III SA/Gd 433/23

III SA/Gd 433/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 3 ust. 2 i 3 oraz art. 7 ust. 1
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 203
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 9011-2023-001560 w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim z dnia 6 marca 2023 r., nr 0205-2023-002774, 2. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz O. W. kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r, poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu w Gdańskim z dnia 6 marca 2023 r. odmawiającą O. W. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 29 marca 2019 r. reprezentujący niepełnoletnią O. W. (ur. 8 listopada 2003 r.) O. W. wystąpił do Powiatowego Biura ARiMR w Elblągu z wnioskiem o wpisanie córki do ewidencji producentów, jako prowadzącej samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne (wniosek złożony według miejsca zamieszkania w powiecie elbląskim).
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2019 r. (nr 0251-2019-002444) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu wpisał O. W. z dniem wydania decyzji do ewidencji producentów oraz nadał wnioskodawczyni numer indentyfikacyjny [...].
Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2021 r. O. W. - reprezentowana przez ojca - wystąpiła o wykreślnie z ewidencji producentów. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczyni zrezygnowała z dalszych planów prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ pomimo wpisania jej do ewidencji producentów, jej wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i ekologicznych został załatwiony odmównie w związku z podważeniem przez organ faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez O. W.
Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. (nr 0251-2021-001095) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu uwzględnił wniosek strony i wykreślił O. W. z ewidencji producentów oraz uchylił numer identyfikacyjny.
W dniu 16 czerwca 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim wpłynął podpisany przez O. W. wniosek o wpis do ewidencji producentów (według podanego miejsca zamieszkania wnioskodawczyni w G.). Do wniosku dołączono oświadczenie ojca wnioskodawczyni, że wyraża zgodę na wpisanie jego niepełnoletniej córki do ewidencji producentów.
Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim, wskazując na podstawę z art. 50 § 1 k.p.a., wezwał O. W. do złożenia wyjaśnień w sprawie, argumentując, że jako osoba niepełnoletnia i nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, zgodnie z art. 30 § 2 k.p.a. musi działać i być reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, a występując z wnioskiem o dokonanie wpisu do ewidencji producentów takiego przedstawiciela ustawowego we wniosku nie wskazano. W piśmie zawarto pouczenie, że niezłożenie wyjaśnień w terminie 7 dni spowoduje wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wezwanie zostało wysłane na wskazany we wniosku adres zamieszkania wnioskodawczyni, odebrane przez O. W. w dniu 1 lipca 2021 r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
Pismem z dnia 15 lipca 2021 r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim skierował do O. W. informację o pozostawieniu wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia 16 czerwca 2021 r. bez rozpoznania, wskazując na podstawę z art. 64 § 2 k.p.a. oraz na fakt nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od doręczenia wezwania w dniu 1 lipca 2021 r. Wobec niepodjęcia przez adresata dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej ww. pismo informacyjne, przesyłka została w sierpniu 2021 r. zwrócona do organu.
W dniu 31 maja 2022 r. O. W. wniosła do Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim wniosek o przyznanie na rok 2022 r. jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności dodatkowej, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności ONW. We wniosku zawarto oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych dedykowanych do płatności, położonych w powiecie elbląskim.
Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2023 r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim poinformował O. W., że sprawa przyznania płatności z uwagi na jej skomplikowany charakter nie zostanie załatwiona w podstawowym terminie i wskazał, że wydanie decyzji w sprawie planowane jest do dnia 18 kwietnia 2023 r.
Decyzją z dnia 6 marca 2023 r. (nr 0205-2023-002774) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim odmówił O. W. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., o które wnioskodawczyni ubiegała się we wniosku z dnia 31 maja 2022 r.
Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm., dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), zgodnie z którym płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności.
W uzasadnieniu wskazano, że dla ustalenia czy wnioskodawca legitymuje się statusem producenta rolnego należy odwołać do art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2001, dalej jako "ustawa o krajowym systemie ewidencji"), z których wynika, że system ewidencji, obejmujący ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz dokumentację związaną z prowadzeniem powyższych ewidencji, wykorzystuje się m.in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Ustawa o krajowym systemie ewidencji w art. 3 pkt 3 definiuje producenta rolnego jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Natomiast art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji stanowi, iż wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się, w drodze decyzji administracyjnej, na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, gdzie jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji).
Mając na uwadze wskazane uregulowania, organ podkreślił, że podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest jedynie podmiot, który posiada wpis do ewidencji producentów, gdyż w ten sposób potwierdzany jest status producenta rolnego. Zaznaczając, że wskazanego wpisu dokonuje się na wniosek, organ stanął na stanowisku że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł uznać, aby O. W. spełniła warunek określony w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
W tym zakresie wskazano, że O. W. została wpisana do ewidencji producentów, na mocy decyzji z dnia 3 kwietnia 2019 r. Jednak na mocy kolejnej decyzji, podjętej na wniosek strony, to jest decyzji z dnia 22 lutego 2021 r. została wykreślona z ewidencji producentów przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu i decyzja ta została skutecznie odebrana przez O. W. Jednocześnie odrębnym wnioskiem złożonym następnie w dniu 16 czerwca 2021 r. O. W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim o ponowny wpis do ewidencji producentów. Wniosek ten został jednak pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na brak odpowiedzi wnioskodawczyni na wezwanie do złożenia wyjaśnień, dlaczego będąc osobą nieletnią nie podała we wniosku danych swojego przedstawiciela ustawowego (reprezentanta). Organ zaznaczył, że wniosek o wpis do ewidencji nie został tym samym prawidłowo złożony. Za taki wniosek całą pewnością nie można bowiem uznać wniosku, który na skutek niespełnienia warunków formalnych, został pozostawiony bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza bowiem, że podanie to zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że w związku z tym stało się bezskuteczne z mocy prawa. Jednocześnie pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, jest to bowiem jedynie czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę.
Decyzja o odmowie przyznania płatności została doręczona stronie w dniu 13 marca 2023 r.
W dniu 21 marca 2023 r. do Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim wpłynął ponowiony przez O. W. wniosek o wpis do ewidencji producentów, datowany na dzień 20 marca 2023 r.
Decyzją z dnia 22 marca 2023 r. (nr 0205-2023-003203) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim wpisał O. W. do ewidencji producentów z dniem 17 czerwca 2021 r. oraz nadał numer indentyfikacyjny [...] (dopisek Sądu: numer tożsamy z numerem posiadanym przez stronę w okresie od kwietnia 2019 r. do lutego 2021 r.).
O. W. wniosła w dniu 26 marca 2023 r. odwołanie od decyzji odmawiającej jej przyznania płatności bezpośrednich, wskazując, że w sprawie nie uwzględniono, że w dniu 20 marca 2023 r. ponownie złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów. W ocenie strony przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich powinna być spełniona w chwili orzekania przez organ w przedmiocie przyznania płatności. W odwołaniu wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu nadania numeru indentyfikacyjnego (dopisek Sądu: w tym czasie decyzja z dnia 22 marca 2023 r. o dokonaniu wpisu do ewidencji producentów nie została jeszcze doręczona stronie, co nastąpiło z dniem 5 kwietnia 2023 r.).
Niezależnie od tego, strona podkreśliła, że faktycznie nie został jeszcze rozpoznany jej wcześniejszy wniosek o wpis do ewidencji, który złożyła w dniu 16 czerwca 2021 r. O. W. zaznaczyła, że w piśmie z dnia 22 czerwca 2021 r. nie wezwano jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. Tym samym strona stanęła na stanowisku, że czynność wyrażona w piśmie organu z dnia 15 lipca 2021 r. nie zrodziła skutków prawnych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., tym bardziej, że wezwanie z dnia 22 czerwca 2021 r. nie zawierało w tym przedmiocie stosowanego pouczenia.
Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 9011-2023-001560) Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jako prawidłową.
W uzasadnieniu przestawiono przebieg postępowania w sprawie, przytaczając treść uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz treść odwołania strony oraz wskazano, że akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane organowi odwoławczemu w dniu 3 kwietnia 2023 r.
Następnie wskazano w jakim zakresie w postępowaniu toczącym się w oparciu o ustawę o płatnościach bezpośrednich (art. 3 tej ustawy), zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest z wyłączeniem art. 79a oraz 81 k.p.a. oraz że jest to postępowanie dwuinstancyjne, gdzie wśród przesłanek przyznania płatności ustawodawca wymienia się m.in. nadanie numeru identyfikacyjnego.
W tym zakresie podkreślono, że stosownie do art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością. Z przepisów tych wynika zatem, że istotną prawnie okolicznością przyznania płatności jest posiadanie numeru identyfikacyjnego przez producenta wnioskującego o przyznanie płatności oraz posiadanie gruntów, zadeklarowanych do płatności, a numer identyfikacyjny jest nadawany w odrębnym trybie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji. W uzasadnieniu przytoczono treść wskazanego artykułu, zgodnie z którym wpisu dokonuje się w drodze decyzji i na wniosek złożony do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, a także wskazano jakiego rodzaju informacje wniosek taki powinien zawierać stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz szczegółowych warunków i trybu składania wniosku o wpis do ewidencji producentów (Dz. U. z 2022 r., poz. 2679) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 454).
Z tych względów w uzasadnieniu decyzji podkreślono, że sprawa przyznania płatności i sprawa nadania numeru identyfikacyjnego producenta rolnego są odrębnymi sprawami administracyjnymi, rozpoznawanymi w odrębnych postępowaniach, w różnych trybach. W postępowaniu mającym za przedmiot przyznanie płatności ze środków unijnych nie bada się zatem przesłanek nadania numeru identyfikacyjnego podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności, lecz jedynie sprawdza, czy taki numer został wnioskodawcy nadany.
Organ zaakcentował, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2022 r. w dniu 31 maja 2022 r. Z uwagi na to że wniosek złożony przez stronę jest ważnym środkiem dowodowym w sprawie, dane w nim zawarte są weryfikowane w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Wniosek podlega kontroli i merytorycznej ocenie organu. Jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu okaże się, że dane zawarte we wniosku są niezgodne z rzeczywistością, wówczas organ nie może uznać danych zawartych we wniosku za prawdziwe.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że na dzień wydania przez Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim decyzji I instancji o odmowie przyznania płatności, to jest na dzień 6 marca 2023 r. O. W. nie posiadała numeru identyfikacyjnego.
Organ wskazał końcowo, że zgodnie z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, wniosek o wpis do ewidencji producentów, składa się nie później niż w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności, a zatem w tej sprawie powinno to być nie później niż 31 maja 2022 r. Tym samym wniosek o wpis do ewidencji producentów wniesiony przez stronę w dniu 20 marca 2023 r. był wnioskiem złożonym po terminie wynikającym z art. 11 ust. 3 cyt. ustawy, to jest po dniu 31 maja 2022 r.
O. W. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału ARiMR z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 9011-2023-001560) w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i wniosła o jej uchylenie.
W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 64 § 2 k.p.a oraz 9 k.p.a, a także art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności. W ocenie strony wskazana regulacja niewątpliwie ustanawia przesłankę, od której zależne jest uzyskanie płatności - nie wskazuje jednak na jaką datę należy posiadać status podmiotu zarejestrowanego w krajowym systemie producentów.
O. W. przyznała, że na datę wydania decyzji przez organ I instancji o odmowie przyznania płatności, to jest w dniu 6 marca 2022 r. nie wydano jeszcze decyzji o wpisaniu jej do ewidencji producentów, lecz w dniu 22 marca 2023 r. stan ten uległ zmianie, ponieważ otrzymała stosowny wpis na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim.
Strona zaznaczyła, że w jej ocenie zgodnie z przyjętym sposobem postępowania na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma zaś obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem skarżąca przed datą wydania decyzji w jej sprawie przez organ odwoławczy uzyskała stosowany wpis do ewidencji producentów, to w ocenie skarżącej odpadły podstawy do pozbawienia jej płatności na rok 2022.
Skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym, aby w przedmiotowej sprawie istotne było kiedy złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów. W ocenie strony to, że przepis art. 11 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji wskazuje termin na złożenie takiego wniosku, nie może stanowić dodatkowej przesłanki do uzyskania płatności. W tym zakresie strona podzieliła w pełni stanowisko organu, że postępowania w przedmiocie przyznania płatności oraz w przedmiocie nadania numeru identyfikacyjnego są od siebie niezależnymi postępowaniami, uregulowanymi w różnych aktach prawnych i każde w oparciu o inne przesłanki ustawowe kończy się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej.
Niezależnie od tego skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone uprzednio w odwołaniu, że w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 ( maj 2022 r.) jej wniosek o wpis do ewidencji producentów z dnia 16 czerwca 2021 r. był nierozpoznany merytorycznie. W ocenie skarżącej organy niezasadnie przyjęły, że wniosek ten został skutecznie pozostawiony bez rozpoznania. Pismo organu z dnia 22 czerwca 2021 r. było bowiem jedynie wezwaniem do złożenia wyjaśnień i wskazywało podstawę prawną z 50 § 1 k.p.a. Pismo to nie stanowiło zatem wezwania do uzupełniania braków formalnych wniosku i nie zawierało też pouczenia, o skutkach niezastosowania się do tego rodzaju wezwania, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że jedynie skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym skoro postępowanie organu z wnioskiem skarżącej o wpis do ewidencji producentów z dnia 16 czerwca 2021 r nie było prawidłowe, to w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 ( maj 2022 r.) organ pozostawał w bezczynności względem podania złożonego przez skarżącą (nie załatwił go w trybie przewidzianym procedurą administracyjną). W ocenie skarżącej dodatkowo potwierdza to argumentację, że należą się jej płatności na rok 2022 r., gdyż spełnia wszystkie ustawowe warunki do ich przyznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uwzględnił skargę O. W. jako uzasadnioną, jednak nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 9011-2023-001560), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim z dnia 6 marca 2023 r. (nr 0205-2023-002774) o odmowie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na 2022 r., o które skarżąca wystąpiła we wniosku złożonym w dniu 31 maja 2022 r.
Wskazaną przez organy materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm. dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), która miała zastosowanie w sprawie jako określająca warunki przyznania płatności bezpośrednich.
Warunki te wskazano m.in. w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że płatności są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz
2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
W art. 8 cyt. ustawy sprecyzowano dodatkowo jakiego rodzaju działki uprawniają do uzyskania płatności bezpośrednich takich jak jednolita płatność obszarowa, płatność na zazielenianie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatność związana do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa – w tym, że muszą one pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, być położone na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/201, a także mieć określoną powierzchnię, to jest nie mniejszą niż 0,1 ha i jednocześnie nie większą niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych.
Podstawowymi warunkami przyznania płatności bezpośrednich na 2022 r., o które wystąpiła skarżąca, było zatem ustalenie, że rolnikowi został nadany numer identyfikacyjny oraz że na dzień 31 maja 2022 r. posiadał określone działki rolne uprawniające do płatności, w tym weryfikacja, czy zawarte we wniosku o przyznanie płatności dane odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.
W przedmiotowej sprawie nie stanowiło przedmiotu sporu i jest to zgodnie podkreślane przez obie ze stron, że postępowanie w ramach którego rozpoznawany jest wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i wydawana decyzja rozstrzygająca, czy danemu wnioskodacy należą się płatności oraz w jakich wysokościach, jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania, w ramach którego uzyskuje się numer identyfikacyjny.
Numer identyfikacyjny nadaje się w trybie odrębnych przepisów, to jest ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. Z 2022 r. poz. 2001, dalej jako "ustawa o krajowym systemie ewidencji"). Jak stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, numer identyfikacyjny nadaje się jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów. Uwzględniając treść art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, który stanowi, że wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na wniosek w drodze decyzji administracyjnej, oznacza to, że uwzględniając wniosek o wpis do ewidencji producentów, właściwy organ wydaje decyzję, w której wskazuje, że dany podmiot został wpisany do ewidencji producentów z określonym dniem i wskazuje na otrzymanie przez ten podmiot unikalnego numeru indentyfikacyjnego. Decyzja w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów nie ma charakteru konstytutywnego.
Konsekwencją powyższego jest - i wymaga to w ocenie Sądu wyraźnego podkreślenia z uwagi na argumentację skargi - że w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie miał kompetencji i nie mógł poddać ocenie zgodności z prawem żadnego z kolejnych rozstrzygnięć podjętych przez organy ARiMR w przedmiocie wpisania bądź wykreślania skarżącej z ewidencji producentów (w tym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu z dnia 3 kwietnia 2019 r. o wpisaniu do ewidencji i nadaniu numeru identyfikacyjnego [...], decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu z dnia 22 lutego 2021 r. o wykreśleniu z ewidencji producentów i uchyleniu numeru identyfikacyjnego oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim z dnia 22 marca 2023 r. o wpisaniu do ewidencji producentów z dniem 17 czerwca 2021 r. oraz nadaniu numeru indentyfikacyjnego [...]), ani też dokonywać ocen zgodności z prawem i skuteczności czynności pozostawienia wniosku skarżącej z dnia 16 czerwca 2021 r. bez rozpoznania, w tym w kontekście bezczynności organu. Wszystkie wskazane rozstrzygnięcia i czynności zostały podjęte - czego nie kwestionuje skarżąca - w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżąca nie wniosła do tutejszego Sądu odrębnych skarg, które dotyczyłyby innych wydanych wobec niej rozstrzygnięć lub podjętych czynności przez organy ARiMR, w tym także nie wnosiła skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznaniu wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Z tych wglądów Sąd nie odniósł się podniesionych w tym zakresie w skardze zarzutów, to jest do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji oraz art. 64 § 2 k.p.a. Wskazane przepisy nie miały zastosowania w postępowaniu o przyznanie płatności i stąd nie można przypisywać organom ich naruszenia w tym postępowaniu.
W ocenie Sądu poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło natomiast do istotnego naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, gdzie wydanie decyzji poprzedziło też niewłaściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.
Jak wskazano wyżej, prawidłowość dokonywanych w ewidencji wpisów i nadawaniu numerów identyfikacyjnych nie mogła podlegać ocenie w przedmiotowym postępowaniu sądowadministracyjnym. Z uwagi na treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, wynikające z tych decyzji skutki prawne musiały być i powinny być uwzględniane przez organy ARiMR, jako kształtujące stan faktyczny sprawy o przyznanie płatności.
Z mocy art.10a ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm., dalej jako "ustawa o ARiMR"), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, ale tylko wówczas, jeśli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej.
Jednocześnie w postępowaniach o przyznanie płatności bezpośrednich stosownie do w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się.
Dodatkowo w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich zapisano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Wskazany art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich obciążył zatem skarżącą ciężarem udowodnienia określonych faktów, których łączne spełnienie uprawnia do otrzymania płatności bezpośrednich.
Ponieważ wskazane postępowanie jest prowadzone na wniosek, przyjąć należy, że przesłanki przyznania płatności powinny być spełnione już na dzień złożenia wniosku, w tym także fakt posiadania numeru identyfikacyjnego na skutek uwzględnienia wniosku o wpis do ewidencji producentów. Wskazany przez organ odwoławczy art. 11 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, istotnie nie może być przy tym postrzegany jako dodatkowy warunek przyznania płatności, lecz powinien być widziany jako przepis gwarancyjny z punktu widzenia producenta rolnego. Wskazany przepis stanowi bowiem że wniosek o wpis do ewidencji producentów składa się nie później niż w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności. Oznacza to, że w przypadku wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich za 2022 r. składanych do dnia 31 maja 2022 r. organ ma za zadanie zbadać - po ustaleniu, że wnioskodawca nie figuruje jeszcze w ewidencji producentów - czy do dnia 31 maja 2022 r. złożył stosowny wniosek, który oczekuje jeszcze na rozpoznanie. W takiej sytuacji, to jest złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów w terminie z art. 11 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji, stanowi to dla rolnika swoistą gwarancję, że rozpoznanie wniosku o płatność nie może nastąpić wcześniej niż rozpoznanie wniosku o wpis do ewidencji. Złożenie wniosku o wpis do ewidencji po wskazanym terminie, taką gwarancję znosi i powoduje konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji konsekwencji takiego stanu rzeczy przy orzekaniu w przedmiocie płatności.
W tym znaczeniu posiadanie przez wnioskodawcę w dniu orzekania przez organ numeru identyfikacyjnego i bycie wpisanym do ewidencji producentów rolnych nie pozostaje w oderwaniu od złożonego w tym przedmiocie wniosku o wpis i sposób jego rozpatrzenia. Sama okoliczność, że w dniu 22 marca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim wydał decyzję o wpisaniu O. W. do ewidencji producentów i nadał jej numer identyfikacyjny nie mogła jednak jeszcze stanowić, jak wskazuje się w skardze, okoliczności przemawiającej o konieczności uchylenia decyzji z dnia 6 marca 2023 r., na mocy której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim odmówił przyznania płatności z powodu nie posiadania numeru identyfikacyjnego.
Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził jednak, że organ odwoławczy nie dokonał właściwej oceny treści wskazanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim dnia 22 marca 2023 r. o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów już z dniem 17 czerwca 2021 r., przez co w istotny sposób naruszył art 80 k.p.a. oraz 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Mając na uwadze treść przedstawionych wyżej przepisów ustawy o ARiMR oraz ustawy o płatnościach bezpośrednich Sąd dostrzega, że postępowanie wyjaśniające toczące się przed organami ARiMR niewątpliwie ma charakter okrojony, gdzie organ samodzielnie nie poszukuje dowodów na potwierdzenie twierdzeń strony, które powinny być co do zasady wykazane już na etapie złożonego wniosku, czynny udział strony zapewnia jej tylko na żądanie, w tym nie informuje strony przed wydaniem decyzji w trybie art. 79a k.p.a. o ewentualnym niespełnieniu przesłanek zależnych od strony, które mogą skutkować wdaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.
Przyjęcie wskazanego stanowiska nie oznacza jednak, że organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który należy rozpatrzyć w sposób wyczerpujący. Na organie ciąży bowiem wynikający z art. 80 k.p.a. obowiązek ocenienia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
W tym zakresie dostrzec trzeba, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania płatności skarżąca figurowała już w ewidencji producentów, gdzie na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pruszczu Gdańskim została wpisana co ma w tej sprawie rozstrzygające znaczenie - z datą 17 czerwca 2021 r. oraz otrzymała numer identyfikacyjny tożsamy z numerem jaki posiadała do dnia 22 kwietnia 2021 r. Decyzja ta była ujęta w aktach administracyjnych sprawy o przyznanie płatności, przekazanych organowi odwoławczemu w kwietniu 2023 r.
Sekwencja zdarzeń jakie nastąpiły po sobie była zatem taka, że ten sam organ ARiMR, to jest Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim dwoma decyzjami wydanymi w marcu 2023 r. najpierw odmówił skarżącej przyznania płatności, wskazując na to, że nie była wpisana do ewidencji producentów (na dzień orzekania przez organ, to jest w dniu 6 marca 2023 r.) i nie miała aktywnego numeru identyfikacyjnego, ponieważ jej wniosek z dnia 16 czerwca 2021 r. pozostawiono bez rozpoznania. Natomiast kolejną decyzją z dnia 22 marca 2023 r. wpisał skarżącą do ewidencji producentów wskazując, że czyni to z datą 17 czerwca 2021 r. W ocenie Sądu treść tego rozstrzygnięcia świadczy o dostrzeżeniu jednak przez organ potrzeby rozpoznania i uwzględnienia wniosku skarżącej o wpis do ewidencji, który złożyła w dniu 16 czerwca 2021 r. i następnie jedynie ponowiła w dniu 20 marca 2023 r. wskazując, że w jej ocenie organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 2021 r.
Na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, to jest w dniu 2 czerwca 2023 r. trzeba było zatem wziąć już pod uwagę, że O. W. była wpisana do ewidencji producentów i posiadała numer identyfikacyjny ze skutkami, które należało uwzględniać od dnia 17 czerwca 2021 r. We wniosku o przyznanie płatności strona wpisała numer identyfikacyjny [...]. Taki też numer nadano następnie skarżącej w decyzji o wpisaniu do ewidencji producentów ze skutkiem od dnia 17 czerwca 2021 r.
Okoliczność wpisu skarżącej do ewidencji producentów z dniem 17 czerwca 2021 r. wraz z nadaniem numeru identyfikacyjnego nie została jednak rozważona przez organ odwoławczy pod kątem ustalenia czy na dzień złożenia wniosku w dniu 31 maja 2022 r. spełniony był warunek przyznania płatności z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zdaniem Sądu warunek ten niewątpliwie został przez skarżącą spełniony. Odmawiając przyznania płatności organ odwoławczy naruszył wskazany przepis prawa materialnego.
Ponieważ w zaskarżonej decyzji nie rozważono spełnienia przez O. W. pozostałych warunków przyznania płatności, w ocenie Sądu przedmiotowa sprawa wymaga obecnie rozpoznania w całości.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim z dnia 6 marca 2023 r., nr 0205-2023-002774, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz skarżącej 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną na rzecz skarżącej kwotę składa się 200 zł stanowiące kwotę uiszczonego wpisu od skargi oraz 480 zł stanowiące wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek w tym przedmiocie został złożony przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni w odpowiedzi na skargę. Po doręczeniu odpisu odpowiedzi na skargę, strona skarżąca nie wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 31 maja 2022 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 r., organy rozważą spełnienie warunków przyznania płatności uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów oraz w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym uwzględniając treść decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMIR w Pruszczu w Gdańskim o wpisaniu skarżącej do ewidencji producentów i nadaniu jej numeru identyfikacyjnego z dniem 17 czerwca 2021 r.