III SA/Gd 453/19

III SA/Gd 453/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 120/20 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2137
art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 2 załącznika do uchwały, 2) odrzuca skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Miasta uchwałą z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...] ustaliła dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta zgodnie z załącznikiem do uchwały.
Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. nr 24, poz. 142 ze zm.), powoływanej dalej także jako ustawa.
W załączniku do przedmiotowej uchwały, w pkt 1 lit a) wskazano, że placówki handlu detalicznego prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa usytuowane na obszarze ograniczonym ulicami: Al. [...] numery parzyste od [...] do [...], numery nieparzyste od [...] do [...], ul. [...] piesze przedłużenie ul. [...] do alejki spacerowej, Aleją [...], Aleją [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...] i ul. [...], mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godz. 6.00 do godz. 23.00; z kolei w pkt 1 lit b) załącznika wskazano, iż placówki handlu detalicznego prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych, w tym piwa usytuowane na pozostałym obszarze miasta mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia całodobowo. Wyszczególniono ponadto, ze zakłady gastronomiczne w części dotyczącej lokali będących pomieszczeniami zamkniętymi, w których podawany jest alkohol (pkt 2 załącznika) oraz zakłady gastronomiczne w części dotyczącej placówek i obiektów nie będących lokalem w pomieszczeniach zamkniętych, w których podawany jest alkohol (pkt 3) mogą być otwarte we wszystkie dni tygodnia od godziny 7.00 do 5.00., a placówki handlowe inne niż wymienione w pkt 1 oraz zakłady usługowe dla ludności (pkt 4) we wszystkie dni tygodnia całodobowo.
Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 marca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały w części objętej pkt 1 lit. a) i b) załącznika do uchwały, jako sprzecznej w tym zakresie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
Rada Miasta zakwestionowała zgodność z prawem wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia o częściowej nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 241/07 oddalił skargę Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 23 marca 2007 r. nr [...]. Wskazany wyrok jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 477/07 oddalił bowiem skargę kasacyjną Rady Miasta od opisanego wyżej wyroku sądu I instancji potwierdzającego prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 1 a i 1 b uchwały Rady Miasta z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...], jako w nieuzasadniony sposób różnicujących podmioty gospodarcze prowadzące działalność handlową w zależności od ich usytuowania w obszarze miasta, co wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
W dniu 11 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga spółki [...] Spółki z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 9 lutego 2007 r. nr [...], w której zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Skarżąca Spółka oświadczyła, że jest właścicielem zakładu gastronomicznego "B" zlokalizowanego w S. przy ul. [...] i wnosi przedmiotową skargę w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 2 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a."
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
- naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2, 7, 87 ust. 2 oraz 94 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej w akcie innym niż ustawa, pomimo braku ważnego interesu publicznego oraz wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie;
- naruszenie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy w zw. z art. 20, 22, 32 Konstytucji RP poprzez określenie maksymalnych godzin granicznych otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych na terenie miasta, a przez to ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasady równości wobec prawa.
Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej uchwale w nieuprawniony sposób, powołując się na upoważnienie z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, ustalono godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, w których sprzedawany jest alkohol, we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 6.00 a 23.00, zakładów gastronomicznych we wszystkie dni tygodnia w godzinach pomiędzy 7.00 a 5.00 oraz pozostałych placówek handlowych we wszystkie dni tygodnia całodobowo. W § 4 uchwały stanowiąc dodatkowo, że naruszenie godzin otwierania i zamykania placówek podlega karze grzywny określonej art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy.
W ocenie skarżącej Spółki, organ przekroczył granice przysługującego gminie władztwa oraz upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, a także naruszył art. 94 Konstytucji RP uniemożliwiający przedsiębiorcom swobodę działań gospodarczych, poprzez określenie maksymalnych ram czasowych otwarcia lokali gastronomicznych i usługowych. Takie działanie naraża właścicieli objętych zakazem obiektów na wymierne straty finansowe, które są związane z koniecznością zamykania i otwierania lokali o określonych w uchwale godzinach. Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy upoważnia w pewnym zakresie gminę do ustalania godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych oraz zakładów gastronomicznych, jednak nie daje on gminie pełnej swobody stosowania dowolnych ograniczeń i naruszenia zasady swobody wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady jest dopuszczalne w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.
Skarżąca wskazała, że z załącznika do uchwały w wyraźny sposób wynika, że kwestią decydującą o zakresie wprowadzonych uregulowań było ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast akty prawa miejscowego wydawane na postawie art. XII Przepisów Wprowadzających Kodeks Pracy, co potwierdzono w orzecznictwie, powinny dotyczyć jedynie praw i obowiązków pracowników i pracodawców nie zaś stanowić podstawę do wprowadzania unormowań objętych innymi przepisami, jak ograniczenie czasu pracy placówek ze względu na potrzebę ograniczenia dostępu do alkoholu. Akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. XII § 1 ustawy, który ma na celu szeroko rozumiany interes społeczny, polegający na takim uregulowaniu dni i godzin otwarcia i zamknięcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, aby ograniczyć dostępność napojów alkoholowych, jest niezgodny z prawem, to jest wydany bez podstawy prawnej.
Strona skarżąca zauważyła, że nie tylko Rada Miasta, ale również inne rady miejskie w poszczególnych miastach Polski ustalały dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych powołując się na art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Jednakże uchwały te w ramach rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów zostawały uznawane za nieważne i rażąco naruszające porządek prawny. Dopiero bowiem w ustawie z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych ustawodawca udzielił gminom wyraźnego upoważnienia ustawowego do wprowadzania czasu sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, jako niespełniającej wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że argumentacja strony opiera się na wskazaniu, że uchwała narusza interesy ogółu przedsiębiorców, natomiast skarga o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem zakładu gastronomicznego w S. nie przesądza zaś w ocenie organu, że spółka posiada legitymację do zaskarżania uchwały w opisanym wyżej trybie. Szczególnie, że z ustaleń organu wynika, że co najmniej od roku działalność w "B" nie jest prowadzona.
W ocenie organu, uchwała będąca przedmiotem skargi nie narusza żadnego interesu czy uprawniania skarżącej spółki i została podjęta na podstawie prawa i w jego granicach, skarga powinna zatem zostać przez Sąd odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy p.p.s.a.
W przypadku uznania przez Sąd, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały, organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, podniesione w skardze zarzuty są chybione i nie zasługują na uwzględnienie, zważywszy również na to, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem badania przez organ nadzoru, a następnie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, w wyniku czego tylko cześć jej zapisów została wyeliminowana z obrotu prawego.
W piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała godzi w jej interes jako przedsiębiorcy, gdyż wbrew gwarancjom ustawowym narusza wolność gospodarczą skarżącej, poprzez reglamentowanie sprzedaży alkoholu w oparciu o kryteria, które w chwili podjęcia uchwały nie były przewidziane ustawą o wychowaniu w trzeźwości, która nie stanowiła również podstawy prawnej do wydania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skarżąca podkreśliła, że jako właściciel lokalu gastronomicznego "B" zlokalizowanego w S. niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, szczególnie, że jedną z głównych przyczyn zawieszenia działalności lokalu przez skarżącą pozostaje właśnie zaskarżona uchwała, która w sposób istotny ogranicza godziny otwarcia i zamknięcia zakładów gastronomicznych na terenie. Skarżąca podkreśliła, że nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zakładu gastronomicznego, a jedynie dokonała czasowego zawieszenia działalności lokalu. Była zaś zmuszona do tymczasowego zawieszenia działalności przedmiotowego lokalu, gdyż w godzinach pracy lokalu przynoszących potencjalnie najwyższy zysk, na mocy zaskarżonej uchwały zakład gastronomiczny musi pozostawać zamknięty. Skarżąca wskazała, że spełnia wszelkie przewidziane przepisami prawa wymagania i posada aktualne zezwolenia, przez co działalność lokalu "B" może być wznowiona w każdym czasie. Na dowód powyższego do pisma dołączono dokumenty obejmujące: postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 21 grudnia 2015 r. o odbiorze lokalu, decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 21 grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu zakładu, trzy zezwolenia Prezydenta Miasta z 2015 r. na sprzedaż w lokalu napojów alkoholowych ważne w okresie od 28 grudnia 2015 r. do 29 lutego 2020 r. wraz z dowodem dokonania opłaty za 2019 r. i sprawozdanie z badań wody z 2019 r.
Skarżąca dodała, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jednakże w jego ramach stwierdzono nieważność wyłącznie części objętej pkt 1 lit a i b załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Wobec powyższego przedmiotem rozstrzygnięć zapadłych następnie wyroków sądów administracyjnych obu instancji była wyłącznie część objęta pkt 1 lit. a i b załącznika do uchwały.
Na rozprawie w dniu 3 października 2019 r, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że prowadzony przez skarżącą lokal miał charakter lokalu nocnego, jrgo klientele stanowiły osoby opuszczające dyskoteki o godzinie 4.00.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie wskazuje, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych, w tym przypadku ustawy o samorządzie gminnym.
Przed rozpoznaniem skargi sąd rozważył, czy skarga jest dopuszczalna.
Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wraz z wejściem w życie tej ustawy, modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego tej ustawy - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, zaś z art. 17 ust. 2 wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy.
Zatem jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zaskarżony akt wydano w 2007 r. W niniejszej sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed wejścia z życie ustawy zmieniającej. Warunkiem formalnym wniesienia skargi było zatem wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim stanie prawnym wynikało, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżąca warunki ten spełniła, bowiem w dniu 10 kwietnia 2019 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca wnosząc skargę w dniu 7 czerwca 2019 r. zachowała 60- dniowy termin na wniesienie skargi.
Unormowanie art. 101 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi na uchwałę podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Skarżący winien zatem wykazać posiadanie interesu prawnego oraz fakt jego naruszenia. Brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka granicach interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną danego podmiotu. O skuteczności skargi na akt prawa miejscowego przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r. sygn. II GSK 1183/11 z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2400/12).
W niniejszej sprawie skarżąca winna zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zaskarżona uchwała ustala dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta . W załączniku do uchwały wskazano:
- w punkcie 2, że zakłady gastronomiczne w części dotyczącej lokali będących pomieszczeniami zamkniętymi, w których podawany jest alkohol, we wszystkie dni tygodnia w godzinach otwarte są nie wcześniej niż o godz. 7.00 i zamykane nie później niż o 5.00,
- w punkcie 3, że zakłady gastronomiczne w części dotyczącej placówek i obiektów nie będących lokalem w pomieszczeniach zamkniętych, w których podawany jest alkohol, we wszystkie dni tygodnia w godzinach otwarte są nie wcześniej niż o godz. 7.00 i zamykane nie później niż o 5.00,
- w punkcie 4, że placówki handlowe inne niż wymienione w lp. 1 oraz zakłady usługowe dla ludności wszystkie dni tygodnia w godzinach otwarte są całodobowo.
Skarżąca wskazała, że prowadzi lokal gastronomiczny, w którym sprzedawany jest alkohol, lokal ten ma charakter lokalu zamkniętego. Jak wyżej wskazano, skarżąca może posiadać interes prawny jedynie w takim zakresie w jakim zaskarżona regulacja dotyczy jej uprawnień. Obowiązek wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały obciąża stronę skarżącą. Z okoliczności sprawy nie wynikało by skarżąca prowadziła lub zamierzała prowadzić działalność wymienioną w punktach 3 i 4 załącznika, które dotyczą placówek i obiektów nie będących lokalem w pomieszczeniach zamkniętych oraz placówek handlowych innych, niż wymienione w lp. 1 i zakładów usługowych dla ludności.
Skarżąca wywodziła swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z faktu prowadzenia działalności gospodarczej i sprzecznego z prawem ograniczenia godzin działalności restauracyjnej. Skarżąca nie może zatem posiadać interesu prawnego w zaskarżeniu treści załącznika pkt 3 i 4 uchwały, nie jest ona bowiem przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą we wskazanym w tych punktach zakresie.
W tym też zakresie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego.
Sąd uznał natomiast, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie dotyczącym unormowania pkt 2 Załącznika do uchwały. Z jego regulacji wynika, że zakłady gastronomiczne w części dotyczącej lokali będących pomieszczeniami zamkniętymi, w których podawany jest alkohol, we wszystkie dni tygodnia w godzinach otwarte są nie wcześniej niż o godz. 7.00 i zamykane nie później niż o godz. 5.00. Skarżąca wskazywała, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą gastronomiczną w zakresie baru, w którym podawany jest alkohol, położonego w S.. Unormowanie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) przewiduje zasadę wolności działalności gospodarczej i równości przedsiębiorców, wskazując, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Skarżąca jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 w związku z art. 3 cytowanej ustawy.
Nadto na zakres uprawnień skarżącej, jako podmiotu prowadzącego sprzedaż alkoholu, mogły mieć wpływ unormowania ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2137). Z przepisów tej ustawy w dacie podjęcia uchwały nie wynikały jednak uprawnienia organu gminy do dokonania regulacji godzin otwarcia lokali w których sprzedawany jest alkohol. Obecnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy wynika, że rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600. Zatem nawet obecnie w ustawie tej brak jest unormowań przewidujących ograniczenia w sprzedaży alkoholu przez podmioty, w których alkohol podawany jest w prowadzonym zakładzie gastronomicznym, a zatem przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży.
Przedmiotowa uchwała narusza zatem nieograniczone przepisami ustawy prawo skarżącej do sprzedaży napojów alkoholowych w zakładzie gastronomicznym całodobowo.
Okoliczność, że skarżąca aktualnie zaprzestała prowadzenia działalności nie wyklucza jej interesu prawnego. Skarżąca jest w posiadaniu lokalu, prowadziła w lokalu działalność i posiada wszystkie zezwolenia niezbędne do prowadzenia tej działalności, w tym zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Na poparcie tych okoliczności skarżąca złożyła dowody z dokumentów: postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 21 grudnia 2015 r. o odbiorze lokalu, decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 21 grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu zakładu, sprawozdania z badań wody z 2019 r., trzech zezwoleń Prezydenta Miasta z 2015 r. na sprzedaż w lokalu napojów alkoholowych ważnych w okresie od 28 grudnia 2015 r. do 29 lutego 2020 r. wraz z dowodem dokonania opłaty za 2019 r.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, taki interes skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego. Wskazywane przez organ okoliczności związane z aktualnym zamknięciem lokalu nie świadczą o tym, że skarżąca nie posiada interesu prawnego podlegającego ochronie. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że interes skarżącej ma charakter realny. Zatem w zakresie treści punktu 2 Załącznika do uchwały skarga została rozpoznana.
Sad uwzględnił okoliczność,, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i w jego ramach stwierdzono nieważność wyłącznie części objętej pkt 1 lit a i b załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. W takim też zakresie prawidłowość uchwały podlegała ocenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 241/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 477/07. Okoliczność ta nie wyklucza dopuszczalności skargi na pozostałą część uchwały. Na marginesie wskazać także należy, że okoliczność ta nie przesądza, że zaskarżona uchwała w pozostałym zakresie nie narusza przepisów prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zaskarżona uchwała narusza prawo.
Unormowaniem art. XII ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy uchylono ustawę z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych ( Dz. U. Nr 13, poz. 56). Jednocześnie ustawodawca w kwestii godzin otwarcia placówek handlu detalicznego i zakładów usługowych dla ludności w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, wskazał, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, stanowiąc dla gminy delegacje ustawową do wydania uchwały w tym zakresie. Określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy zatem do zadań własnych gminy, kompetencje te przysługują radzie gminy, która podejmuje w tym zakresie uchwałę.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, obowiązuje ona na obszarze gminy, regulując w sposób generalny uprawnienia części podmiotów gospodarczych do prowadzenia tej działalności.
Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. W każdym przypadku, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akt prawa miejscowego nie może naruszać normy zawierającej delegację do jego ustanowienia, jak również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności zastrzeżone są bowiem zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Nadto wskazać należy, że zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016 r. poz.283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
Wolność gospodarcza gwarantowana przepisami Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego, ale ograniczenie tej wolności może nastąpić tylko w sytuacjach określonych przepisami Konstytucji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 20 stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w art. 22, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, czyli ustalenie godzin zamykania i otwierania placówek handlowych. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wydawania uchwał, których celem jest przeciwdziałanie alkoholizmowi i ograniczanie podawania alkoholu w zakładach gastronomicznych. Sposoby przeciwdziałania alkoholizmowi przewidziane są w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. III SA/Gd 241/07, według pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zabronione było sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w lokalach gastronomicznych i innych miejscach sprzedaży w godzinach od 6 do 13. Skreślenie tegoż przepisu nastąpiło z dniem 30 listopada 1990 r. bez jednoczesnego wprowadzenia innego uregulowania dotyczącego godzin sprzedaży napojów alkoholowych w ustawie oraz bez określenia upoważnienia dla innych organów do stanowienia w tym przedmiocie. Sąd wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w lokalach restauracyjnych, ani nie daje upoważnienia do stanowienia o tym w formie aktu podustawowego, tym bardziej więc takiej reglamentacji nie należy wprowadzać na podstawie przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Sąd w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność pkt 2 złącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie jego postanowień z obrotu prawnego.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania bowiem skarżący nie złożył wniosku w tym przedmiocie.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.