III SA/GD 432/25

III SA/Gd 432/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 11, art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2025 r., nr WIGK-II.7220.13.2025.MD w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 kwietnia 2025 r. (nr GK.6640.5.2025JH) Prezydent Miasta Słupska – działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 oraz art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.g.i.k.") w zw. z art. 2 pkt 7b, art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1 pkt 1, 2, ust. 3, 4, 7 i 8 p.g.i.k., § 2 pkt 3, § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm. – dalej jako "e.g.i.b."), § 36 pkt 8, § 37 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1670 - dalej także jako "rozporządzenie"), art. 38 ust. 2, art. 43 ust.1 pkt 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej jako "p.b."), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.) – odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego dla Miasta S., wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze GK.DGK.6640.32.2025, której wykonawcą jest T. A.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 stycznia 2025 r. wykonawca prac geodezyjnych T. A. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym"), złożył poprzez serwerową aplikację internetową Web-EWID - Portal Geodety zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, informując o wykonaniu całości prac, których celem jest wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12 p.g.i.p., z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Prace objęte byty zgłoszeniem o identyfikatorze GK.DGK.6640.32.2025. Wraz z zawiadomieniem wykonawca przekazał zbiór zmodyfikowanych danych należących do zakresu baz danych ewidencji gruntów i budynków (zwanej dalej bazą "EGiB") w postaci pliku GML oraz operat techniczny z wynikami prac geodezyjnych objętych ww. zgłoszeniem. Zgodnie z zapisami art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. organ dokonał weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych. Stosownie do zapisów art. 12 ust. 3 p.g.i.k. wyniki weryfikacji zostały uwidocznione w protokole nr GK.DGK.6640.32.2025_12100 z dnia 31 stycznia 2025 r. Stwierdzono następujące braki wynikające z naruszenia przepisów prawa, tj.:
Pkt 6.1 protokołu: W sprawozdaniu technicznym uzupełnić uzasadnienie dla dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie konturu budynku. Brak informacji w oparciu o jaką dokumentację architektoniczno-budowlaną dokonano zmiany np. projekt techniczny, pozwolenie na budowę - § 37 pkt 7 rozporządzenia;
Pkt 6.2 protokołu: Nieprawidłowo sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych - § 34 ust. 1 e.g.i.b. - Budynki należy zarchiwizować w momencie potwierdzenia błędnego ujawnienia dwóch budynków w ewidencji.
Dokumentację zwrócono wykonawcy dnia 31 stycznia 2025 r.
Dnia 13 lutego 2025 r. wykonawca ponownie zawiadomił organ o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dołączając zbiór danych w postaci pliku GML, zawierający informacje niezbędne do aktualizacji bazy danych EGiB oraz operat techniczny z wynikami prac geodezyjnych objętych ww. zgłoszeniem. Realizując obowiązek wynikający z art. 12b ust. 1 p.g.i.k.
Organ dokonał ponownej weryfikacji przekazanych wyników pracy geodezyjnej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych i stwierdził, iż wykonawca, odnosząc się do punktu 6.1 protokołu weryfikacji z dnia 31 stycznia 2025r., załączył do operatu fragment decyzji nr UAN.IIC.7351 /25S/94 z dnia 27 października 1994 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w S., zaś nieprawidłowości wykazane w pkt 6.2 protokołu - poprawił. Mimo powyższego, podczas ponownej weryfikacji organ stwierdził braki wynikające z naruszenia przepisów prawa, które ujęte zostały w protokole weryfikacji nr GK.DGK.6640.32.2025 12154 z dnia 20 lutego 2025 r., tj.:
Pkt 6.1 protokołu: Rozbieżność pomiędzy przekazaną dokumentacją a plikiem danych służących do aktualizacji bazy danych zasobu:
- numer ewidencyjny dla budynku w wykazie zmian danych ewidencyjnych inny niż numer opisany w pliku do aktualizacji - § 35 ust. 1, ust.4 rozporządzenia;
- według dokumentacji usunięto budynki natomiast w pliku jeden z budynków został zmodyfikowany - § 35 ust. 1, ust. 4 rozporządzenia;
Pkt 6.2 protokołu: Opis wykonanej pracy w sprawozdaniu technicznym oraz dokumentacja budowlana zawarta w operacie technicznym jest niewystarczająca aby dokonać zmiany w ewidencji gruntów i budynków - § 37 pkt 7, § 36 pkt 8 rozporządzenia.
Dokument załączony do operatu jest niekompletny - z treści decyzji pozwolenia na rozbudowę, wynika iż integralną częścią stanowi plan zagospodarowania działki oraz projekt techniczny, których brakuje. Z treści dokumentu nie można jednoznacznie stwierdzić o jakim zakresie rozbudowy jest mowa, w wyniku czego dołączona dokumentacja architektoniczno-budowlaną nie może być podstawą do dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie konturu budynku.
Dokumentację zwrócono wykonawcy dnia 20 lutego 2025 r.
W dniu 21 lutego 2025 r. wykonawca po raz kolejny zawiadomił organ o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych dołączając zbiór danych w postaci pliku GML, zawierający informacje do aktualizacji bazy danych EGiB, operat techniczny z wynikami prac geodezyjnych objętych ww. zgłoszeniem, jednocześnie przesyłając wiadomość poprzez komunikator w systemie Web-EWID (Portal Geodety), w której negatywnie ustosunkował się do punktu 6.2 protokołu nr GK.DGK.6640.32.2025_12154. Wykonawca stwierdził, że nie zgadza się z uwagami kontrolującego wyjaśniając, iż "Właściciel dostał zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego. Niestety właściciele zmarli, a spadkobiercy doszukali się tylko tych dokumentów bez załącznika graficznego, którego brak nie może przesądzać o wprowadzeniu zmiany w ewidencji. Jako urząd powinni państwo posiadać również kopię załączonego pozwolenia na rozbudowę. Przy jego braku w zasobach wydziału budownictwa nie możecie "nakazać" spadkobiercy o dostarczenie takich dokumentów do których on nie miał dostępu".
Organ nie uwzględnił stanowiska wykonawcy, w związku z czym - zgodnie z art. 12b ust. 8 p.g.i.k. - zobligowany został do wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej "PZGiK"), wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze GK.DGK.6640.32.2025.
W konsekwencji, pismem z dnia 3 marca 2025 r. Prezydent Miasta Słupska poinformował stronę postępowania o toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że operat techniczny złożony przez wykonawcę miał na celu wykonanie czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych prowadzonych przez organ. Z informacji zawartych w sprawozdaniu technicznym wynika, iż wykonano pomiar sytuacyjno-wysokościowy dla działek [...]/47 i [...]/130, położonych w obrębie [3.], m. S. przy ul. [...]. W ramach prac dokonano "na nowo" pomiaru istniejącego budynku mieszkalnego, co skutkowało sporządzeniem "Wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku". Sporządzona dokumentacja wykazuje pomierzony "na nowo" budynek jako nowy obiekt objęty bazą danych EGiB, któremu nadano identyfikator 226301 _1,0018.1762_BUD. Budynek, o którym mowa, wykazano w miejscu dwóch budynków uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków o identyfikatorach 226301 _1,0018.47_BUD, 226301 _1.0018.773_BUD, wskazanych jako elementy do usunięcia na mapie porównania z terenem. Wykonawca w przekazanym operacie zawarł także dokumentację niepochodzącą z zasobu, którą wykorzystał w danej pracy, co jest wymagane § 36 pkt 8 rozporządzenia, tj. część decyzji nr UAN.IIC.7351/258/94 z dnia 27.10.1994 r. dotyczącej pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w S., która posłużyła wykonawcy do określenia ilości budynków znajdujących się na działkach ewidencyjnych o numerach [...]/47, [...]/130, obręb ewidencyjny [...] m. S. Z treści decyzji wynika, iż: "udziela się pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w S. zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki i projektem technicznym rozbudowy". W dalszej części rozstrzygnięcia wskazano warunki jakie należy zachować przy realizacji inwestycji.
Z powyższego zatem wynika, że decyzja posiada załącznik, który nie został dołączony do operatu. Ponieważ załącznik stanowi integralną część decyzji, jego brak stanowi o niekompletności dokumentu. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej: "nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16, por. też wyroki NSA: z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18). Sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny, do którego odsyła, powinny być spójne i mają moc wiążącą, wskazując na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikającego z niej dla właściciela nieruchomości obowiązku i uprawnienia inwestora" (zob. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 583/20). Dodatkowo wskazać należy, iż z samej treści decyzji (oraz jej uzasadnienia) nie wynika, w jakim zakresie dokonano rozbudowy budynku. Dla pełnego obrazu zakresu inwestycji niezbędny jest załącznik graficzny, w tym przypadku plan zagospodarowania działki oraz projekt techniczny, których nie załączono. Tym samym brak materiału dla oceny czy na obecną bryłę budynku składają się dwa budynki, czy jest to jeden kontur budynku. Wywiad terenowy, który przeprowadził wykonawca w ramach realizowanej pracy geodezyjnej o Id GK.DGK.6640.32.2025, także jest niewystarczający dla oceny konstrukcji budynku/budynków, ponieważ wykonawca, realizujący prace geodezyjne, nie jest osobą uprawnioną w tym temacie. Zgodnie z linią orzeczniczą "dla uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem powołanie się jedynie na związek funkcjonalny pomiędzy obiektami oparty na możliwości komunikacji miedzy obiektami oraz na ich powiązanie poprzez przykrycie niewielkiej luki (sieni) pomiędzy nimi stropem jest niewystarczające" oraz "poczynienie ustaleń w tym zakresie (tj. ocena czy są dwa budynki czy jeden) wymagało szczegółowej analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją (...)" (zob. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 270/22), a także "zmiany dotyczące budynków w zakresie ich konstrukcji, funkcji mogą wynikać wyłącznie z dokumentacji architektoniczno-budowlanej" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 793/19).
Tym samym, w ocenie organu, wykonawca, opierając się jedynie na wizji w terenie oraz dokumentacji, która jest niekompletna, nie miał podstaw dla oceny, czy na działce znajdują się dwa budynki, czy jest to jeden budynek.
W toku prowadzonego postępowania, w poszanowaniu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, organ zebrał materiał dowodowy, z którego wynikają następujące fakty:
1. budynek o identyfikatorze 226301_1.0018.773_BUD jest obiektem z lat 80, który widnieje na dokumentach zasobu (mapa sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:500 w lokalnym układzie współrzędnych - P.2263.1961.160), potwierdzających jego istnienie oraz wskazujących, iż kontur budynku był inny, mniejszy, zbliżony konturem do budynków znajdujących się w sąsiedniej zabudowie;
2. w operacie technicznym P.2263.1998.603, ze sporządzenia mapy do celów projektowych znajduje się pomiar przedmiotowych budynków, wykazujący istnienie w terenie budynków: mieszkalnego, gospodarczego oraz wiaty, które razem stanowią zwartą zabudowę;
3. w pracy mającej na celu uzupełnienie bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje przedmiotowe dotyczące budynków i lokali dla miasta S., z której dokumentacja zarejestrowana jest w PZGiK pod numerem P.2263.2004.676, w tomie I- mapy wywiadu terenowego, znajduje się notatnik zmian, na którym na działkach [...]/47 i [...]/130 w obr. [3.] m. S. widnieją dwa budynki i wiata z symbolem "przehaczenia" pomiędzy nimi (symbol który powinien być stosowany tylko w przypadkach gdy określenie na mapie przebiegu granicy bez dodatkowego oznaczenia jest niejednoznaczne - instrukcja techniczna K-1 z roku 1979 wydanie drugie stosowana do dnia 07.06.2012 - § 80 pkt 9). W dalszej części dokumentacji wykazano dwa budynki na działce [...]/47 w obrębie ewidencyjnym [3.] Miasta S., sporządzając dla nich kartoteki danych budynkowych i nadając numery ewidencyjne [1.] oraz [2.]. Z kartotek wynika, że oba budynki mają następujące dane ewidencyjne:
- funkcja budynku - 110 - mieszkalne;
- rodzaj ścian zewnętrznych - 1 - mur;
- liczba kondygnacji naziemnych - 2;
- liczba kondygnacji podziemnych - 1;
- rok zakończenia budowy 1982;
- pole powierzchni zabudowy - dla budynku [1.] - 63 m², dla budynku [2.] – 98 m².
Na podstawie tej dokumentacji ujawniono w bazie danych EGiB dwa budynki;
4. w toku pracy geodezyjnej: modernizacja ewidencji gruntów i budynków - założenie ewidencji budynków (obręb [3.], [4.], [5.] m. S.), której wyniki zawarte są w dokumentacji zarejestrowanej pod numerem P.2263.2009.840, dokonano ponownych pomiarów wyżej opisanych budynków. Dokumentacja potwierdza istnienie w terenie dwóch budynków, do których przylega wiata;
5. dwa budynki mieszkalne o dwóch kondygnacjach potwierdza także mapa zasadnicza sporządzona w układzie współrzędnych "1965" - sekcja 313.421.2111, stanowiąca materiał PZGiK (P.2263.1986.58 - skan pierworysu, P.2263.1986.57 - skan matrycy) aktualizowana sukcesywnie do czasu utworzenia numerycznej mapy zasadniczej, tj. do roku 2011;
6. na podstawie operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzanej w roku 2018 dla obrębu [3.] m. S. (P.2263.2018.801), w bazie danych dokonano zmian danych ewidencyjnych dla obu budynków, tj.:
- dla budynku o identyfikatorach 226301 _1.0018.47_BUD zmieniono:
o rodzaj budynku według KŚT z budynku mieszkalnego na 102 - budynki transportu i łączności dopisując klasę wg PKOB 1242 - budynki garaży oraz funkcję - 1242.Gr - garaż jednopoziomowy;
o liczbę kondygnacji nadziemnych 2 na 1;
o liczbę kondygnacji podziemnych 1 na 0;
o powierzchnię zabudowy 63m2 na 61 m2
o dla budynku o identyfikatorze 226301_1,0018.773_BUD zmieniono powierzchnię zabudowy 98 m² na 167 m²;
7. w PZGiK brak operatu z inwentaryzacji powykonawczej budynków na działkach [...]/47 i [...]/10 w obr. [3.] m. S., który jednoznacznie potwierdziłby ilość oraz rodzaj budynków ujawnionych w bazie danych EGiB. Stanowi to o niedopełnieniu obowiązków wynikających z przepisów prawa. W aktualnym stanie prawnym § 2 pkt 3 rozporządzenia e.g.i.b. definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest budynkiem w rozumieniu przepisów p.b. ("taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach" - art. 3 pkt 2 p.b.), zaś w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się budynki, które wymagają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, o której mowa w art. 2 pkt 7b p.g.i.k. (§ 15 ust. 1 e.g.i.p.). Z kolei p.b. jasno stwierdza, iż obowiązkowi geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, podlegają wszystkie obiekty wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 43 ust.1 pkt 1 p.g.).
Organ wskazał, że budynki, które uzyskały wszelkie pozwolenia na budowę (przebudowę, rozbudowę, nadbudowę) powinny zostać ujawnione w ewidencji gruntów i budynków w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Dokumentacja taka powinna być sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z dokumentacją budowlaną, przez uprawnionego geodetę oraz złożona do organu w celu przyjęcia do PZGiK i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Mając na względzie odpowiedź wykonawcy do protokołu weryfikacji - w której zawarł informację, że "właściciele zmarli, a spadkobiercy doszukali się tylko tych dokumentów bez załącznika graficznego, którego brak nie może przesądzać o wprowadzeniu zmiany w ewidencji. Jako urząd powinni państwo posiadać również kopię załączonego pozwolenia na rozbudowę" - wystąpiono do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Słupsku z prośbą o przekazanie wszelkiej dokumentacji, która mogłaby się przyczynić do wyjaśnienia niniejszej sprawy. Otrzymano zwrotną informację o treści: "jak wynika z prowadzonej przez wydział Ewidencji Ruchu Budowlanego na 1977 r. decyzją nr 45/77 w dniu 18.05.1977 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie przy ul. [...] w S. Tut. Wydział nie znajduje się w posiadaniu akt dotyczących budowy ww. budynku, ponieważ obowiązek przechowywania zatwierdzonych projektów budowlanych, a także innych dokumentów objętych pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu budowlanego, ciąży na organach administracji architektoniczno-budowlanej dopiero od 1 stycznia 1995 r. (wcześniej obowiązek ciążył na właścicielu obiektu)".
Powyższa informacja ma potwierdzenie w art. 63 p.b., który nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określone dokumenty, w tym pozwolenia na budowę. Co do obowiązków przechowywania dokumentacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wynika on z art. 38 ust. 2 p.b. i obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. od dnia 1.01.1995 r. Powyższe jednocześnie wskazuje, iż decyzja nr UAN.IIC.7351/258/94 z dnia 27 października 1994 r., wydana została w roku 1994, czyli w czasie kiedy to właściciel budynku był zobowiązany do przechowywania pełnej dokumentacji. Utrata jej może być następstwem wielu okoliczności niezależnych od właściciela, lecz w takiej sytuacji należy przyjąć, że osoba, która ma interes prawny w wykazaniu, że realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o pozwolenie na budowę, ma prawo dowodzić ten fakt wszelkimi dopuszczalnymi środkami dowodowymi (art. 75 k.p.a.). W tym przypadku jedyną możliwością odtworzenia dokumentacji projektowej jest zlecenie przeprowadzenia inwentaryzacji budowlanej, która polega na opracowaniu aktualnych rysunków obiektu budowlanego na podstawie przeprowadzonych pomiarów.
Powyższe fakty wskazują na szereg wątpliwości związanych z prawidłowością oceny przez wykonawcę stanu obiektu/obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach [...]/47 i [...]/130, w obrębie [3.] m. S. przy ul. [...]. Rozpatrując niniejszą sprawę organ wziął pod rozwagę fakt, iż wykonawca, w świetle zapisów art. 11 ust. 1 p.g.i.k. zalicza się do przedsiębiorców podlegających przepisom ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, wobec których działa zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy, wyrażona w art. 10 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy. Zgodnie z tą zasadą wszelkie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść przedsiębiorcy. Jednakże zasada ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na art. 10 ust. 3 pkt 2, który wyłącza zasadę domniemania uczciwości w przypadku, gdy odrębne przepisy wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów.
W danej sytuacji oznacza to, iż w toku realizowanych prac geodezyjnych wykonawca powinien opierać się na pełnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej, która jednoznacznie potwierdzi zmiany wykazane w przekazanym w ramach pracy geodezyjnej GK.DGK.6640.32.2025 operacie technicznym.
Istotnym w sprawie jest także, iż operat techniczny przyjęty do PZGiK stanowi podstawę wprowadzenia zmiany w bazie danych EGiB w trybie czynności materialno-technicznej i jako taki nie powinien budzić wątpliwości co do prawidłowości określenia w nim danych ewidencyjnych.
W konsekwencji, organ stwierdził, że z powodu stwierdzonych niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, operat techniczny zawierający wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze GK.DGK.6640.32.2025, której wykonawcą jest T. A. nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2025 r. (nr WIGK-ll.7220.13.2025. MD) utrzymującą w mocy pierwszoinstancyjną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w rozumieniu przepisów ustawy k.p.a., jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ II instancji, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., obliguje organ do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co oznacza ocenę prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji (kontrolę decyzji), a także ponowne przeanalizowanie i niezależną ocenę wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, jak również odniesienie się do treści odwołania strony. Organ odwoławczy, co do zasady, w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadza weryfikacji, o której mowa wart. 12b ust. 1 p.g.i.k., ponieważ nie prowadzi PZGiK i nie otrzymał wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w rozumieniu art. 12a ust. 1 i art. 40 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Jego zadaniem jest przede wszystkim rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 595/23). W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy ma prawo wydać rozstrzygnięcie merytoryczne lub też rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym, co wynika z treści art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzygając merytorycznie, organ odwoławczy może m.in. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy orzeka w taki sposób, jeżeli organ I instancji prawidłowo zinterpretował wynikającą z przepisów prawa materialnego normę prawną, a także nie naruszył przepisów postępowania w sposób powodujący konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (czyli w sposób mający wpływ na wynik sprawy).
Na wstępie należy wskazać, że Prezydent Miasta Słupska (miasta na prawach powiatu), który prowadzi powiatową część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z treścią art. 7d pkt 1 i art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.i.k., obowiązany jest do weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu. Przed przyjęciem wyników prac geodezyjnych do PZGiK, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k. ma obowiązek zweryfikować te wyniki. Weryfikacja ta obejmuje zgodność z obowiązującymi przepisami z zakresu geodezji i kartografii, a w szczególności dotyczy prawidłowości wykonywania pomiarów, opracowywania wyników, kompletności przekazywanej dokumentacji oraz spójności danych z bazami prowadzonymi przez starostę. Wyniki weryfikacji utrwalane są w protokole, którego wzór określony został w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 27 lipca 2020 r. w sprawie wzorów zgłoszenia prac geodezyjnych, zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac oraz protokołu weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1316). Pozytywny wynik weryfikacji zgodnie z art. 12b ust. 4 p.g.i.k. stanowi podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do PZGiK. Negatywny wynik weryfikacji oznacza natomiast, że organ administracji geodezyjnej i kartograficznej uznał, iż wyniki zgłoszonych prac nie mogą zostać przyjęte do PZGiK i zgodnie z art. 12b ust. 6 p.g.i.k., należy je zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W takim przypadku wykonawca prac geodezyjnych ma prawo ustosunkować się na piśmie do negatywnego wyniku weryfikacji w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu (art. 12b ust. 7 p.g.i.k.). Wówczas organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej może uwzględnić stanowisko wykonawcy, co ostatecznie skutkować będzie przyjęciem ww. wyników do zasobu lub też ww. stanowiska nie uwzględnić i wydać decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do PZGiK wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, co wynika z treści art. 12b ust. 8 p.g.i.k.
Istotą decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. jest wskazanie stronie konkretnych przesłanek, które - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności negatywnego wyniku weryfikacji oraz stanowiska wykonawcy - uniemożliwiają przyjęcie wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W ocenie organu odwoławczego zasadniczym elementem postępowania w sprawach odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej lub kartograficznej do PZGiK pozostaje protokół weryfikacji, który powinien być sporządzony w sposób jasny, rzeczowy i profesjonalny. Dokument ten musi precyzyjnie określać uchybienia, stanowiące podstawę do zwrotu dokumentacji, a także umożliwiać wykonawcy odniesienie się do wskazanych zastrzeżeń bądź lub wskazywać, jak należy usunąć uchybienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 156/17). Warto również pamiętać, że weryfikacja nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celu, jakim jest przyjęcie dokumentacji do zasobu. Odmowa przyjęcia stanowi wyjątek a nie regułę, dlatego procedura ta ma charakter ściśle sformalizowany. Obejmuje ona m.in. obowiązek stosowania wzoru protokołu oraz przestrzegania kryteriów wynikających z przepisów prawa.
Przechodząc do rozważań merytorycznych dotyczących nieprawidłowości wskazanej w protokole weryfikacji z dnia 20 lutego 2025 r., organ odwoławczy wskazał, że istota sporu pomiędzy wykonawcą a Prezydentem Miasta S. sprowadza się do kwestii dopuszczalności samodzielnego przyjęcia przez wykonawcę, że w miejsce dwóch uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, budynków o identyfikatorach 226301 1.0018.47_BUD oraz 226301 _1.0018.773 BUD powstał jeden nowy budynek o identyfikatorze 226301 1.0018.1762 BUD, co w ocenie wykonawcy miałoby skutkować aktualizacją danych ujawnionych w tym rejestrze.
W związku z powyższym, dla oceny prawidłowości zmiany danych ewidencyjnych dotyczących budynków niezbędne jest odniesienie się do definicji "budynku" zawartej w przepisach prawa budowlanego. Wynika to z powiązania przepisów p.g.i.k. oraz ustawy - Prawo budowlane, które łącznie determinują sposób ujmowania budynków w ewidencji gruntów i budynków. Definicja budynku oraz obowiązek sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej jako podstawy aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków mają tu kluczowe znaczenie.
Warto zaznaczyć, że budynek/budynki znajdujące się na działkach ewidencyjnych nr [...]/47 i [...]/10 w obrębie [3.] miasta S., są obiektami wymagającymi pozwolenia na budowę zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i powinny zostać objęte geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą, o której mowa w art. 2 pkt 7b p.g.i.k. Obowiązek ten nie został jednak zrealizowany.
Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia e.g.i.b., przez "budynek", na potrzeby ewidencji gruntów i budynków, rozumie się wyłącznie obiekt spełniający definicję zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Ujęcie takiego budynku w ewidencji gruntów i budynków jest możliwe, jeżeli jest to obiekt wymagający geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nie jest to obiekt w budowie albo funkcjonuje jedynie jako obiekt projektowany (§ 15 ust. 1 ww. rozporządzenia e.g.i.b.).
W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków w zakresie budynków obejmuje informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W dalszej kolejności § 18 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. precyzuje katalog danych ewidencyjnych odnoszących się do budynków, do których należą: 1) identyfikator budynku; 2) numeryczny opis konturu budynku określony zgodnie z zasadami przewidzianymi dla wyznaczenia powierzchni zabudowy budynku; 3) rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej; 4) liczba kondygnacji nadziemnych; 5) liczba kondygnacji podziemnych; 6) pole powierzchni zabudowy; 7) łączne pole powierzchni użytkowej: a/ lokali stanowiących odrębne nieruchomości, b/ lokali niewyodrębnionych, c/ pomieszczeń przynależnych do lokali; 8) identyfikator działki ewidencyjnej, na której budynek jest położony, a w przypadku gdy budynek jest położony na kilku działkach ewidencyjnych - identyfikatory wszystkich działek ewidencyjnych, na których budynek jest położony; 9) oznaczenie dokumentów potwierdzających własność, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; 10) numer księgi wieczystej, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; 11) adres budynku, jeżeli został określony; 12) oznaczenie jednostki rejestrowej budynków, do której należy budynek, o ile stanowi on odrębny od gruntu przedmiot własności.
Organ stwierdził, że w jego ocenie część danych dotyczących budynku, które rejestrowane są w bazie danych ewidencji gruntów i budynków mogą być ustalane wyłącznie na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Z pewnością będzie to ustalenie rodzaju budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), liczba kondygnacji naziemnych i podziemnych. Przede wszystkim i co najważniejsze, będzie to ilość obiektów budowlanych (budynków) jeśli mamy do czynienia z budynkiem o nietypowym i nieforemnym kształcie albo z zespołem budynków.
Ocena, czy w danym przypadku budynki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami ID: 226301 1.0018.773._BUD, 226301_1.0018.47_BUD stanową jeden obiekt budowlany, powinna zostać dokonana w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną sporządzoną zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy, przez "budynek" należy rozumieć obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ustalenie, czy doszło do rozbudowy, czy budowy nowego budynku, musi wynikać wprost z zatwierdzonego projektu budowlanego, który zgodnie z art. 34 ust. 3 p.b. powinien jednoznacznie określać charakter obiektu oraz jego relację do istniejącej zabudowy. Ten sam wniosek można wywieść z treści ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia 27 października 1994 r. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodne z wymaganiami art. 4, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytku oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Na marginesie zaznaczyć należy, że w świetle ówcześnie obowiązującej ustawy przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę (art. 2 ust. 2), a niezakończenie procesu budowlanego poprzez zawiadomienie o oddaniu obiektu rozbudowanego do użytku (art. 41 ust. 2) oznacza, że formalnie budowa nie została zakończona i dany obiekt (obiekty) są w dalej w budowie.
Przyjąć należy, że to właśnie projekt budowlany i jego zatwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowi miarodajne źródło informacji dla potrzeb aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków, a nie samodzielna ocena wykonawcy prac geodezyjnych (wywiad terenowy), niepoparta pełną dokumentacją formalno-prawną. W konsekwencji, jak wynika z art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k., organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny dokonuje weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych nie tylko pod kątem ich zgodności z przepisami p.g.i.k. i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, ale również pod względem zgodności z innymi przepisami prawa, które należy stosować przy wykonywaniu prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym tak jak w niniejszej sprawie z przepisami ustawy -Prawo budowlane.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w analizie dokumentacji przekazanej w ramach zgłoszonych prac geodezyjnych - składu operatu technicznego. Zauważyć należy, że celem zgłoszonych prac geodezyjnych o ID GK.DGK.6640.32.2025 było wykonanie czynności skutkujących sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których realizacja może prowadzić do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, w ramach przedmiotowych prac geodezyjnych wykonano pomiar sytuacyjno-wysokościowy dla działek ewidencyjnych nr [...]/47 oraz [...]/130, położonych w obrębie [3.] miasta S. W toku prac terenowych przeprowadzono ponowny pomiar istniejącego obiektu. Na podstawie pozyskanych danych sporządzono mapę porównania z terenem, a następnie opracowano "Wykaz danych ewidencyjnych dotyczących budynku", w którym wskazano jeden budynek mieszkalny jako nowo powstały budynek, nadając mu identyfikator 226301 1.0018.1762 BUD. Do operatu technicznego wykonawca dołączył kserokopię decyzji nr UAN.IIC.7351/258/94 z dnia 27 października 1994 r., wydanej przez Prezydenta Miasta S., na mocy której udzielono "pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w S. zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki oraz projektem technicznym rozbudowy". Jednakże z treści samej decyzji oraz jej uzasadnienia nie wynika jednoznacznie jaki był zakres rozbudowy przedmiotowego obiektu. Dla dokonania pełnej i rzetelnej oceny treści decyzji administracyjnej niezbędne jest przedłożenie jej załączników graficznych tj. planu zagospodarowania działki oraz projektu technicznego rozbudowy, które stanowią jej integralne części. Ich brak uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, czy obecny stan zabudowy pozostaje zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i pełni kluczową rolę w określeniu zakresu zamierzenia budowlanego oraz jego wpływu na stan zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 583/20; wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; por. też wyroki NSA: z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 65/19 oraz z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1809/18). Zarówno sentencja decyzji, jak i załącznik graficzny, do którego się odwołuje, powinny być spójne i mają moc wiążącą, wyznaczając zakres rozstrzygnięcia organu oraz wynikające z niego prawa i obowiązki właściciela nieruchomości oraz inwestora. Brak tego załącznika uniemożliwia jednoznaczną ocenę, czy obecna bryła budynku wynika z rozbudowy jednego z obiektów, czy też z połączenia dwóch odrębnych budynków, które wcześniej były ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Ocena ta wymaga analizy dokumentacji projektowej, w szczególności planu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, które jako jedyne przesądzają o charakterze obiektu budowlanego. W tym kontekście należy podkreślić, że wywiad terenowy przeprowadzony przez wykonawcę choć pomocny nie może samodzielnie stanowić podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnego kreowania nowego stanu faktyczno-prawnego w EGiB (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 270/22). Zatem brak załączników graficznych do decyzji administracyjnej uniemożliwia jednoznaczną ocenę zakresu inwestycji oraz wpływa na możliwość ustalenia, czy doszło do rozbudowy istniejącego budynku, czy połączenia dwóch odrębnych obiektów. Zdaniem organu geodeta nie był więc uprawniony do samodzielnego dokonania takiej oceny bez dostępu do dokumentacji projektowej - nie znał bowiem całokształtu decyzji, a więc nie miał możliwości ustalenia rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych.
Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w przeszłości organ I instancji przyjął do PZGiK wyniki prac skompletowane w operatach technicznych bez dokumentacji projektowej, nie przesądza o prawidłowości takiej praktyki ani nie stanowi podstawy do uznania, że aktualna dokumentacja powinna zostać przyjęta do zasobu. Ewentualne wcześniejsze uchybienia nie legalizują działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, a brak jednolitego traktowania podobnych spraw, choć może rodzić wątpliwości co do zasady zaufania do organów administracji publicznej, nie znosi obowiązku działania zgodnie z prawem w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja skarżącego w tym zakresie jest niezasadna. Organ odwoławczy podziela w tym względzie stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym brak kompletnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej uniemożliwia potwierdzenie zmian wykazanych w wynikach prac geodezyjnych przekazanych w ramach pracy zgłoszonej pod ID GK.GDK.6640.32.2025. Zwłaszcza, że istotą tych prac (ich celem) było sporządzenie dokumentacji geodezyjnej skutkującej aktualizacją informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w tym doprowadzenie do zgodności z dokumentacją rozbudowy budynku. Oczywistym jest, że w tego typu pracach geodezyjnych możliwość aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków będzie stanowiła kluczowy element procesu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 1 p.g.i.k., a także przyczynę wydania decyzji na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.i.k.
Procedura weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych ma na celu doprowadzenie do sytuacji, w której dane włączane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego będą prawidłowe, a tym samym umożliwią aktualizację informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków. Analiza przepisów p.g.i.k. jednoznacznie prowadzi do wniosku, że do obowiązków wykonawcy należy zgłoszenie prac geodezyjnych i ich wykonanie zgodnie z przepisami prawa, natomiast do obowiązków organu należy ich weryfikacja pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w szczególności tymi, o których mowa w art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. Kryterium legalności tej weryfikacji obejmuje nie tylko ustawę p.g.i.k. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia, lecz również inne akty prawne, które znajdują zastosowanie przy wykonywaniu prac geodezyjnych i kartograficznych. Wskazać należy, że ustawodawca określił zakres tej weryfikacji w sposób przykładowy, co wynika z użycia sformułowania "w szczególności" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/GI 66/22).
Do organu prowadzącego proces weryfikacji nie należy gromadzenie, czy też poprawianie dokumentacji, a tym bardziej kompletowanie jej z części znajdujących się przy różnych sprawach, bądź też przechowywanej w archiwach różnych innych instytucji. To obowiązkiem wykonawcy prac jest przekazanie kompletnej dokumentacji, zaś obowiązkiem organu sprawdzenie m.in. jej kompletności i utrwalenie tego badania w protokole weryfikacji (art. 12b ust. 3 p.g.i.k.). Z tego względu wykonawca nie może odwoływać się do dokumentów, które istnieją tylko hipotetycznie, albo bazować na dokumentach niekompletnych wywodząc jednocześnie domniemanie w pełni legalnego działania na ich podstawie. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że operat techniczny to skompletowana całość dokumentacji zawierająca rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów. Nie jest to zatem tylko prosty zestaw (zbiór) dokumentów, ale przede wszystkim pewna intelektualna całość, która z założenia ma być zbiorem logicznym - pełnym i niesprzecznym. Jego sporządzenie i skompletowanie zostało powierzone osobom o określonym przygotowaniu zawodowym, dającym rękojmię umiejętnego ich przygotowania. Organ administracji geodezyjnej i kartograficznej weryfikuje jedynie poprawność jego sporządzenia, a w razie negatywnego wyniku weryfikacji - stwierdzenia uchybień i nieprawidłowości - zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac (art. 12b ust. 6 p.g.i.k.). Ingerencja w jego treść poprzez nanoszenie poprawek czy kompletowanie dokumentów została przez ustawodawcę wyłączona zarówno na etapie weryfikacji jak i na etapie postępowania administracyjnego organu I i II instancji. Istotą sprawy jest bowiem kwestia przyjęcia do PZGiK wyników zgłoszonych prac geodezyjnych opracowanych, skompletowanych i następnie przekazanych przez wykonawcę do PZGiK (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 258/20).
Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że na nieruchomości pierwotnie znajdował się jeden budynek mieszkalny, wzniesiony w latach 80 XX wieku, który w późniejszym okresie w latach 90 został rozbudowany. Jak szczegółowo wyjaśnił organ I instancji pierwotny budynek o identyfikatorze 226301_ 1.0018.773_BUD jest obiektem z lat 80, który widnieje w dokumentach zasobu (mapa sytuacyjno-wysokościowych w skali 1:500 w lokalnym układzie współrzędnych - P.2263.1961.160), potwierdzających jego istnienie oraz wskazujących, iż kontur budynku był inny, mniejszy, zbliżony konturem do budynków znajdujących się w sąsiedniej zabudowie. Kolejne dane o budynku zawarte są w operacie technicznym P.2263.1998.603, ze sporządzenia mapy do celów projektowych. Znajdują się tam wyniki pomiaru przedmiotowych budynków, wykazujące istnienie w terenie dwóch budynków: mieszkalnego, gospodarczego oraz wiaty, które razem stanowią zwartą zabudowę. Następnie w pracach geodezyjnych mającej na celu uzupełnienie bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje przedmiotowe dotyczące budynków i lokali dla miasta S., których wyniki zawiera dokumentacja zarejestrowana jest w PZGiK pod numerem ID P.2263.2004.676, w tomie I mapy wywiadu terenowego, znajduje się notatnik zmian, na którym na działkach [...]/47 i [...]/130 w obrębie ewidencyjnym [3.] miasta S. widnieją dwa budynki i wiata z symbolem "przehaczenia" pomiędzy nimi. W dalszej części dokumentacji również wykazano dwa budynki na działce [...]/47 w obrębie ewidencyjnym [3.] Miasta S., sporządzając dla nich kartoteki danych budynkowych i nadając numery ewidencyjne [1.] oraz [2.]. Z kartotek tych wynika, iż budynki mają następujące dane ewidencyjne: funkcja budynku - 110 - mieszkalne; rodzaj ścian zewnętrznych - 1 - mur; liczba kondygnacji naziemnych - 2; liczba kondygnacji podziemnych – 1; rok zakończenia budowy 1982; pole powierzchni zabudowy dla budynku [1.] wynosi 63 m², dla budynku [2.] wynosi 98 m².
Na podstawie tej dokumentacji ujawniono w bazie danych EGiB dwa budynki. W toku kolejnych prac geodezyjnych: modernizacja ewidencji gruntów i budynków - założenie ewidencji budynków (dla obrębów [3.], [4.], [5.] m. S.), których wyniki zawarte są w dokumentacji zaewidencjonowanej pod numerem P.2263.2009.840, dokonano ponownych pomiarów wyżej opisanych budynków. Dokumentacja potwierdza istnienie w terenie dwóch budynków, do których przylega wiata. Istnienie dwóch budynków mieszkalnych o dwóch kondygnacjach potwierdza także mapa zasadnicza sporządzona w układzie współrzędnych "1965" - sekcja 313.421.2111, stanowiąca materiał PZGiK (P.2263.1986.58 skan pierworysu, P.2263.1986.57 skan matrycy) aktualizowana sukcesywnie do czasu utworzenia numerycznej mapy zasadniczej, tj. do roku 2011. Najnowsze dane figurujące w ewidencji gruntów i budynków pochodzą z przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z dokumentów modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynika, że wykonawca tych prac w ramach wizji w terenie dokonał pomiaru spornych obiektów stwierdzając, że dla budynku o identyfikatorze 226301 1.0018.47 BUD zmieniono:
- rodzaj budynku według K5T z budynku mieszkalnego - na 102 - budynki transportu i łączności dopisując klasę wg PKOB 1242 - budynki garaży oraz funkcję - 1242.Gr - garaż jednopoziomowy;
- liczbę kondygnacji nadziemnych 2 na 1;
- liczbę kondygnacji podziemnych 1 na 0;
- powierzchnię zabudowy 63 m² zmieniono na 61 m²,
Dla budynku o identyfikatorze 226301 1.0018.773_.BUD zmieniono powierzchnię zabudowy z 98 m² na 167 m².
Zatem aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące budynków o identyfikatorach 226301_1.0018.47_BUD oraz 226301 1.0018.130 BUD wynikają z dokumentacji technicznej o numerze ID P.2263.2018.801, sporządzonej w ramach pracy geodezyjnej mającej na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków. W jej wyniku dokonano zmiany danych dla dwóch budynków położonych na działkach nr [...]/47 i [...]/130 w obrębie [6.] miasta S. budynek 226301 1.001.8.47 BUD przeklasyfikowano z mieszkalnego na garaż (PKOB 1242), zmniejszono liczbę kondygnacji nadziemnych z 2 do 1, usunięto kondygnację podziemną oraz skorygowano powierzchnię zabudowy z 63 m² na 61 m², natomiast dla budynku 226301_1.0018.773_BUD zwiększono powierzchnię zabudowy z 98 m² do 167 m².
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że mając na uwadze konieczność weryfikacji ewentualnych zmian w stanie zabudowy, Prezydent Miasta Słupska - dążąc do wyjaśnienia kwestii istnienia nowego obiektu budowlanego lub ewentualnej rozbudowy budynków wcześniej ujawnionych w EGiB - zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Słupsku z prośbą o udostępnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Uzyskana odpowiedź nie przyniosła jednak oczekiwanego rezultatu - wskazano jedynie, że zgodnie z prowadzoną ewidencją, decyzją nr 45/77 z dnia 18 maja 1977 r. wydano pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S., natomiast akta tej inwestycji nie zachowały się, gdyż przed 1 stycznia 1995 r. obowiązek ich przechowywania spoczywał na właścicielu obiektu.
Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać stronie rację, że ostatni stan dotyczący ww. budynków ujawniony w ewidencji gruntów i budynków nie ma stosownego poparcia w dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Nie zmienia to jednak faktu, że obecnie takie braki nie mogą zostać zbagatelizowane, jeśli jednocześnie aktualnie wykonywane prace geodezyjne prowadzone są w celu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które pochodzą przeprowadzonej modernizacji.
Ponadto, jak wynika również z treści zaskarżonej decyzji w PZGiK nie zarejestrowano wyników prac geodezyjnych dotyczących inwentaryzacji powykonawczej zamierzenia budowlanego realizowanego na działkach nr [...]/47 i [...]/10, obr. [3.] m. S. Można zatem zasadnie wywieść, że z powodu braku dokumentacji zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, proces budowlany na przedmiotowych działkach ewidencyjnych nie został przez pierwotnych właścicieli nieruchomości, jak również ich następców prawnych doprowadzony do formalnego zakończenia. W decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 27 października 1994 r. wprost wskazano obowiązek zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, który nie może być zrealizowany bez ww. inwentaryzacji (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, Dz. U. Nr 8, poz. 47 ze zm.; oraz późniejszy § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, Dz. U. Nr 25, poz. 133; w związku z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89, poz. 414 - obowiązujący po 1 stycznia 1995 r.).
Organ odwoławczy, działając w ramach własnej inicjatywy dowodowej, podjął dalsze kroki wyjaśniające, sięgając do treści księgi wieczystej nr SL1S/00021704/7 prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]/47 i [...]/130 w obrębie [3.] miasta S. Badanie to ujawniło, że w dziale III – "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia" widnieje wpis z dnia 16 lutego 2024 r. dokonany na podstawie aktu notarialnego [...] dotyczący odrębnego prawa do korzystania z dwóch różnych części budynku mieszkalnego: budynku A, wybudowanego w latach 1981-1982, oraz budynku B, wybudowanego w latach 1997-1998. Wskazane ustalenia potwierdzają, że prawa do korzystania z poszczególnych części budynku zostały uregulowane indywidualnie na rzecz dwóch osób fizycznych.
Wpisy w księdze wieczystej potwierdzają istnienie w tym obiekcie budowalnym dwóch funkcjonalnie odrębnych części budynku, na potrzeby ustanowienia prawa osobistego-wyłącznego korzystania z konkretnie określonej części nieruchomości będącej współwłasnością. Nie jest to z oczywistych powodów równoważne z samodzielnością lokali mieszkalnych. Nie jest to też okolicznością potwierdzającą twierdzenia wykonawcy o istnieniu obecnie jednego nowego obiektu budowlanego (po rozbudowie 2 starych budynków). W świetle braku pełnej dokumentacji formalnej potwierdzającej przebudowę, wyjaśnienia dotyczące utraty załączników graficznych czy śmierci właścicieli nie mogą stanowić podstawy do pominięcia obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Argument, jakoby organ "powinien posiadać kopię pozwolenia na rozbudowę", jest chybiony, gdyż Prezydent Miasta Słupska podejmował stosowne działania wyjaśniające, zwracając się do właściwego wydziału, lecz nie uzyskał wymaganych dokumentów, co wyklucza także zarzut bezczynności. Tym samym nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 oraz art. 76 § 1 k.p.a., skoro podjął wszelkie możliwe kroki, a brak dokumentacji wynika z przyczyn od niego niezależnych.
Prezydent Miasta Słupska wykonujący zadania starosty w zakresie geodezji i kartografii, zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a/ p.g.i.k. jest zobowiązany w szczególności do prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków wraz z bazą danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy, co wiąże się z obowiązkiem zapewnienia rzetelności i kompletności materiałów przyjmowanych do zasobu oraz ujawniania w operacie ewidencyjnym wyłącznie takich danych, które zostały prawidłowo udokumentowane i zweryfikowane pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast to organy budowalne tworzą stan prawny określający ilość budynków i ich funkcję (przeznaczenie), zaś organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w tym zakresie na inny niż określony w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. W przeciwnym razie organ prowadzący PZGiK wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian należących do kompetencji administracji budowlanej (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 579/18 i z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 520/120).
Odnosząc się po kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w świetle powyżej omówionych okoliczności niniejszej sprawy, organ stwierdził, że zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom strony zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. Nie opierała bowiem się na założeniu, że istnieje ustawowy obowiązek przechowywania dokumentacji projektowej wynikający z przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, że dokumentacja architektoniczno-budowlana była niezbędna by uznać, że zaszła uzasadniona przesłanka do stworzenia nowego obiektu ewidencyjnego w miejsce obiektów obecnie ujawnionych, a tym samym, że wyniki prac geodezyjnych zostały prawidłowo opracowane. Brak tej dokumentacji uniemożliwia ocenę zgodności operatu technicznego z przepisami prawa i danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, co zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k. stanowi przesłankę negatywnej weryfikacji. Organ nie wymagał więc przechowywania dokumentacji z lat 90, lecz wskazał na jej niezbędność z punktu widzenia obowiązujących obecnie przepisów regulujących przyjęcie wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W konsekwencji nie stwierdzono uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Ocena przesłanek do aktualizacji danych ewidencyjnych mieści się w granicach uznania administracyjnego, przysługującego organowi weryfikującemu wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych. Zgłoszone w odwołaniu żądania przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajdują podstaw do uwzględnienia.
W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, organ wskazał, że art. 136 k.p.a. daje podstawę do uzupełnienia materiału dowodowego jedynie w przypadku jego niepełności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony materiał w tym wyniki prac geodezyjnych, informacje uzyskane od organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz brak dokumentacji projektowej był wystarczający do dokonania jednoznacznej oceny przesłanek odmowy przyjęcia wyników prac do PZGiK. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy, w ramach własnej inicjatywy dowodowej, przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym analizę treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co dodatkowo potwierdziło prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ I instancji.
Odnosząc się do żądania uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniające umorzenie jako bezprzedmiotowe, nie zostały spełnione. Spór dotyczy bowiem merytorycznej oceny odmowy przyjęcia wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej do PZGiK.
Zadaniem wykonawcy prac geodezyjnych jest ich zgłoszenie i wykonanie, natomiast obowiązkiem organu administracji (starosty lub Prezydenta Miasta na prawach powiatu) jest weryfikacja przekazanych wyników pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. Wykonując to zadanie organ I instancji prawidłowo zastosował te regulacje, dokonując oceny operatu technicznego w świetle § 2 pkt 3 i § 15 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. Obowiązkiem wykonawcy było przekazanie kompletnej i zgodnej z prawem dokumentacji, niezbędnej do aktualizacji informacji zawartych w EGiB.
W rozpoznawanej sprawie dla realizacji celu zgłoszonych prac geodezyjnych, polegających, m.in. na połączeniu dwóch budynków dotychczas ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w jeden obiekt oraz korekcie jego parametrów (powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji, funkcja budynku) wymagana była kompletna dokumentacja architektoniczno-budowlana, potwierdzająca zgodność danych z faktycznym i prawnym stanem nieruchomości. Jej brak w ocenie organu odwoławczego uniemożliwił prawidłowe opracowanie wyników przedmiotowych prac geodezyjnych skutkujących aktualizacją informacji w ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego wyniki prac nie mogły zostać przyjęte do PZGiK, a rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za prawidłowe. Tym samym nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania ani uchylenia decyzji, a żądania strony należało uznać za bezzasadne i pozostawić bez uwzględnienia.
T. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył ww. decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zarzucając:
1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, że w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2018 r. wykonawca tych prac dokonał pomiaru spornych budynków, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego pochodzącego z PZGiK wynika, że w ramach tej roboty wykonawca nie mógł dokonać pomiaru budynku z uwagi na brak dostępu do nieruchomości;
2/ wydanie decyzji z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. polegającym na zignorowaniu wyników wcześniejszych robót geodezyjnych, z których wynika, że przedmiotowe prace geodezyjne wykonane przez skarżącego zostały wykonane zgodnie ze stanem ujawnionym w innych robotach geodezyjnych przyjętych do PZGiK, a w to miejsce przyjęcie za miarodajne wyniki modernizacji ewidencji gruntów, które nie mogą mieć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, gdyż zostały wprowadzone do tej ewidencji bez niezbędnych pomiarów budynku, a poza tym pozostają w sprzeczności z danymi prawidłowo wprowadzonymi do PZGiK;
3/ art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. polegającym na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w to miejsce nałożenie na wykonawcę roboty geodezyjnej obowiązku dostarczenia archiwalnej dokumentacji projektowej, który nie znajduje podstawy prawnej, a ponadto na pominięciu dowodów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji szczegółowo opisał zmiany, jakie rzekomo wprowadzono na podstawie modernizacji ewidencji gruntów, która miała miejsce w 2018 r. Wskazano, że wykonawca prac "w ramach wizji w terenie dokonał pomiaru spornych obiektów", w wyniku czego dla budynku o identyfikatorze 226301J.001847_BUD zmieniono m.in. rodzaj według KŚT na budynek garażowy, liczbę kondygnacji oraz powierzchnię zabudowy. Dla drugiego budynku o ID 226301J.0018773_BUD zmieniono powierzchnię zabudowy z 98 m² na 167 m². Organ uznał te dane za wiarygodny i aktualny obraz stanu ewidencyjnego, który stanowił podstawę do oceny nowo złożonego operatu.
Powyższe ustalenie stoi jednak w rażącej sprzeczności z treścią dokumentacji źródłowej, tj. ze sprawozdaniem technicznym wykonawcy modernizacji z 2018 r., które znajduje się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W sprawozdaniu tym wykonawca wprost stwierdził, że podczas prac terenowych wystąpiły liczne przypadki braku dostępu do nieruchomości. Na liście działek, do których wykonawca nie miał dostępu, wprost wymieniono działkę nr [...]/47, na której posadowione są przedmiotowe budynki. Skoro wykonawca modernizacji fizycznie nie przebywał na terenie działki, nie mógł on dokonać jakichkolwiek wiarygodnych pomiarów, ustalić faktycznej funkcji obiektu, liczby jego kondygnacji, ani zweryfikować jego geometrii. Wszelkie zmiany wprowadzone do EGiB w ramach operatu P.2263.2018.801 musiały mieć zatem charakter wyłącznie kameralny (biurowy) i opierać się na błędnych założeniach, a nie na rzetelnym badaniu stanu faktycznego.
W konsekwencji, organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, że ujawnienie w 2018 r. budynków nastąpiło na podstawie bezpośrednich pomiarów. Błąd ten miał kluczowy wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadził do odrzucenia prawidłowo wykonanej pracy geodezyjnej skarżącego, której wyniki potwierdzają zgodność stanu zabudowy na nieruchomości z wynikami prac wprowadzonymi do zasobu geodezyjnego.
Z powyższym naruszeniem w związku pozostaje naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., przejawiające się w arbitralnym i wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego znajdującego się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (PZGiK). Organ, wbrew zasadom rzetelnego postępowania, zignorował spójny i konsekwentny obraz stanu faktycznego wynikający z szeregu wcześniejszych prac geodezyjnych, a za podstawę swoich ustaleń przyjął wyniki modernizacji ewidencji z 2018 r., które nie powstały w oparciu o pomiar terenowy. Zasada wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. wymaga, aby organy administracji publicznej działały w sposób przewidywalny, spójny i wolny od arbitralności. Uczestnik postępowania ma prawo oczekiwać, że organ będzie opierał swoje rozstrzygnięcia na kompletnej i rzetelnej analizie posiadanych przez siebie danych. W niniejszej sprawie doszło do sytuacji zgoła odmiennej.
W zasobie PZGiK znajdują się co najmniej trzy operaty techniczne sprzed 2018 r., które potwierdzają ustalenia skarżącego co do kształtu, wymiarów i położenia spornego budynku:
- Operat z 1998 r. - dokumentacja z pomiaru do celów projektowych zawierała szkic polowy oraz obliczone współrzędne, z których wynikało, że wymiary i położenie budynku są tożsame z wynikami przedstawionymi w pracy skarżącego;
- Operat z 2004 r. - praca mająca na celu uzupełnienie danych EGiB zawierała notatnik zmian, na którym obie bryły budynku połączono symbolem "przehaczenia", co oznacza funkcjonalną całość. Kształt i wymiary budynku na mapie z tej pracy odpowiadały wynikom pracy skarżącego;
- Operat z 2009 r. - w ramach kolejnej modernizacji ponownie pomierzono budynek, a szkic polowy z tej pracy po raz kolejny potwierdził jego kształt i wymiary, zgodne z wynikami obecnej pracy.
Powyższe dowodzi, że organ od co najmniej 1998 r. dysponował konsekwentnie powtarzanymi, zgodnymi ze sobą danymi pomiarowymi. Dane te zostały zignorowane przez organu obu instancji pomimo, że zostały przyjęte do PZGiK. Na marginesie należy dodać, że w oparciu o posiadane dane organ I instancji odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji gruntów nie dokonał aktualizacji ewidencji gruntów.
Z tych względów nie zasługuje na aprobatę postawa organu, który za wiążące i miarodajne uznał wyniki modernizacji z 2018 r. (P.2263.2018.801), gdyż zmiany wprowadzone wówczas do EGiB - w tym zmiana funkcji części budynku na garażową oraz zmiana powierzchni zabudowy - nie miały oparcia w wynikach pomiarów terenowych.
Postępowanie organu, który nie uwzględnia przyjętych do zasobu spójnych wyników robót geodezyjnych, a za podstawę rozstrzygnięcia przyjmuje dane z pracy, co do której istnieją dowody, że nie została oparta na pomiarze, jest działaniem arbitralnym. Ponadto organy nie uzasadniły, z jakich przyczyn odmówiły wiarygodności danym wcześniejszym.
W konsekwencji, zignorowanie przez organ II instancji wykazanych rozbieżności w materiale dowodowym i utrzymanie w mocy decyzji opartej na tak wadliwych przesłankach, stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jako takie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W opisanej sytuacji organ powinien samodzielnie, z urzędu, dokonać zmian objętych przedmiotową pracą, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z materiałów zasobu lub wykrycia błędnych informacji.
Ponadto, zaskarżonej decyzji należało zarzucić naruszenie zasad postępowania dowodowego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego fart. 77 § 1 k.p.a.). Organy obu instancji bez podstawy prawnej stanęły na stanowisku, że wyłącznym dowodem umożliwiającym ujawnienie budynku w ewidencji gruntów jest dokumentacja architektoniczno-budowlana, podczas gdy żaden przepis takiego obowiązku nie kreuje. Co więcej, organy bezpodstawnie pominęły moc dowodową dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy, naruszając tym samym art. 76 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ jest gospodarzem postępowania i to on powinien aktywnie dążyć do zebrania pełnego materiału dowodowego, który pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie organy obu instancji obowiązkom tym nie sprostały. Prezydent podjął działania zmierzające do zebrania materiału dowodowego, a mianowicie zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Słupsku z prośbą o udostępnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Uzyskana odpowiedź nie przyniosła jednak oczekiwanego rezultatu. W obliczu fiaska ww. wystąpienia organy obu instancji postanowiły przerzucić na skarżącego, a pośrednio na właściciela nieruchomości, obowiązek dostarczenia oczekiwanego materiału dowodowego. W efekcie aktywność dowodowa sprowadziła się de facto do żądania dostarczenia kompletnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej z 1994 r., w szczególności załączników graficznych do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę.
Żądanie to nie znajduje jednak podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie nakładały na właściciela, będącego osobą fizyczną, obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej. Stawiając takie żądanie, organ naruszył zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), gdyż wymagał od strony czynności, do której żadna norma prawna jej nie zobowiązywała. Brak jest również normy kompetencyjnej, która takie uprawnienie organowi by przydała.
Organ, przerzucając na skarżącego (właściciela) ciężar dowodu zignorował fakt, że sam podjął próbę pozyskania tej dokumentacji, która zakończyła się niepowodzeniem. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że Wydział Architektury i Budownictwa poinformował, iż akta inwestycji nie zachowały się. Skoro zatem organ ustalił, że dokumentacja jest niedostępna w archiwach publicznych a jednocześnie prawo nie wymagało jej przechowywania przez stronę, dalsze uzależnianie wyniku sprawy od jej dostarczenia jest działaniem bezpodstawnym i stanowi obejście obowiązku samodzielnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy.
Zauważyć należy, że na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z budynkiem, który został zrealizowany (przebudowany) ponad 30 lat temu, a zamierzenie było realizowane w reżimie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.
Skarżący nie kwestionuje stanowiska wyrażonego przez WINGiK, że zmiany w ewidencji gruntów powinny mieć oparcie w dowodach potwierdzających legalność budynków, których zmiany dotyczą. Katalog tych dowodów nie jest jednak zamknięty. Z tych względów zastosowanie powinna mieć zasada wynikająca z art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Systemowa wykładnia przepisów również prowadzi do wniosku, że żądanie dostarczenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej nie jest warunkiem koniecznym do ujawnienia budynku w ewidencji gruntów. Tytułem przykładu przywołać należy art. 49f ust. 1 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ustępie drugim wskazano, że w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego uregulowano w art. 49g p.b. Jak wynika z ustępu 2 tego przepisu do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1/ oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2/ geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3/ ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (...). Przepisy nie nakładają zatem na właścicieli obiektów, zamierzających dokonać legalizacji obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej opracowywania i przedkładania aktualnych rysunków obiektu budowlanego na podstawie przeprowadzonych pomiarów. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt został wybudowany legalnie (nie stanowi samowoli budowlanej) nie sposób uznać, że w takim przypadku należy (można) wprowadzać surowsze wymagania dla budynków legalnie zrealizowanych (a maiori ad minus).
W doktrynie prezentowany jest ugruntowany pogląd, że w wielu przypadkach z uwagi na znaczny upływ czasu trudne, a czasem wręcz niemożliwe stało się potwierdzenie legalności budowy obiektu budowlanego. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2317/14), w którym stwierdził, że w sytuacji braku możliwości udokumentowania legalności kwestionowanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości elementów budynku, a zarazem braku dokumentacji budynku w zasobach organów, uzasadnione było przyjęcie, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności tego budynku należało rozstrzygnąć na korzyść jego właściciela [podkr. skarżący] (zarządcy). Domniemanie odwrotne, że objęte postępowaniem elementy budynku zostały wykonane z naruszeniem prawa uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych co najmniej 50 lat temu, z których wykazania mógł on być w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony.
Organy obu instancji dysponowały dowodem w postaci decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 27 października 1994 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Korzystają one z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą.
Organy pominęły treść osnowy i uzasadnienia tej decyzji, która zawiera istotne stwierdzenia urzędowe. W uzasadnieniu decyzji z 1994 r. wprost wskazano, że w dniu 20 września 1994 r. przeprowadzono wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że "rozbudowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym uprzednio projektem technicznym na granicy działki". To urzędowe stwierdzenie faktu, dokonane przez właściwy organ administracji w toku postępowania, stanowi dowód na legalność realizowanych robót w dacie jego sporządzenia. Ponadto, jak wynika dalej z uzasadnienia ww. decyzji w ścianie usytuowanej na granicy wykonany jest otwór okienny o wymiarach 1,9 m x 2,5 m bez osadzonej stolarki. Przeszklenie tego otworu zwykłym szkłem spowoduje niewielkie ograniczenie możliwości ewentualnej przyszłej rozbudowy istniejącego na działce przy ul. [...], w odległości 9 m od granicy działki, budynku mieszkalnego, w kierunku wschodnim.
Powyższe ustalenia decyzji potwierdzają znaczny stan zaawansowania budowy, prowadzonej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W szczególności, na tym etapie, znany był zakres bryły budynku (były wykonane ściany z otworami) oraz jego lokalizacja (na granicy działki).
Organ II instancji nie rozpatrzył wyczerpująco tego oraz nie przedstawił przy tym żadnego przeciwdowodu, który podważałby prawdziwość urzędowych stwierdzeń zawartych w decyzji z 1994 r. Przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINGiK, pominął, że decyzja z 1994 r. stanowiła kolejną decyzję, wydaną na skutek wznowienia postępowania. Pierwotna decyzja, udzielająca pozwolenie na budowę została wydana w dniu 29 września 1993 r.
Jedyną aktywnością dowodową WINGiK była analiza treści księgi wieczystej i z niejednoznacznej wypowiedzi tego organu można wnioskować, że treść ustanowionych praw osobistych (umowa quoad usum) potwierdza tezę organu o istnieniu dwóch budynków. Abstrahując do tego, że treść księgi wieczystej w zakresie danych przedmiotowych nie ma wpływu na treść ewidencji gruntów (jest dokładnie odwrotnie), to należy przytoczyć całą treść ujawnionego wpisu:
"Sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...]/47 i [...]/130, położonej w s. przy ulicy [...], w ten sposób, że:
z części budynku mieszkalnego [podkr. skarżący] znajdującego się na tej nieruchomości, która wybudowana jest w latach 1981/1982, oznaczonej na załączniku nr 1 do aktu notarialnego z dnia 16 lutego 2024 roku - repertorium a numer [...], jako budynek a, korzystać będzie wyłącznie A. W.;
z części budynku mieszkalnego [podkr. skarżący] znajdującego się na tej nieruchomości, która wybudowana jest w latach 1997/1998, oznaczonej na załączniku nr 1 do aktu notarialnego z dnia 16 lutego 2024 roku - repertorium a numer [...], jako budynek b, korzystać będzie wyłącznie G. W.;
- z pozostałej części nieruchomości - w jej części niezabudowanej, G. W. oraz A. W., korzystać będą wspólnie".
Powyższa treść potwierdza jedynie, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, a dokonany podział do korzystania odnosi się do określonych części tego budynku. Stąd konstatacja WINGiK, że nie jest to też okolicznością potwierdzającą twierdzenia wykonawcy o istnieniu obecnie jednego nowego obiektu budowlanego (po rozbudowie 2 starych budynków) wydaje się być nieuzasadniona.
W tym stanie rzeczy zarówno Prezydent jak i WINGiK powinni zastosować zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).
Kończąc, skarżący wskazał, że zarzucane naruszenia przepisów nie są jedynie jednostkowym błędem popełnionym przy rozpatrywaniu jednej sprawy, lecz stanowią kumulację wieloletnich, systemowych zaniechań Prezydenta Miasta S. w realizacji jego ustawowego obowiązku utrzymywania w aktualności i zgodności z rzeczywistością danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ ten przez ponad dwie dekady regularnie otrzymywał od geodetów prawidłowe i spójne dane pomiarowe dotyczące spornego obiektu, m.in. w ramach prac geodezyjnych z lat 1998, 2004 i 2009. Mimo to, konsekwentnie ignorował te informacje, nie wprowadzając ich do operatu ewidencyjnego pomimo takiego obowiązku (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h/ p.g.i.k.). Obecny spór sądowy jest zatem bezpośrednią i nieuniknioną konsekwencją tych wcześniejszych zaniechań. Gdyby organ I instancji wykonywał swoje ustawowe obowiązki, dane w ewidencji nie wymagałyby aktualizacji, a przedmiotowe postępowanie nigdy nie zostałoby wszczęte. W świetle powyższego, uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z dnia 19 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego złożył replikę na odpowiedź organu na skargę, wskazując na to, że w ocenie skarżącego, organy błędnie uznały dane z modernizacji z 2018 r. za odzwierciedlające rzeczywisty stan obiektu, podczas gdy z dokumentacji wynika, że pomiar fizyczny nie był wykonany (wykonawca tej modernizacji nie miał dostępu do działki [...]/47). Organ natomiast arbitralnie zignorował spójne i wielokrotnie potwierdzone dane z zasobu na rzecz danych z 2018 r., które to nie opierają się na rzeczywistym pomiarze. Jeśli organ przez ponad 20 lat przyjmował do zasobu spójne dane pomiarowe a następnie bez uzasadnienia je kwestionuje, to naraża to zaufanie do instytucji publicznych. W sprawie nie można też zasadnie twierdzić – jak przyjął organ - że "ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na właścicielu nieruchomości", skoro właściciele prywatni nie mieli obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej w reżimie ustawy z 1974 r. Organ też błędnie interpretuje znaczenie decyzji z 1994 r., twierdząc że "dotyczyła etapu rozbudowy" i "nie przesądza o zakończeniu inwestycji". Co prawda, ww. decyzja nie potwierdza okoliczności zakończenia prac budowlanych, to jednak organ pomija stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z którymi po przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, że "rozbudowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym uprzednio projektem technicznym", a to oznacza, że wykonywane prace były realizowane w sposób legalny oraz zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez stronę skarżącą, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy, dlatego kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w trybie uproszczonym.
Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej wykonanej i zgłoszonej przez skarżącego.
Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 12a ust. 1 p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. Dokumenty, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 11 to: "standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, mając na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a, oraz harmonijność i interoperacyjność zawartych w nich zbiorów danych". Zauważyć należy, że przepis art. 12a ust. 1 pkt 2 p.g.k. wyraźnie nakłada na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązek przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów tam wymienionych. Zgodnie z kolei z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1670 – dalej także jako "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych"), dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do organu łącznie z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu (ust. 1), przy czym dane do aktualizacji baz danych zasobu sporządza się w postaci plików w formacie GML, w których: 1) obiekty zmodyfikowane zachowują identyfikatory pierwotne uzyskane z zasobu; 2) obiekty nowe otrzymują identyfikatory nadane przez wykonawcę, wyróżniające te obiekty w pliku GML (ust. 4). W § 36 ww. rozporządzenia wymieniono dokumentację, która wchodzi w skład operatu szacunkowego, m.in. są to poświadczone za zgodność z oryginałem kopie innych dokumentów niepochodzących z zasobu, które zostały wykorzystane przez wykonawcę (pkt 8).
Z kolei zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k. wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych są następnie weryfikowane przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; b) kompletności przekazywanych wyników, 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Zwrócić również należy uwagę na przepis art. 11 p.g.k., który określa, kto może być wykonawcą prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 2 pkt 1 i 2), stanowiąc, że może nim być: "(...) przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego lub mierniczego górniczego" (ust. 1). Ustawodawca przy tym w rozdziale 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dla wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych wprowadził wymóg legitymowania się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, nadawanymi przez Głównego Geodetę Kraju w drodze postępowania kwalifikacyjnego oraz poddał go odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenia obowiązków przy wykonywaniu tych zadań.
Zestawienie powyższych przepisów pozwala na wyraźne odtworzenie zadań wykonawcy prac geodezyjnych i organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w procesie zgłaszania prac geodezyjnych, powierzając wykonawcy zadanie ich stworzenia i zgłoszenia, zaś organowi obowiązek ich weryfikacji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a/, oraz opracowania wyników tych pomiarów (art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.g.k.) oraz - co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - kompletności przekazywanych wyników (art. 12b ust. 1 pkt 1 lit. b/ p.g.k.) i ich spójności z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 pkt 2 p.g.k.).
W konsekwencji należy przyjąć, że do organu prowadzącego proces weryfikacji nie należy gromadzenie, czy też poprawianie dokumentacji, a tym bardziej kompletowanie jej z części znajdujących się przy różnych sprawach. To obowiązkiem wykonawcy prac jest przekazanie kompletnej dokumentacji, zaś obowiązkiem organu sprawdzenie m.in. jej kompletności i utrwalenie tego badania w protokole weryfikacji (art. 12b ust. 3 p.g.k.). Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że operat techniczny w świetle § 35 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, to skompletowana całość dokumentacji zawierająca rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz wyniki opracowania tych pomiarów. Przepis § 36 tegoż rozporządzenia następnie szczegółowo określa, jakie dokumenty wchodzą w skład operatu oraz w jaki sposób mają być one sporządzane i oznaczane. Nie jest to tylko prosty zestaw (zbiór) dokumentów (papierowych lub elektronicznych), ale przede wszystkim pewna intelektualna całość, która z założenia ma być zbiorem logicznym - pełnym i niesprzecznym. Jego sporządzenie i skompletowanie zostało powierzone osobom o określonym przygotowaniu zawodowym, dającym rękojmię umiejętnego ich przygotowania. Organ sprawuje jedynie nadzór nad poprawnością jego sporządzenia, a w razie negatywnego wyniku weryfikacji - stwierdzenia uchybień i nieprawidłowości - zwraca wykonawcy przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 6 p.g.k.). Ingerencja w jego treść poprzez nanoszenie poprawek czy kompletowanie dokumentów została przez ustawodawcę wyłączona. Zauważyć należy, że postępowanie dotyczące zgłaszania wykonanych prac geodezyjnych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale odrębnie uregulowanym w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z tego też względu obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny będzie podlegał stosownym modyfikacjom tej regulacji. Prawo geodezyjne i kartograficzne odpowiedzialnością za sporządzenie dokumentacji obciąża bowiem wykonawcę prac (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 258/20).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżący – będący wykonawcą prac geodezyjnych o identyfikatorze GK.DGK.6640.32.2025 (których celem było wykonanie innych niż wymienione w lit. b, c oraz f-k czynności lub dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12 p.g.i.p., z wyjątkiem prac wykonywanych na zamówienie organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. l/ p.g.k.) – składając do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (tutaj: Prezydenta Miasta S.) zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac i dołączając wyniki prac geodezyjnych, nie przedłożył jednocześnie (ani też nie uzupełnił w trybie art. 12b ust. 6-7a p.g.k.) pełnej dokumentacji potwierdzającej wykazywany w operacie technicznym wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku (jego konturu) – stosownie do wymogów § 36 pkt 8 i § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.
Celem zgłoszonych prac geodezyjnych o ID GK.DGK.6640.32.2025 było wykonanie czynności skutkujących sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których realizacja może prowadzić do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ze sprawozdania technicznego wynika, że w ramach przedmiotowych prac geodezyjnych wykonano pomiar sytuacyjno-wysokościowy dla działek ewidencyjnych nr [...]/47 oraz [...]/130, położonych w obrębie [3.] miasta S. oraz w toku prac terenowych przeprowadzono ponowny pomiar istniejącego obiektu. Na podstawie pozyskanych danych sporządzono mapę porównania z terenem oraz opracowano "wykaz danych ewidencyjnych dotyczących budynku" (nr adresowy: ul. [...] S.), w którym wskazano jeden budynek mieszkalny jako nowo powstały budynek, nadając mu identyfikator 226301_1.0018.1762_BUD (w miejsce dwóch uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, budynków o identyfikatorach 226301_1.0018.47_BUD oraz 226301_1.0018.773_BUD). Na potwierdzenie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowego budynku wykonawca przedłożył decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 27 października 1994 r. (nr UAN.IIC.7351/258/94/2279) udzielającą "pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w S. zgodnie z załączonym planem zagospodarowania działki oraz projektem technicznym rozbudowy" (jak również "stwierdzająca, że przystąpienie do użytkowania należy zgłosić organowi w terminie 7 dni"). Przedmiotowa decyzja nie została jednak wyposażona przez wykonawcę we wskazane w jej rozstrzygnięciu załączniki graficzne (stanowiące jej integralną część), natomiast – jak słusznie wskazywały organy – ani z treści rozstrzygnięcia, ani z uzasadnienia tej decyzji nie wynikało jaki był zakres rozbudowy przedmiotowego obiektu, a w konsekwencji nie można było jednoznacznie ustalić, czy obecny stan zabudowy pozostaje zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Innymi słowy, brak wskazanych załączników do ww. decyzji uniemożliwiał organowi w toku czynności weryfikacyjnych podejmowanych na podstawie art. 12b p.g.k. ocenę czy w istocie obecna bryła budynku wynika z rozbudowy jednego z obiektów, czy też z połączenia dwóch odrębnych budynków, które przez cały czas wcześniej były ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r. (sygn. akt I OSK 270/22) "obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji. Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może zatem dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku, gdyż w przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej".
Biorąc powyższe pod uwagę należało przyznać organom w pełni rację, że ocena zasadności i prawidłowości wykazywanej w operacie technicznym zmiany danych ewidencyjnych budynku (ID 226301_1.0018.1762_BUD) wymagała przeanalizowania dokumentacji projektowej, w szczególności planu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, które to dokumenty – w okolicznościach niniejszej sprawy - jako jedyne przesądzają o charakterze obiektu budowlanego, a sam wyłącznie wywiad terenowy przeprowadzony przez wykonawcę – wobec braku przedłożenia kompletnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku - nie może stanowić samodzielnej podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie dla realizacji celu zgłoszonych prac geodezyjnych, polegających m.in. na połączeniu dwóch budynków dotychczas ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w jeden obiekt oraz korekcie jego parametrów (powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji, funkcja budynku) – jak prawidłowo stwierdziły to organy - wymagana była kompletna dokumentacja architektoniczno-budowlana, potwierdzająca zgodność danych z faktycznym i prawnym stanem nieruchomości, a brak przedstawienia przez wykonawcę - bez względu na powody takiego stanu rzeczy niekompletnej w tym zakresie dokumentacji - uniemożliwiał pozytywną weryfikację przez organy wyniku przedmiotowych prac geodezyjnych. Wobec zatem braku pełnej dokumentacji budowlanej brak było podstaw do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wyniku wykonanych przez skarżącego prac geodezyjnych o ID GK.DGK.6640.32.2025.
W odniesieniu do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd pragnie przede wszystkim zaznaczyć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena - na podstawie sporządzonych i przedstawionych przez skarżącego wyników prac geodezyjnych zasadności przyjęcia na potrzeby aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - istnienia jednego obiektu budowlanego w miejscu dwóch obiektów obecnie ujawnionych w tym rejestrze publicznym. Okoliczność ta – abstrahując nawet od sygnalizowanych przez stronę skarżącą uchybień w przyjęciu do zasobu pomiarów budynków w 2018 r. z uwagi na brak dostępu do nieruchomości (w przypadku budynku znajdującego się na działce nr [...]/47) – znajduje niewątpliwie potwierdzenie na gruncie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że do momentu zgłoszenia i przekazania przez skarżącego wyników przedmiotowych prac geodezyjnych w dokumentach zasobu, na nieruchomości pierwotnie znajdował się jeden budynek mieszkalny, wzniesiony w latach 80 XX wieku, który to jednak w późniejszym okresie (w latach 90-tych) został rozbudowany – był to budynek o identyfikatorze 226301_1.0018.773_BUD, który był inny (mniejszy aniżeli w przedłożonym w niniejszej sprawie operacie technicznym) i zbliżony konturem do budynków znajdujących się w sąsiedniej zabudowie. Kolejne dane o budynku (z 1998 r.) zawarte są w operacie technicznym P.2263.1998.603 i wskazują na istnienie w terenie dwóch budynków: mieszkalnego, gospodarczego oraz wiaty, które razem stanowią zwartą zabudowę. Następnie (w 2004 r.) na dziatkach [...]/47 i [...]/130 w obrębie ewidencyjnym [3.] miasta S. widnieją dwa budynki i wiata z symbolem "przehaczenia" pomiędzy nimi. Z kolejnych prac geodezyjnych (2009 r.) sporządzona dokumentacja potwierdza istnienie w terenie dwóch budynków, do których przylega wiata. Istnienie dwóch budynków mieszkalnych o dwóch kondygnacjach potwierdza także mapa zasadnicza sporządzona w układzie współrzędnych "1965" - sekcja 313.421.2111, stanowiąca materiał PZGiK (P.2263.1986.58 skan pierworysu, P.2263.1986.57 skan matrycy) aktualizowana sukcesywnie do czasu utworzenia numerycznej mapy zasadniczej, tj. do roku 2011. Najnowsze dane figurujące w ewidencji gruntów i budynków pochodzą natomiast z przeprowadzonej w 2018 r. (i "kwestionowanej" przez skarżącego) modernizacji ewidencji gruntów i budynków i dotyczą również dwóch odrębnych obiektów, tj. budynku o identyfikatorze 226301_1.0018.47_BUD i budynku o identyfikatorze 226301_1.0018.773_.BUD. Mając to na uwadze, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że nawet ewentualne wcześniejsze uchybienia dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów nie legalizują działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, a brak jednolitego traktowania podobnych spraw (choć może rodzić wątpliwości co do zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej), nie znosi obowiązku działania zgodnie z prawem w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że z istniejącej dokumentacji jasno wynika, iż "długo" po wydaniu w 1994 r. decyzji nr UAN.IIC.7351/258/94/2279 w ewidencji gruntów i budynków funkcjonowały dwa odrębne budynki, a zatem organy – wobec braku właściwej (pełnej) dokumentacji budowlanej wskazującej na legalną rozbudowę obiektu polegającą na utworzeniu z dwóch dotychczasowych budynków jednego budynku – nie miały podstaw do zaakceptowania zgłoszonej przez skarżącego pracy geodezyjnej.
W odniesieniu do zarzutu art. 8 § 1 k.p.a. należy także podzielić stanowisko organu, iż z zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej - organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, nie wynika obowiązek do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie kwalifikacji obiektów ewidencyjnych, wyłącznie na podstawie samych danych pomiarowych zawartych w operatach technicznych. Dane te, choć przyjęte do PZGiK, nie przesądzają o kwalifikacji obiektu w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 dalej jako "p.b.") ani o jego statusie ewidencyjnym. W tym zakresie organy zobowiązane są do dokonania oceny całości materiału dowodowego z uwzględnieniem aktualnych regulacji prawnych, w szczególności art. 22 i art. 24 p.g.k. oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Zgodnie z nimi aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków podlegają jedynie informacje należycie udokumentowane. Samo istnienie szkiców polowych czy notatników zmian, nawet powtarzalnych w różnych okresach, nie zwalnia organu z obowiązku badania, czy dany obiekt ewidencyjny jest zgodny z dokumentacją prawną i czy istnieją podstawy materialnoprawne stanowiące podstawę do zmiany jego oznaczeń ewidencyjnych.
Organy nie dopuściły się także w sprawie naruszenia art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego czy też niewłaściwą jego ocenę. Należy wskazać, że zarówno organ I, jak i II instancji podejmowały z własnej inicjatywy kroki mające na celu wyjaśnienie sprawy, tj. ustalenie czy istotnie w świetle określonej dokumentacji można mówić, że mamy do czynienia z jednym obiektem (budynkiem). Niemniej jednak, co zostało już wyżej w rozważaniach Sądu niejednokrotnie zaznaczone, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może ujawniać informacje w bazie danych ewidencji gruntów i budynków tylko i wyłącznie na podstawie właściwie udokumentowanych zmian w oparciu o dokumentację geodezyjną lub budowlaną. Zasada wynikająca z art. 75 §1 k.p.a. nie daje organowi (Prezydentowi Miasta Słupska) ani wykonawcy prac geodezyjnych (skarżącemu) prawa do samodzielnej interpretacji stanu obiektów budowlanych, a służy jedynie dopuszczeniu dowodów, które mogą wyjaśnić stan faktyczny, nie tworząc podstaw do ujawnienia danych pozbawionych dokumentacji prawnej. Jednocześnie też organ administracji nie może zastępować strony w gromadzeniu dokumentacji budowlanej. Ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na właścicielu nieruchomości, który jest zainteresowany ujawnieniem określonego stanu faktycznego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny, czy też odwoławczy nie dysponuje kompetencjami ani instrumentami do "odtwarzania" zaginionej dokumentacji projektowej, a działania wyjaśniające Prezydenta Miasta S. w tym zakresie wykazały brak możliwości pozyskania takich dokumentów.
Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).