagają uzasadnienia;
3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.
Podkreślić bowiem należy, że wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi, tj. doręczenie/ogłoszenie (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o nałożeniu obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych rozstrzyga decyzja wydana przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w trybie art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. Odnotować należy, że obowiązek taki – stosownie do art. 35 u.z.ch.z.l. - może też co prawda wynikać ze skierowania przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, jednakże lekarz kierujący pacjenta do odbycia izolacji w warunkach domowych (a także w razie konieczności przedłużenia okresu trwania izolacji w warunkach domowych) powinien odnotować ten fakt w dokumentacji medycznej pacjenta, jak również obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić o skierowaniu do izolacji w warunkach domowych państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla odbywania izolacji w warunkach domowych.
Z kolei – mając na uwadze przedmiot zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji – wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjna kara pieniężna jako administracyjna sankcja o charakterze pieniężnym jest nakładana (wymierzana) w następstwie naruszenia prawa. W tym sensie administracyjna kara pieniężna jest ujemnym następstwem naruszenia prawa, powodującym uszczerbek w majątku osoby naruszającej prawo, polegającym na obowiązku uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Przyczyną i zarazem konieczną przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bezsporne stwierdzenie naruszenie prawa. Chodzi tu o naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, niekoniecznie należące do prawa administracyjnego, aczkolwiek najczęściej administracyjne kary pieniężne są nakładane w następstwie naruszenia prawa administracyjnego. Elementem niezbędnym dla powstania odpowiedzialności deliktowej zagrożonej administracyjną karą pieniężną jest dokonanie przez podmiot objęty hipotezą normy sankcjonowanej czynu, który pozostaje w sprzeczności z treścią dyspozycji normy sankcjonowanej. Artykuł 189b k.p.a. precyzuje przy tym, że naruszenie prawa polegać może bądź na niedopełnieniu obowiązku, bądź na naruszeniu zakazu. Ustalenie zarówno faktu naruszenia prawa, tj. niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu, jak i momentu wystąpienia tych zdarzeń stanowi jedną z determinant faktycznych decyzji administracyjnej nakładającej (wymierzającej) administracyjną karę pieniężną, dlatego organ prowadzący postępowanie w sprawie jest obowiązany zgodnie ze standardami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej podjąć wszystkie niezbędne czynności celem ich ustalenia (por. LEX/el - komentarz do art. 189b k.p.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer 2019).
Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy należy w ocenie Sądu przyjąć, że warunkiem koniecznym do uznania, iż zaistniały przesłanki do wymierzenia Ł. P. administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. jest stwierdzenie, że został na skarżącego nałożony prawny obowiązek w postaci przebywania w izolacji w warunkach domowych, który następnie został naruszony.
Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarżący obowiązkową izolacją domową został objęty w okresie od dnia 4 do 13 stycznia 2021 r.
W aktach sprawy brak jest jednak dowodu potwierdzającego nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się wskazanej izolacji w warunkach domowych. Nie ma bowiem w aktach sprawy ani decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., jak też dokumentacji medycznej (czy wyciągu z takiej dokumentacji), zawierającej adnotację lekarza podstawowej opieki zdrowotnej o skierowaniu skarżącego do izolacji w warunkach domowych, o wyznaczeniu okresu trwania tej izolacji czy też o przedłużeniu okresu jej trwania. Przedłożone Sądowi akta administracyjne zawierają – w omawianym zakresie - jedynie wydruk z Systemu EWP o objęciu skarżącego w okresie od 4.01.2021 r. do 13.01. 2021 r. "kwarantanną" – "typ kwarantanny – izolacja domowa". Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że fakt zamieszczenia na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią (System EWP) informacji o objęciu izolacją domową nie może być uznany sam w sobie za wydanie przez organ decyzji administracyjnej w tej sprawie. Co więcej, w niniejszej sprawie w istocie nawet treść znajdującego się w aktach wydruku z Systemu EWP dotyczącego skierowania Ł. P. do izolacji domowej w rubryce oznaczonej jako: "Nr decyzji" nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji, co budzi uzasadnioną wątpliwość czy decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek izolacji w warunkach domowych została przez organ wydana.
Mając powyższe na uwadze brak w aktach sprawy wskazanych dowodów, tj. decyzji organu sanitarnego o nałożeniu na skarżącego obowiązku izolacji w warunkach domowych lub chociażby dokumentacji lekarskiej, z której wynikałoby skierowanie skarżącego przez lekarza do odbycia izolacji w warunkach domowych, prowadzić musi do wniosku, że nie można skutecznie twierdzić, iż na skarżącego został nałożony prawny obowiązek w postaci poddania się izolacji w warunkach domowych, który następnie został przez zobowiązanego naruszony, a co z kolei jest warunkiem sine qua non wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Brak w aktach sprawy dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID, decyzji o nałożeniu na osobę karaną obowiązku izolacji (a więc decyzji administracyjnej wskazującej na kogo, kiedy, w jakiej formie, w jakim miejscu i do kiedy został nałożony obowiązek izolacji), uniemożliwia Sądowi kontrolę czy rzeczywiście i na jakiej podstawie skarżący został objęty obowiązkiem izolacji domowej, a w konsekwencji przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za złamanie tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1323/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 683/21 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 665/21).
Z tego powodu należało stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie obarczony jest istotnym brakiem, którego podobnie jak organ I instancji także organ II instancji nie uzupełnił, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią powyższą ocenę prawną. W dalszym toku postępowania niezbędne będzie wyjaśnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej doszło do nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się izolacji w warunkach domowych. Co istotne, organy powinny dysponować dowodem potwierdzającym nałożenie omawianego obowiązku. Uzupełniony w ten sposób materiał dowodowy może dopiero stanowić podstawę do dokonania ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie przez skarżącego nałożonego nań obowiązku .
Jednocześnie Sąd – odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących treści dwu notatek policyjnych wskazujących na dwa różne miejsca kontroli przez funkcjonariuszy policji obowiązku izolacji domowej skarżącego w dniu 10 stycznia 2021 r. – pragnie wskazać, że fakt nieprzebywania skarżącego w trakcie kontroli pod adresem przy ul. [...] w D. jest bezsprzeczny, gdyż sam skarżący potwierdził, że w obawie o zdrowie ojca celem dostarczenia mu lekarstw opuścił wskazane miejsce zamieszkania, zaś kontrolujący skarżącego funkcjonariusze policji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, niezależnie od sporządzonych i kwestionowanych przez skarżącego notatek, dodatkowo w złożonych pod groźbą odpowiedzialności karnej zeznaniach potwierdzili adres, pod którym dokonali w dniu 10 stycznia 2021 r. kontroli wykonywania przez skarżącego obowiązku izolacji domowej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), o czym orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).