III SA/GD 170/23

III SA/Gd 170/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jacek Hyla /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonych czynności kontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. nr OPE.9022.2.217.2022.KN.2 wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku, po przeprowadzeniu w dniu 14 grudnia 2022 r. kontroli sanitarnej w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "spółka" albo "skarżąca") stwierdzonej protokołem kontroli nr EP/458/KN/22, ustalił wobec spółki opłatę w wysokości 761 zł.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, to jest:
- brak realizacji przez lekarzy obowiązku niezwłocznego, nie później niż w ciągu 24 godzin zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń wymienionych w załączniku do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm.);
- brak zapewnienia przez kierownika placówki medycznej warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji ww. obowiązku przez lekarzy zatrudnionych w podmiocie medycznym.
Stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Tym samym, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organ był zobowiązany do ustalenia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 wskazanej ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych
W dalszej części uzasadnienia wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie opłaty (suma tzw. kosztów bezpośrednich - 577,76 zł oraz tzw. kosztów pośrednich – 183,38 zł; finalnie 761 zł po zaokrągleniu w oparciu o art. 63 § 1 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), odwołując się do regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w wydanym na jego podstawie zarządzeniu Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku z dnia 3 marca 2022 r. nr 01/22 w sprawie ustalania i pobierania opłat za badania oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
W odwołaniu od wydanej decyzji spółka wnosząc o jej uchylenie podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 8 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że spółka naruszyła wymagania higieniczne i zdrowotne poprzez brak realizacji przez lekarzy obowiązku niezwłocznego, nie później niż w ciągu 24 godzin zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń wymienionych w załączniku ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz poprzez brak zapewnienia przez kierownika placówki medycznej warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji ww. obowiązku przez lekarzy zatrudnionych w podmiocie leczniczym, w sytuacji, gdy zarówno spółka jak i lekarze wykonywali ciążące na spółce obowiązki wynikające z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zgłaszali podejrzenia oraz rozpoznania chorób zakaźnych i zakażeń, a brak ich doręczenia organowi wynikał z przyczyn leżących po stronie organu;
- art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że lekarze nie realizowali obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 tej ustawy, a kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą nie zapewnił warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji obowiązku, podczas gdy lekarze realizowali ww. obowiązek w terminie, kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą zapewnił warunki organizacyjne i techniczne do realizacji tego obowiązku, a brak doręczenia zgłoszenia wynikał z przyczyn leżących po stronie organu;
- naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nałożenie na spółkę opłaty, podczas gdy spółka nie naruszyła żadnego z obowiązków wynikających z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W uzasadnieniu odwołania spółka odwołując się do treści zawartych w protokole kontroli wskazała m.in., że system teleinformatyczny spółki pozwalający na wysłanie formularzy ZLK-1 działał prawidłowo, a przyczyną dla której system automatycznie nie przesłał do PSSE w Gdańsku wskazanych formularzy było to, że Powiatowa Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w Gdańsku, bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie spółki, zmieniła adres elektroniczny umożliwiający przesłanie danych przez system teleinformatyczny. Prawidłowość działania systemu potwierdził w oświadczeniu dołączonym do odwołania podmiot dostarczający spółce system teleinformatyczny. Spółka wskazała również, że Powiatowa Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w Gdańsku nie przesyła potwierdzenia doręczenia kierowanej do niej korespondencji. Skoro stacja nie poinformowała spółki o tym, że korespondencja nie była doręczana spółka pozostawała w przeświadczeniu, że obowiązek jest realizowany prawidłowo.
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr OPE.906.4.1.2023.OB wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzuty podniesione w odwołaniu. Następnie podniósł, że upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku przeprowadzili kontrolę sanitarną w zakresie realizacji obowiązku zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń zgodnie z art. 27 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W trakcie kontroli zostały stwierdzone nieprawidłowości, to jest brak realizacji przez lekarzy obowiązku niezwłocznego, nie później niż w ciągu 24 godzin zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń wymienionych w załączniku do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie zgłaszania podejrzeń i rozpoznań zakażeń, chorób zakaźnych oraz zgonów z ich powodu (Dz. U. z 2019 r., poz. 2430 ze zm.). Stwierdzono także brak zapewnienia przez kierownika NZOZ warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji ww. obowiązku przez lekarzy zatrudnionych w podmiocie leczniczym. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zostało wszczęte postępowanie administracyjne celem nałożenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne. W wyniku kontroli upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku ustalili, że lekarze nie dokonywali zgłoszeń chorób zakaźnych zgodnie z art. 27 ww. ustawy i w związku z tym, na podstawie art. 52 pkt 4 ww. ustawy, 3 lekarzy zostało ukaranych mandatem karnym. Lekarze nie przekazywali bowiem formularzy ZLK-1 do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w terminie określonym w ww. ustawie, o czym świadczy fakt przesłania przez spółkę do PSSE w Gdańsku w dniu poprzedzającym kontrolę, to jest 13 grudnia 2023 r. 800 formularzy ZLK-1 zawierających rozpoznania chorób zakaźnych pacjentów przyjmowanych w przychodni od grudnia 2020 r.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że spółka podała, że system teleinformatyczny w przychodni działał prawidłowo, a przyczyna, dla której system automatycznie nie przesłał zgłoszeń do Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Gdańsku leży po stronie organu, ponieważ nie powiadomił o zmianie swojego adresu elektronicznego. Tymczasem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. znak: OPE.9011.5.199.2022.PGr powiadomił spółkę o zmianie domeny poczty elektronicznej i wskazał adres na który należy kierować wszelką korespondencję. Dodatkowo na poczcie kancelaria@psse.gda.pl został ustawiony autoresponder informujący o zmianie domeny pocztowej na psse.gdansk@sanepid.gov.pl. Ponadto korespondencja ze spółki do dnia 14 grudnia 2023 r., to jest do dnia kontroli przebiegała prawidłowo na aktualny adres e-mail, to jest psse.gdansk@sanepid.gov.pl.
Organ odwoławczy wskazał, ze protokół kontroli NR EP/458/KN/22 sporządzony przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w dniu 14 grudnia 2022 r. stwierdzający opisane wyżej uchybienia został podpisany bez uwag. Biorąc powyższe pod uwagę, Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wnosząc o uchylenie w wydanych w sprawie decyzji podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 27 ust. 2 a contrario ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez brak zapewnienia przez organ pierwszej instancji kierownikowi skarżącej narzędzia, które umożliwiałoby weryfikację tego, czy składane formularze są doręczane organowi i instancji, a w konsekwencji, stwierdzenie nieprawidłowości, podczas gdy z punktu widzenia kierownika skarżącej wszystkie formularze były doręczane w sposób prawidłowy;
2. naruszenie art. 8 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżąca naruszyła wymagania higieniczne i zdrowotne poprzez:
- brak realizacji przez lekarzy obowiązku niezwłocznego, nie później niż w ciągu 24 godzin zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń wymienionych w załączniku ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;
- brak zapewnienia przez kierownika placówki medycznej warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji ww. obowiązku przez lekarzy zatrudnionych w podmiocie leczniczym;
w sytuacji, gdy zarówno skarżąca, jak i lekarze wykonywali ciążące na skarżącej obowiązki wynikające z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zgłaszali podejrzenia oraz rozpoznania chorób zakaźnych i zakażeń, a brak ich doręczenia organowi pierwszej instancji wynikał z przyczyn leżących po stronie tego organu, w tym w szczególności - organ w żaden sposób nie informował skarżącej o tym, że składane przez lekarzy formularze nie są doręczane organowi i nie udostępnił skarżącej narzędzia umożliwiającego weryfikację tęgo, czy składane formularze są organowi doręczane;
3. naruszenie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że lekarze nie realizowali obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 tej ustawy , a kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą nie zapewnił warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych do realizacji obowiązku, podczas gdy lekarze realizowali wskazany obowiązek w terminie, kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą zapewnił warunki organizacyjne i techniczne do realizacji ww. obowiązku, a brak doręczenia zgłoszenia wynikał z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji, w tym w szczególności organ ten w żaden sposób nie informował skarżącej o tym, że składane przez lekarzy formularze nie są doręczane organowi i nie udostępnił skarżącej narzędzia umożliwiającego weryfikację tego, czy składane formularze są organowi doręczane;
a w rezultacie powyższego:
4. naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nałożenie na skarżącą opłaty, podczas gdy skarżąca nie naruszyła żadnego z obowiązków wynikających z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 24 stycznia 2023 r. sporządzonego przez podmiot prowadzący obsługę systemów teleinformatycznych skarżącej, na okoliczność tego, iż organ pierwszej instancji nie poinformował o zmianie adresu, jak również nie ustawił autorespondera informującego o zmianie domeny pocztowej na nowy adres, jak również, że system teleinformatyczny używany przez organ nie przesyła potwierdzenia doręczenia korespondencji, co determinuje twierdzenie, iż skarżąca nie ma wiedzy odnośnie tego, czy dana korespondencja kierowana do organu została doręczona, czy też nie.
W uzasadnieniu skargi spółka podkreśliła, iż w protokole kontroli z dnia 14 grudnia 2022 r. stwierdzono, że lekarze, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi sporządzili w systemie BLUE NOTE łącznie 50 formularzy ZLK-1. Jednocześnie, w protokole kontroli wskazano, że ww. formularze ze względu na awarię systemu nie zostały wysłane do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Gdańsku. Awaria systemu została wykryta w trakcie przygotowywania dokumentacji do kontroli zgłaszalności. Ww. formularze ZLK-1 zostały przekazanie do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gdańsku niezwłocznie po wykryciu usterki systemu.
Z punktu widzenia skarżącej, spór w okolicznościach przedmiotowej sprawy, sprowadza się do tego, czy skarżąca miała możliwość ustalenia (bez uprzedniego wszczęcia kontroli), że formularze sporządzone przez lekarzy nie zostały przesłane do organu pierwszej instancji. Abstrahując od tego, czy skarżący miała, czy też nie, wiedzę o zmianie adresu elektronicznego podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna w Gdańsku nie przesyła potwierdzenia doręczenia kierowanej do niej korespondencji. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości fakt, iż zarówno przed zmianą domeny poczty elektronicznej, jak i po przeprowadzeniu kontroli, formularze sporządzane przez lekarzy świadczących usługi na rzecz skarżącej, były przesyłane za pośrednictwem systemu teleinformatycznego stosowanego przez Skarżącego do Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Gdańsku, co oznacza, iż kierownik skarżącej zapewnił odpowiednie środki do realizacji obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Organ pierwszej instancji w żadne sposób nie poinformował skarżącej o tym, iż w pewnym momencie formularze przestały być przesyłane na adres organu. Jednocześnie, co kluczowe, ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie zapewniają żadnego narzędzia, które umożliwiałoby skarżącej weryfikację tego, czy formularz został doręczony. Z adresu, na który obecnie wysyłana jest korespondencja nie przychodzą ani potwierdzenia, ani informacje o błędach, w związku z czym, z punktu widzenia systemu informatycznego wciąż wszystko jest w porządku, gdyż nie ma komunikatu o błędzie. Ponadto, jak wynika z informacji przekazanych skarżącej przez podmiot, który obsługuje system teleinformatyczny skarżącej, żaden autoresponder nie został ustawiony na adresie pocztowym kancelaria@psse.gda.pl.
Powyższe determinuje twierdzenie, iż chociaż z punktu widzenia kierownika skarżącego obowiązek wynikający z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi był realizowany prawidłowo, to jednak - z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji - skarżąca nie miała wiedzy odnośnie tego, iż formularze nie są prawidłowo przesyłane organowi. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji naruszył obowiązek wynikający z art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, iż w przypadku, gdyby organ ten zakomunikował kierownikowi skarżącej fakt braku ciągłości korespondencji, to kierownik skarżącej niezwłocznie zleciłby sprawdzenie systemu teleinformatycznego. Brak jakiegokolwiek komunikatu ze strony organu stanowi, w ocenie skarżącej naruszenie ww. obowiązków organu, a obciążenie skarżącą obowiązkiem uiszczenia opłaty jest sprzeczne z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącej organy arbitralnie przyjęły, że ustawienie autorespondera (czego dokonanie skarżąca w ogóle kwestionuje, bowiem z informacji przekazanych przez podmiot obsługujący system teleinformatyczny skarżącej, taki autoresponder nie działał, a przekazanie formularzy nie generuje żadnej wiadomości zwrotnej) jest wystarczające dla powiadomienia skarżącej o tym, że istnieje problem z doręczeniem formularzy. Z powyższym wnioskiem nie sposób się zgodzić, szczególnie uwzględniwszy treść art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Rekapitulując powyższe stwierdzić należy, że skoro skarżąca realizowała nałożony na nią obowiązek i jednocześnie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącej - do czasu kontroli, o braku ciągłości doręczenia zgłoszeń, to stwierdzenie nieprawidłowości i obciążenie skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty pozbawione jest podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ wskazał, że zaprezentowana w skardze argumentacja nie ma znaczenia w świetle dowodów zebranych w sprawie. W toku postępowania ustalono bowiem, że wskazani lekarze zatrudnieni w podmiocie leczniczym nie sporządzali i nie przesyłali wymaganych formularzy ZLK-1 do PPIS w Gdańsku w terminie ustawowym. Fakt ten nie budzi wątpliwości, co potwierdzili wezwani w protokołach przyjęcia wyjaśnień. Wskazywali oni wprost, że "obowiązek nie był realizowany ze względu na niedopatrzenie, związane z dużą liczbą pacjentów objętych opieką lekarską". W ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje fakt, że w dniu poprzedzającym rozpoczęcie kontroli, czyli w dniu 13 rudnia 2023 r. spółka skutecznie przesłała 800 formularzy ZLK-1 do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Gdańsku, co tylko potwierdza, że miała dostęp do skutecznego i sprawnego narzędzia służącego realizacji ustawowego obowiązku. Na marginesie organ wskazał, że początkowo skarżąca twierdziła, że nie dysponowała nowym adresem mailowym Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Gdańsku i to właśnie uniemożliwiało jej wykonanie obowiązku i przesłanie informacji na temat zakażeń. Twierdzenie to nie znalazło potwierdzenia w stanie faktycznym, albowiem PPIS w Gdańsku pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. znak OPE.9011.5.199.2022.P.Gr powiadomił skarżącą o zmianie domeny poczty elektronicznej i wskazał adres, na który należy kierować wszelką korespondencję. Jednocześnie ustawiony był responder informujący o zmianie domeny pocztowej. Ponadto korespondencja ze skarżącą do dnia kontroli przebiegała prawidłowo z uwzględnieniem aktualnego (nowego) adresu mailowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ sanitarny mógł obciążyć skarżącą stosowną opłatą. Skarżąca negowała ustalenie obowiązku opłaty w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze wskazując, że obowiązki są przez zatrudnionych lekarzy realizowane a odpowiedzialność za niemożliwość skutecznego przesłania formularzy ZLK-1 obciąża organ, który bez uprzedniego poinformowania skarżącej zmienił adres elektroniczny umożlwiający przesyłanie danych.
Na tak postawione pytanie, należy zdaniem Sądu, udzielić pozytywnej odpowiedzi.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że pismem z dnia 29 listopada 2022 r. nr OPE.9022.2.217.2022.KN Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku zawiadomił skarżącą o zamiarze przeprowadzenia kontroli sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ze wskazanego pisma wynikało, że przedmiotem kontroli objęta będzie dokumentacja za okres 1 lipca – 30 września 2022 r.
Stosowna kontrola została przeprowadzona w dniu 14 grudnia 2022 r., a jej ustalenia zostały opisane w protokole kontroli nr EP/458/KN/22.
Z tego protokołu wynika wprost (zob. rubryka nr 3 "nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z podaniem przepisów prawnych, które naruszono"), że w toku kontroli stwierdzono brak realizacji obowiązku zgłaszania podejrzeń oraz rozpoznań chorób zakaźnych i zakażeń zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W wyniku kontroli kontrolujący stwierdzili rozbieżności między ilością rozpznań chorób zakaźnych a ilością formularzy ZLK-1 dotyczących jednostek chorobowych, które wpłynęły do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku. Ustalono, że formularze ZLK-1 są sporządzane przez lekarzy w systemie elektronicznym Blue Note, skąd powinny być automatycznie przekazywane w formie zaszyfrowanej na e – mail Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku. W systemie zarejestrowano 50 formularzy, które ze względu na awarię systemu nie zostały wysłane do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku. Awaria systemu została wykryta w trakcie przygotowywania dokumentów do kontroli zgłaszalności. Ww. formularze ZLK-1 zostały przekazane do Powiatowej stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku niezwłocznie po wykryciu usterki systemu. W protokole kontroli wskazano ponadto, że trzech lekarzy nie realizowało obowiązku zgłaszania chorób zakaźnych. Lekarze nieobecni w trakcie kontroli zostaną wezwani do Powiatowej Stacji Sanitrano – Epidemiologicznej w Gdańsku celem złożenia wyjaśnień. Protokół został podpisany przez przedstawiciela skarżącje bez uwag i zastrzeżeń.
Z kolei ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu przyjęcia wyjaśnień lekarza K. G. (wraz z dołączoną notatką służbową) wynika, że w okresie 1 lipca – 30 września 2022 r. nie zostało wystawionych 7 zgłoszeń ZLK-1. Według oświadczenia lekarza obowiązek ich wystawiania nie był realizowany ze względu na niedopatrzenie związane z dużą liczbą pacjentów objętych opieką lekarską. Z odwołaniem się do identycznej przyczyny brak realizacji obowiązku (w okresie 1 lipca – 30 września 2022 r. nie wystawiono 4 zgłoszeń ZLK -1) potwierdził w swoich wyjaśnieniach lekarz F. B.
Decyzją administracyjną wydaną w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku obciążył NZOZ E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. opłatą za przeprowadzenie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2022 r. w wysokości 761 zł. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią przywołanego w kontrolowanej decyzji art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, chyba że w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań o czym stanowi art. 36 ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań.
Jak wynika z brzmienia przywołanego przepisu decyzja nakładająca obowiązek poniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem, co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych. Zważyć przyjdzie nadto, że opłata ta nie stanowi ekwiwalentu za sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego lecz jest wynikiem poniesionych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie przeprowadzonej kontroli kosztów związanych z konkretnymi, wymienionymi w tym przepisie zdarzeniami. Bezspornie więc decyzja w przedmiocie pobrania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego lub zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga wskazania czynności, jakie organ wykonał podejmując działalność z zakresu kontroli / nadzoru sanitarnego oraz sprecyzowania kosztów wykonania tych czynności. Dokładne wyjaśnienie tych kwestii jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również możliwość wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując ewentualnie zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r.; sygn. akt II OSK 1944/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r.; sygn. akt III SA/Gd 704/18).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy odnotować trzeba, że ustalenia faktyczne dotyczące stwierdzonych naruszeń potwierdza wprost protokół z kontroli, spełniający w ocenie Sądu wszelkie wymogi wynikające z art. 68 k.p.a. Treść stwierdzonych naruszeń (dotyczących okresu 1 lipca – 30 września 2022 r.) została następnie potwierdzona przez leży zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącej.
W świetle materiału dowodowego sprawy nie można w ocenie Sądu uznać, że organy orzekające przeprowadziły postępowanie w sposób nieprawidłowy. Podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiły opisane wyżej ustalenia poczynione w trakcie kontroli jak i w toku postępowania, których skarżąca nie zdołała w żaden sposób podważyć, w tym za pomocą przedłożonego do akt oświadczenia podmiotu dostarczającego usługi informatyczne (datowanego na dzień 24 stycznia 2023 r.). Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze regulacji k.p.a. nie zasługiwały w związku z tym na uwzględnienie. Co ważne, uzasadnienie części zarzutów w ogóle nie koreluje z wydanymi rozstrzygnięciami koncentrując się na nie mających jakiegokolwiek znaczenia w sprawie kwestiach "braku zapewnienia ze strony organów skutecznego narzędzia, które umożliwiałoby skarżącej weryfikację tego, czy formularz został doręczony".
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd wskazuje, że w art. 27 ust. 1 ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca wskazał wprost, że lekarz jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu określonemu na podstawie ust. 9 pkt 2. Zgłoszenia dokonuje się niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od chwili powzięcia podejrzenia lub rozpoznania zakażenia, choroby zakaźnej lub zgonu z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, chyba że ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej właściwy państwowy inspektor sanitarny postanowi inaczej. Co istotne, kierownicy podmiotów wykonujących działalność leczniczą zapewniają warunki organizacyjne i techniczne niezbędne do realizacji wskazanego obowiązku (art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy). Z kolei sposób realizacji obowiązku określnego w art. 27 ust. 1 ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa §4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 grudnia 2019 r w sprawie zgłaszania podejrzeń i rozpoznań zakażeń, chorób zakaźnych oraz zgonów z ich powodu (Dz. U. z 2019 r., poz. 2430).
W świetle wskazanych regulacji trudno racjonalnie uznać, że odpowiedzialność za skuteczną realizację powyższego obowiązku obciąża organ, któremu należy m.in. za pomocą środków komunikacji elektronicznej w postaci zaszyfrowanej zgłaszać podejrzenia lub rozpoznania zakażenia (zob. § 4 pkt 1 lit. c) wskazanego wyżej rozporządzenia). W realiach sprawy nie ma również wątpliwości co do tego, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. znak: OPE.9011.5.199.2022.PGr powiadomił skarżącą o zmianie domeny poczty elektronicznej wskazując adres, na który należy kierować wszelką korespondencję. Zaniedbania ze strony kierownika podmiotu wykonującego działalność leczniczą w należytej realizacji wskazanego wyżej obowiązku obciążają wprost ten podmiot. Na tle zasadniczo "niezwłocznego" dokonywania opisanych wyżej zgłoszeń podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazywana przez organ okoliczność, że 13 grudnia 2023 r., a zatem dzień przed dokonaną kontrolą do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku przesłano 800 formularzy ZLK-1 zawierających rozpoznania chorób zakaźnych pacjentów przyjmowanych w przychodni, począwszy (podkr. Sądu) - od grudnia 2020 r.
Odnosząc się finalnie do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Sąd wskazuje, że czynności kontrolne wykonywane przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego mogą stanowić podstawę naliczenia opłat, o ile w wyniku dokonanych czynności organ stwierdzi określone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ratio legis takiego rozwiązania jest to, aby nie obciążać tymi opłatami podmiotów, które przestrzegają wymagań higienicznych i zdrowotnych. Co istotne, naliczenie opłaty, wobec delegacji ustawowej zawartej w art. 36 ust. 4 tej ustawy następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). W świetle § 2 tego aktu wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Redakcja tej normy prawnej wskazuje na powstanie ściśle określonych kosztów. Należą do nich wymienione w § 3 rozporządzenia bezpośrednie koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności oraz wymienione w § rozporządzenia 4 pośrednie koszty wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji dokładnie i rzetelnie, z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa, w tym zarządzenie Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Gdańsku z dnia 3 marca 2022 r. nr 01/22 w sprawie ustalania i pobierania opłat za badania oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku uzasadnił sposób obliczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne.
Konkludując wskazać należy, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji, wydając decyzje działały na podstawie i w granicach prawa. Wydanie decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem wnikliwego postępowania, które wyjaśniło stan faktyczny sprawy. Ponadto dokonano prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli sanitarnej w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, lecz ustalenie opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych w związku ze sprawowaniem tego nadzoru. Opłata ta została prawidłowo nałożona na podstawie przytoczonych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).