III SA/Gd 419/25

III SA/Gd 419/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1, art. 50, art. 73 ust. 1, ust. 3, ust. 8
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U.UE.L 2021 nr 231 poz 60 art. 53 ust. 3 lit. b
ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi G.K. na pismo Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2025 r. nr DPR-N.432.6.2025, EOD:35586/07/2025 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina Kępice (dalej jako "wnioskodawca", "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Głęboka termomodernizacja budynku świetlicy wiejskiej w [...]" (nr wniosku [...]) We wniosku - w rubryce D1 Zadania - wskazano następujące zadania, w takiej jak przedstawiona niżej kolejności:
Zadanie 1/ Prace przygotowawcze – opracowanie dokumentacji projektowej i audytu. W tym zakresie wskazano, że przedmiotem zamówienia jest opracowanie dokumentacji projektu (budowy zbiornika na gaz wraz instalacjami) opracowanie audytu energetycznego wraz z pozostałymi opracowaniami w tym kosztorysem inwestorskim – wskazano, że wartość przedstawiono na podstawie oferty do kosztorysu inwestorskiego.
Zadanie 2/ Prace przygotowawcze – opracowanie studium wykonalności. W tym zakresie wskazano, że przedmiotem zamówienia jest wykonanie studium wykonalności na projekt w ramach działania 2.1. Efektywność energetyczna Funduszy Europejskich dla Pomorza na lata 2021-2027 - wskazano, że wartość przedstawiono na podstawie oferty do kosztorysu inwestorskiego.
Zadanie 5/ Nadzór inwestorski – w tym zakresie wskazano, że przedmiotem zamówienia jest pełnienie nadzoru inwestorskiego nad planowanymi robotami budowlanymi dotyczącymi termomodernizacji budynku wraz z pracami dodatkowymi - wskazano, że wartość przedstawiono na podstawie oferty do kosztorysu inwestorskiego.
Zadanie 3/ Prace wynikające z audytu energetycznego. W tym zakresie wskazano, że przedmiotem zadania jest wykonanie prac termomodernizacyjnych, w zakres których wchodzi: wymiana źródła ciepła na piec gazowy z niezbędną instalacją i sterowaniem wraz ze zbiornikiem na gaz, ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem, wykonanie docieplenia dachu wełną mineralną wraz z wymianą poszycia dachowego na blachodachówkę wraz z orynnowaniem, docieplenie posadzki i jej wymiana, wymiana stolarki drzwiowej. Wskazano, że wartość przedstawiono na podstawie kosztorysu inwestorskiego.
Zadanie 4/ Działania uzupełniające. W tym zakresie wskazano, że przedmiotem zamówienia jest wykonanie prac uzupełniających, niewynikających z audytu energetycznego, obejmujących wykonanie instalacji elektrycznej, wykonanie przebudowy pomieszczeń sali spotkań, aneksu kuchennego i toalety, w tym dostosowanie jej do osób z niepełnosprawnościami w tym wymiana drzwi wewnętrznych. Wskazano, że oszacowana wartość zadania wynika z kosztorysu inwestorskiego.
W rubryce wniosku Budżet projektu, zaznaczono, przy wszystkich zadaniach, że pozycje budżetu zadań są ustalane w oparciu o uproszczoną metodę rozliczania dla zadania 1 wskazano wydatki ogółem 6000 zł dla zadania 2 - 29 520 zł, dla zadania 5 – 10 000 zł.
Departament Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego pismem z dnia 28 maja 2025 r. poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie przedmiotowego projektu, który z tego względu nie został zakwalifikowany do następnego etapu oceny. Poinformowano stronę, że projekt nie spełnił kryterium wykonalności: Nakłady na realizację projektu.
W piśmie tym wyjaśniono, że w trakcie oceny kryterium nakłady na realizację projektu projekt nie spełnił warunku: "a. Czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)?".
Projekt ze względu na swoją wartość (łączny koszt nie przekracza 200 tys. EUR) rozliczany powinien być obligatoryjnie za pomocą uproszczonych metod rozliczania w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności. Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231/159 z dnia 30.06.2021 r.) - dalej: "rozporządzenie ogólne", tj. projekt budżetu ustalany indywidualnie i uzgadniany ex ante. Z uwagi na powyższe, powinien on zostać przygotowany zgodnie z Załącznikiem do Instrukcji stanowiącej Załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna FEP 2021-2027 pn. "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna FEP 2021-2027 w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej dla projektu, którego budżet ustalony został w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego" (dalej jako: "Zasady").
W ramach kryterium Nakłady na realizację projektu weryfikacji podlegała prawidłowość określenia kwot ryczałtowych zgodnie z ww. Zasadami. W ocenie organu wymóg ten nie został spełniony. Wskazano w tym zakresie, że pomimo dwukrotnego wezwania wnioskodawcy do wyjaśnień/uzupełnień/korekt, to jest w dniu 14 lutego 2025 r., a następnie w dniu 31 marca 2025 r. (gdzie też wezwano m.in. o analizę czy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa koszty Zadania 1, 2 i 5 obejmujące: opracowanie dokumentacji projektowej i audytu, opracowanie studium wykonalności oraz nadzór inwestorski, mogą zostać oszacowane na podstawie kosztorysu inwestorskiego w świetle obowiązujących Zasad), wnioskodawca nie przedstawił dokumentów, umożliwiających stwierdzenie, aby prawidłowo oszacował i przygotował budżet projektu w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego zgodnie z Zasadami. W sprawie uwzględniono przy tym, że w dniu 9 kwietnia 2025 r. wnioskodawca złożył wyjaśnienia i dokument (w postaci kosztorysu z dnia 7 kwietnia 2025 r. wraz z ofertami) w tym, nową wersję formularza wniosku o dofinansowanie projektu, nową wersję Studium Wykonalności wraz z erratą 1, 2.
Po analizie poprawionych dokumentów uznano, że nie ma możliwości stwierdzenia, że wnioskodawca prawidłowo oszacował i przygotował budżet projektu w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego zgodnie z Zasadami.
W tym zakresie wskazano m.in., że zgodnie z deklaracją wnioskodawcy złożoną w piśmie z dnia 9 kwietnia 2025 r. wszystkie wydatki wskazane w Zadaniu 1, 2 oraz 5 oszacowano na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Powyższe uznano za niedopuszczalne. Wskazano, po że złożony kosztorys nie wypełnia przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2458) - dalej: "rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2021 r.". Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem kosztorys inwestorski sporządza się metodą kalkulacji uproszczonej, polegającej na obliczeniu wartości kosztorysowej robót objętych przedmiarem robót jako sumy iloczynów liczby jednostek przedmiarowych robót podstawowych i cen jednostkowych robót podstawowych bez podatku od towarów i usług. Ponadto - zgodnie z § 3 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia podstawę do sporządzania kosztorysu inwestorskiego stanowią: 1/ dokumentacja projektowa; 2/ specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych; 3/ założenia wyjściowe do kosztorysowania; 4/ ceny jednostkowe robót podstawowych.
Zatem ww. rozporządzenie wyraźnie reguluje kwestię tego, do wskazania jakich pozycji kosztorys inwestorski ma zastosowanie - tj. do obliczenia wartości kosztorysowej robót, a nie do szacowania innego rodzaju kosztów - tj. zakresu wskazanego przez stronę w Zadaniach 1, 2 i 5. W związku z powyższym wskazano, że takie ustalenie budżetu projektu dla Zadań 1, 2 oraz 5 z punktu widzenia art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego może mieć zastosowania.
Ponadto, przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty (załączone do kosztorysu):
- jedna oferta (dopisek Sądu: na kwotę 6000 zł brutto) złożona przez Pracownię Projektową [...] z dnia 22 marca 2024 r. na wykonanie dokumentacji wraz z audytem na głęboką termomodernizację świetlicy w [...] powołująca się na nieudostępnioną oceniającym dokumentację z zapytania ofertowego;
- jedna oferta (dopisek Sądu: na kwotę 29 520 zł brutto) złożona przez [...] Biuro Konsultingowe z dnia 2 kwietnia 2024 r. na sporządzenie studium wykonalności na projekt w ramach działania 2.1 Efektywność energetyczna Funduszy Europejskiej dla Pomorza na lata 2021 - 2027, powołująca się na nieudostępnioną oceniającym dokumentację z zapytania ofertowego;
- jedna oferta (dopisek Sądu: na kwotę 10 000 zł brutto) złożona przez inspektora nadzoru mgr inż. R. S. z dnia 22 marca 2024 r. na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego przy realizacji projektu powołująca się na nieudostępnione oceniającym zaproszenie do składania ofert,
nie dają podstawy do tego by uznać, że wartości ryczałtowe określone dla Zadań 1, 2 i 5 zostały określone poprawnie w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego.
Wskazano, że w przedłożonym kosztorysie inwestorskim z 7 kwietnia 2025 r. - nie ma informacji w zakresie wartości ryczałtowych wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu dla Zadania 1, 2 i 5. W kosztorysie tym zawarto jedną pozycję (pozycja 1 kosztorysu), opisaną jako "Opracowanie projektu, studium wykonalności, nadzór inwestorski", gdzie wartość dla tak opisanej pozycji została opisana jako 37 008,13 zł. Z wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że wynosi ona zgodnie z ofertami netto: dla Zadania 1 - 4 878,05 zł, dla Zadania 2 - 24 000,00 zł oraz dla Zadania 5 - 8 130,08 zł. W samym kosztorysie (dopisek Sądu: w części kosztorysu obejmującej "Obmiar" prac): zamieszczono zapis "prace inżynierskie zgodnie z ofertą". Nie przedłożono dokumentacji z procedury określenia wartości ani samej wspomnianej oferty na prace inżynierskie. Wg wyjaśnień wnioskodawcy, wartości dla poszczególnych zadań wynikają z załączonych do kosztorysu inwestorskiego ofert cenowych. W przedłożonych ofertach przywoływane są procedury (zapytania ofertowe, zaproszenie do składania ofert), z których przeprowadzenia dokumentacja nie została przedłożona (pomimo dwukrotnego wezwania z dnia 14 lutego 2025 r. oraz 31 marca 2025 r.). Nie ma zatem możliwości zweryfikowania poprawności przeprowadzenia procedur analizy ofert.
Na tej podstawie po dokonaniu analizy oraz na podstawie złożonych dokumentów i wyjaśnień wnioskodawcy stwierdzono, że nie przedłożono dowodów, na podstawie których można byłoby uznać, że przeprowadzono sprawiedliwą, racjonalną i rzetelną kalkulację kwot ryczałtowych wskazanych w Zadaniach 1, 2 oraz 5.
Dodatkowo wskazano, że pomimo wezwania z dnia 31 marca 2025 r. w poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie nie przypisano mierników w odniesieniu do wszystkich zadań w sekcji V Budżet projektu.
W podsumowaniu wskazano, że przedłożona w ramach naborów dokumentacja powinna być sporządzona w sposób rzetelny i wyczerpujący oraz być kompletna, a więc zawierać wszystkie informacje i dane konieczne do przeprowadzenia pełnej oceny projektu, gdzie na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania w treści dokumentacji aplikacyjnej, że złożony projekt spełnia wszystkie wymagane kryteria. Niespójność i braki w złożonej dokumentacji skutkujące zakwestionowaniem faktu spełnienia poszczególnych kryteriów oceny obciążają stronę wnioskującą. Wskazano, że mimo dwukrotnego wezwania do złożenia wyjaśnień, wnioskodawca nie przedstawił prawidłowych i poprawnych danych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach umożliwiających potwierdzenie spełniania kryterium "Nakłady na realizację projektu".
Strona została pouczona o prawie wniesienia bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej Programem Regionalnym Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021 – 2027 (obsługiwanej przez Departament Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego protest w oparciu o zasady określone w ustawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079, dalej jako "ustawa wdrożeniowa").
W związku z wyżej opisaną negatywną oceną projektu, Gmina Kępice złożyła protest, kwestionując stanowisko wyrażone w piśmie Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego z dnia 28 maja 2025 r. Strona wskazała, że nie zgadza się z oceną niespełnienia kryterium "Nakłady na realizację projektu".
W pierwszej kolejności Gminna Kępice wskazała, że w informacji o wyniku oceny brak jest wyjaśnienia z punktu widzenia jakich rozwiązań technicznych/technologicznych budżet projektu sporządzono wadliwie i ewentualnie jakie rozwiązania techniczne czy też technologiczne miałyby być zastosowane w odniesieniu do prac projektowych, nadzoru inwestorskiego czy też opracowania studium wykonalności. Odczytanie treści tego kryterium w sposób dosłowny prowadzi do wniosku, że odnosi się ono do rozwiązań zastosowanych przy okazji realizacji samej inwestycji (jest to punkt widzenia wprost określony w kryterium), a nie do sposobu ustalenia wartości za dokumentację czy nadzór inwestorski (przy których ciężko jest mówić o jakichkolwiek rozwiązaniach), ani tym bardziej czy dana dokumentacja została sporządzona w sposób formalnie poprawny z punktu widzenia przepisów prawnych zawartych w akcie wykonawczym.
Zdaniem Gminy Kępice warunek określony w punkcie a. "Czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)?" nie dotyczy w ogóle takich kosztów jak opracowanie dokumentacji projektowej, opracowanie studium wykonalności. pełnienie nadzoru inwestorskiego.
Zakres kryterium skoro z jego brzemienia wynika, że dotyczy rozwiązań technicznych i technologicznych, to służy w ocenie Gminy Kępice jedynie ocenie racjonalności kosztów inwestycyjnych, a wiec kosztów dotyczących robót, dostaw i technologii, a zatem nie dotyczy kosztów usług o charakterze przygotowawczym czy nadzorczym, bo trudno tu mówić o jakiś rozwiązaniach technicznych/technologicznych.
Gmina Kępice nie zgadza się z argumentem, że nie ma możliwości stwierdzenia, że wnioskodawca prawidłowo oszacował i przygotował budżet projektu w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego zgodnie z Zasadami. Odnosząc się do Zasad strona wskazała, że zawierają one zapis, że "Określenie wartości kwoty ryczałtowej dla zadania odbywa się na podstawie: kosztorysów inwestorskich przygotowanych przez osoby uprawnione na potrzeby dokumentacji budowlanej lub dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia". Strona wskazała, że rozumie ten zapis jako możliwość wybrania jednej z tych dwóch metod dla oszacowania kosztów, a zatem uważa, że mogła się posłużyć w odniesieniu do wszystkich rodzajów kosztów ujętych w zadaniu kosztorysem inwestorskim, który był w tej sprawie sporządzony przez uprawniona osobę. Kosztorysant który sporządził kosztorys ma nie tylko uprawnienia ale i wieloletnie doświadczenie, więc skalkulował koszty rzetelnie, a wydatki są racjonalne.
Wskazano, że w tej sprawie, w ocenie Gminy Kępice, osoby oceniające nie mogły się też powoływać na rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. dotyczące kosztorysów inwestorskich, ponieważ Zasady nie odwołują się do tego aktu prawnego.
Strona wskazała, że bez przeprowadzenia takich prac inżynierskich, jak opracowanie dokumentacji projektowej, przygotowanie studium wykonalności, pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego są niezbędne dla zrealizowania inwestycji. Podkreślono, że zgodnie z dokumentacją konkursową - w Funduszach Europejskich dla Pomorza 2021-2027 w działaniu 2.1 koszty przygotowania dokumentacji projektowej, studium wykonalności oraz nadzoru inwestorskiego są uznawane za kwalifikowalne. W ocenie strony koszty te mogły być ujęte w kosztorysie, gdzie strona stanęła na stanowisku, że w jej ocenie ich ujęcie w kosztorysie budowlanym jako oddzielnej pozycji jest dopuszczalne i było zgodne z obowiązującą praktyką kosztorysową, wymaganiami prawa budowlanego oraz zasadami kwalifikowalności kosztów w ramach Funduszy Europejskich. Zaznaczono, że oddzielna pozycja w jakiej ujęto wydatki w kosztorysie inwestorskim została szczegółowo opisana i wyjaśniona oraz że w ocenie strony komisja oceniająca nie miała wcześniej uwag co do ujęcia tych wydatków w jednej pozycji w kosztorysie, gdzie przedstawiono jej też oferty dotyczącej tej pozycji kosztorysowej.
Zastosowany sposób oszacowania wartości zadań w tym kosztów dokumentacji projektowej, studium wykonalności i nadzoru inwestorskiego (a zatem zadań 1, 2 i 5) opierał się na realnych ofertach rynkowych oraz kosztorysie inwestorskim, sporządzonym w ocenie strony zgodnie z obowiązującymi standardami. Zdaniem wnioskodawcy, przywołane oferty stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia kwot ryczałtowych w ramach uproszczonej metody rozliczania.
Wyjaśniono, że nie przedstawiono w postępowaniu zapytań, w oparciu o które otrzymano oferty, ponieważ nie było takich pisemnych zapytań, a jedynie ustne zaproszenia do złożenia ofert. Zdaniem Gminy Kępice przedłożenie ewentualnych zapytań osobom oceniającym nie wniosłoby istotnych elementów do oceny, ponieważ sama treść ofert jest wystarczająca dla oszacowania wartości wydatków. Podkreślono, że dokument w postaci kosztorysu został zatwierdzony i podpisany podpisem elektronicznym przez Gminę Kępice i dołączony jako załącznik do wniosku.
Dodatkowo wskazano, że część kosztów (to jest koszty projektowe i sporządzenia studium wykonalności – zadanie 1 i 2) już zostały poniesione, więc mają w ocenie strony podlegać refundacji w ramach dofinansowania.
Gmina Kępice nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie przypisano mierników w odniesieniu do wszystkich zadań w sekcji V Budżet projektu. Wskazano, że wbrew ocenie instytucji, na skutek wezwania z dnia 31 marca 2025 r. określono mierniki do wszystkich zadań.
Wnioskodawca podkreślił, że podjął starania w celu dostosowania się do wymogów oceniających i w odpowiedzi na wezwania z dnia 14 lutego 2025 r. oraz 31 marca 2025 r. przekazał zostały poprawione dokumenty, w tym w dniu 9 kwietnia 2025 r.: poprawiony formularz wniosku, nowy kosztorys inwestorski oraz oferty cenowe dotyczące zadań 1, 2, i 5 objętych projektem. Brak dalszego wezwania do uzupełnienia zapytań ofertowych po 9 kwietnia 2025 r. należy – zdaniem Gminy Kępice - odczytywać jako milczące przyjęcie kompletności dokumentacji przez instytucję zarządzającą.
W związku z przytoczoną argumentacją Gmina Kępice wniosła o ponowne rozpatrzenie projektu, i zakwalifikowanie projektu do dalszego etapu oceny - w tym uznanie, że kosztorys inwestorski wraz z dołączonym ofertami to dokumenty wystarczające dla ustalenia kosztów ryczałtowych zadań 1, 2, i 5).
Po rozpatrzeniu protestu Zarząd Województwa Pomorskiego (dalej też jako "organ", "Instytucja Zarządzająca", "IZ") pismem z dnia 25 lipca 2025 r. (nr DPR-N.432.6.2025, EOD:35586/07/2025) poinformował Gminę Kępice, że protest nie został uwzględniony.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kryterium o nazwie "Nakłady na realizację projektu" (określone w załączniku do uchwały nr 5/IV/23 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 z dnia 6 grudnia 2023 r.) w zakresie odnoszącym się do przedmiotowego projektu, w definicji zawiera między innymi następujący warunek: "a. czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)?".
Ocena spełnienia powyższego warunku musi opierać się na wymaganiach określonych w ww. Zasadach. W Zasadach przewidziano bowiem, że zaplanowany budżet projektu musi składać się z zadań, z których każde powinno stanowić najmniejszą, niepodzielną część zakresu projektu, a także odpowiadać jednemu zamówieniu. W odniesieniu do każdego z zadań wnioskodawca musi oszacować jego koszt, który będzie stanowił kwotę ryczałtową dla celów uproszczonej metody rozliczania. Istotą uproszczonego rozliczania projektu przy pomocy metody opartej na kwotach ryczałtowych jest to, że jeżeli kwoty ryczałtowe dla poszczególnych zadań zostaną prawidłowo oszacowane i w efekcie Instytucja Zarządzająca zaakceptuje je wraz z całym budżetem w trakcie oceny projektu, to później w trakcie rozliczania projektu kwoty te pozostaną niezmienne bez względu na rzeczywiście poniesione koszty, a ich wypłata będzie dokonywana po zrealizowaniu danego zadania. Z tego względu jest niezwykle istotne, żeby kwoty ryczałtowe były oszacowane z najwyższą starannością, w sposób zapewniający jak największą ich zgodność z cenami rynkowymi, ponieważ po zawarciu umowy o dofinansowanie projektu ich wysokość już nigdy nie będzie podlegała weryfikacji, tj. sprawdzane będzie zrealizowanie zadań, a nie wydatki poniesione na te zadania. Organ przytoczył odpowiedni fragment obowiązujących dla projektu Zasad w których wskazano, że:
"Dla każdego zadania należy wskazać wyliczoną na podstawie sprawiedliwej, racjonalnej i rzetelnej kalkulacji kwotę ryczałtową.
Określenie wartości kwoty ryczałtowej dla zadania odbywa się na podstawie:
1/ kosztorysów inwestorskich przygotowanych przez osoby uprawnione na potrzeby dokumentacji budowlanej
lub
2/ dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia.
Wnioskodawca powinien dysponować dokumentami/informacjami będącymi przedmiotem analizy i przedstawić je na wezwanie IZ FEP. Wnioskodawca powinien upublicznić opis przedmiotu zamówienia wraz z zapytaniem o cenę na swojej stronie internetowej lub skierować zapytanie o cenę wraz z opisem przedmiotu zamówienia do potencjalnych wykonawców. Ponadto Wnioskodawca może wykorzystać cenniki pozyskane ze stron internetowych wykonawców.
Wnioskodawca dokonuje analizy rynku i przedstawia minimum 3 oferty najkorzystniejsze rynkowo, od potencjalnych wykonawców, z punktu widzenia realizacji projektu, chyba że na rynku nie występuje tylu oferentów.
Najkorzystniejsza oferta to ta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia albo oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt.
Opis przedmiotu zamówienia wysłany do potencjalnych oferentów przez Wnioskodawcę musi być zgodny z zakresem danego zadania i powinien być jednoznaczny i wyczerpujący, sporządzony za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń i uwzględniający wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
IZ FEP zastrzega sobie możliwość weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej przez Wnioskodawcę analizy rynku, w związku z tym należy przechowywać zebrane oferty do końca okresu trwałości".
Instytucja Zarządzająca pokreśliła, że powyższe wymagania określają minimalny standard, do którego muszą się zastosować wnioskodawcy w celu wykazania, że szacowanie wartości zadań projektu nastąpiło w sposób rzetelny, dający możliwie największe przybliżenie do cen rynkowych.
Zgodnie z ww. wymaganiami, w przypadku robót budowlanych należy wartość zadania określić na podstawie kosztorysu inwestorskiego, natomiast w pozostałych przypadkach (tj. usług i dostaw) na podstawie ofert potencjalnych wykonawców zamówienia. Sposób szacowania na podstawie ofert został w Zasadach określony - podstawową procedurą jest skierowanie starannie przygotowanego opisu przedmiotu zamówienia do potencjalnych wykonawców i pozyskanie co najmniej 3 ofert.
Rozpatrując protest Instytucja Zarządzająca przeanalizowała dokumenty złożone przez wnioskodawcę, w tym w ramach uzupełnień na etapie oceny wykonalności i zgodności z zasadami horyzontalnymi. Wnioskodawca, w ostatecznej wersji wniosku o dofinansowanie, przedstawionego po dwóch wezwaniach do złożenia uzupełnień, aktualnego na dzień zakończenia oceny, podzielił projekt na 5 zadań. Zadania 3 i 4 obejmują roboty budowlane, a ich wartość została określona na podstawie kosztorysu inwestorskiego. Zadania 1, 2 i 5 obejmują usługi (opracowanie dokumentacji projektowej i audytu, opracowanie studium wykonalności, nadzór inwestorski), lecz w ich przypadku wnioskodawca nie udokumentował dokonania analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia w standardzie wynikającym z Zasad, tj. przygotowania właściwych opisów przedmiotu zamówienia i skierowania ich do potencjalnych wykonawców oraz pozyskania dla każdego zamówienia co najmniej 3 ofert. Wnioskodawca przedstawił po jednej ofercie na każde z zadań, lecz bez jakiegokolwiek opisu przedmiotu zamówienia, do którego odnosiła się dana oferta.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego interpretacji warunku "a" Instytucja Zarządzająca wskazała, że odniesienie do rozwiązań technicznych/technologicznych zostało umieszczone w nawiasie i poprzedzone sformułowaniem "w tym", co prowadzi do logicznego wniosku, że rozwiązania techniczne/technologiczne będą brane pod uwagę tylko wtedy, gdy będą adekwatne dla danego zadania (np. zadania obejmującego roboty budowlane lub zadania obejmującego dostawę urządzeń). W pozostałych przypadkach, ten aspekt nie będzie brany pod uwagę. Natomiast ocena, czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w szerokim rozumieniu, bez ograniczania do kwestii techniczno-technologicznych), ma charakter uniwersalny i odnosi się do wszystkich rodzajów zadań, które mogą wystąpić w projektach. Zatem przedmiotowy warunek, wbrew stanowisku strony, ma również zastosowanie do studium wykonalności, dokumentacji technicznej, audytu energetycznego, nadzoru inwestorskiego.
Zdaniem Instytucji Zarządzającej zastosowanie przez oceniających wymagań w stosunku do kosztorysu inwestorskiego wynikających z rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2021 r. jest uzasadnione. Jest to jedyny akt prawny, w którym pojęcie "kosztorysu inwestorskiego" zostało dookreślone poprzez podanie obowiązujących metod i podstaw jego sporządzania. Rozporządzenie to reguluje kosztorys inwestorski na potrzeby ustalania wartości zamówienia na roboty budowlane udzielanego zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, niemniej wnioskodawca jako zamawiający podmiotowo zobowiązany do stosowania przedmiotowej ustawy, przed wszczęciem postępowania w sprawie zamówienia na planowane w projekcie roboty budowlane o wartości przekraczającej 500 000 zł musiałby i tak oszacować wartość zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzonego zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jak zastrzeżono w Zasadach, stosowanie uproszczonych metod rozliczania wydatków nie zwalnia Wnioskodawcy/Beneficjenta ze stosowania wszystkich przepisów prawa, którym podlega, w tym m.in. ustawy o rachunkowości, ustawy o podatku dochodowym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy o finansach publicznych, ustawy Prawo zamówień publicznych i ustawy Prawo budowlane. Nadto wnioskodawca w piśmie z dnia 9 kwietnia 2025 r. powoływał się na zgodność sporządzonego kosztorysu inwestorskiego z rozporządzeniem z dnia 20 grudnia 2021 r.
Organ podkreślił następnie, że kosztorys inwestorski sporządzony zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 grudnia 2021 r. nie może zawierać kosztów opracowania dokumentacji projektowej, audytu energetycznego i studium wykonalności oraz kosztu nadzoru inwestorskiego, ponieważ są to usługi, a nie roboty budowlane. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, w celu określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego (...), jeżeli przedmiotem zamówienia jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem kosztorys inwestorski w rozumieniu powyższych przepisów obejmuje wyłącznie wartość kosztorysową robót budowlanych.
Tak więc koszty Zadań 1, 2 i 5 obejmujących usługi nie powinny być włączone do kosztorysu inwestorskiego i oszacowane na podstawie pojedynczych ofert potencjalnych wykonawców. Szacowanie kosztów tych zadań powinno być dokonane odrębnie, zgodnie z procedurą analizy ofert w standardzie wynikającym z Zasad, tj. poprzez przygotowanie właściwych opisów przedmiotu zamówienia i skierowanie ich w ramach zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców oraz pozyskanie co najmniej 3 ofert.
W proteście wnioskodawca podkreślił, że koszty opracowania dokumentacji projektowej i audytu, opracowania studium wykonalności i nadzoru inwestorskiego są kwalifikowalne w przedmiotowym naborze i uzasadnione w projekcie wnioskodawcy. Instytucja Zarządzająca zwróciła jednak uwagę, że kwalifikowalność tych kosztów nie została podważona. Istotą zarzutu w zakresie kryterium "Nakłady na realizację projektu" (warunek "a") nie jest niekwalifikowalność kosztów, lecz nieprawidłowe, niezgodne z Zasadami szacowanie ich wysokości.
W odniesieniu do dalszych zastrzeżeń protestu organ wyjaśnił, że w Regulaminie wyboru projektów dla przedmiotowego naboru przewidziano możliwość dwukrotnego wezwania do złożenia uzupełnień lub korekt. Do wnioskodawcy wystosowano dwa wezwania a brak kolejnego, trzeciego wezwania, nie stanowi milczącego przyjęcia kompletności dokumentacji przez Instytucję Zarządzającą, lecz wynika ze stosowania się w procesie oceny do postanowień Regulaminu wyboru projektów.
Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że przedłożenie ewentualnych zapytań osobom oceniającym nie wniosłoby istotnych elementów do oceny. Zaznaczono, że przekazane przez wnioskodawcę oferty potencjalnych wykonawców, jedna na wykonanie dokumentacji wraz z audytem, jedna na sporządzenie studium wykonalności oraz jedna na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego - nie zawierają w swojej treści opisu przedmiotu zadań, których dotyczą. W Zasadach stwierdzono wyraźnie, że opis przedmiotu zamówienia wysłany do potencjalnych oferentów przez wnioskodawcę musi być zgodny z zakresem danego zadania i powinien być jednoznaczny i wyczerpujący, Wnioskodawca nie dostarczył opisów przedmiotu zamówienia, na których podstawie oferenci wycenili swoje oferty. Bez wiedzy na temat szczegółowego zakresu i warunków usługi, którą miał wykonać oferent, oceniający nie mogli stwierdzić, czy zaproponowana cena nie jest np. niezasadnie, nieracjonalnie zawyżona. Niezależnie od powyższego podkreślono, że przede wszystkim nie można mówić o realizacji Zasad, ponieważ brak co najmniej 3 ofert uniemożliwia ich porównanie i wybór oferty najkorzystniejszej. Jest to wprost niezgodne z Zasadami.
Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że uproszczone rozliczanie projektu przy pomocy metody opartej na kwotach ryczałtowych polega na wypłacie kwoty ryczałtowej przypisanej do danego zadania po jego zrealizowaniu, w oderwaniu od wartości rzeczywiście poniesionych wydatków. Z tego względu tak istotne jest prawidłowe oszacowane wartości kwot ryczałtowych i ich weryfikacja przez Instytucję Zarządzającą w trakcie oceny kryterium wykonalności "Nakłady na realizację projektu". Bez względu na to, czy wydatek na określone zadanie został już poniesiony, czy będzie poniesiony w przyszłości, weryfikacja prawidłowości oszacowania kwoty ryczałtowej musi być dokonana. W szczególności fakt, że dany wydatek już został poniesiony, nie stanowi dowodu na to, że nie jest on zbyt wysoki w stosunku do wartości rynkowych dla określonego zadania.
Organ uznał za zasadne stwierdzenia wnioskodawcy, że kosztorys został prawidłowo podpisany przez wnioskodawcę, podobnie jak fakt, że każdemu z zadań ujętych we wniosku został przypisany wskaźnik (miernik). Wskazane uchybienia nie mają jednak wpływu na fakt, że kryterium "Nakłady na realizację projektu" (w zakresie warunku "a") nie zostało spełnione, zatem protest nie mógł zostać uwzględniony.
Gmina Kępice, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wniosła do Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Instytucji Zarządzającej z dnia 25 lipca stanowiące informację o wyniku rozpatrzenia protestu, to jest o jego nieuwzględnieniu.
W złożonej skardze Gmina Kępice wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Tym samym wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej.
Gmina zarzuciła organowi:
I. naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 z ustawy wdrożeniowej poprzez:
1/ sformułowanie kryterium wykonalności "Nakłady na realizację projektu" w sposób nieprecyzyjny, poprzez brak wyraźnego wskazania, że w zakresie oceny spełnienia warunku "a" - "czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)", zastosowanie będą miały wymagania określone w Załączniku do Instrukcji stanowiącej Załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów przyjętego uchwałą nr 1011/12/2024 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2024 r., pn. "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna FEP 2021-2027 w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej, dla projektu, którego budżet ustalony został w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego";
2/ sformułowanie w sposób nieprecyzyjny kryterium wykonalności "Nakłady na realizację projektu" w zakresie warunku "a" - "czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)", poprzez brak możliwości dokonania przez Gminę Kępice właściwej oceny, jakie zastosowane rozwiązania mają być brane pod uwagę przy szacowaniu wartości zadań polegających na opracowaniu dokumentacji projektowej i audytu, opracowania studium wykonalności oraz nadzorze inwestorskim;
w przypadku braku uwzględnienia przez Sąd zarzutu zawartego w I pkt 1), zarzuciła ponadto:
II. naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające na:
1/ dowolnej i rozszerzającej, a tym samym nierzetelnej interpretacji nieprecyzyjnie sformułowanych Zasad, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, że wyłącznym sposobem określenia wartości robót budowlanych jest kosztorys inwestorski, natomiast wyłącznym sposobem określenia wartości dostaw i usług jest ocena ofert potencjalnych wykonawców zamówienia;
2/ dowolnej i rozszerzającej, a tym samej nierzetelnej interpretacji nieprecyzyjnie sformułowanych Zasad, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, że kosztorys, o którym mowa w Zasadach, może zostać sporządzony wyłącznie w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym.
Gmina Kępice uważa, że na gruncie niniejszej sprawy kryteria wyboru projektów zostały sformułowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niejednoznaczny, co miało wpływ na wynik oceny. Zwróciła uwagę, że w Zasadach sformułowana następujące kryteria:
1.1. Kryteria administracyjne - Kryterium 1 - poprawność złożenia wniosku o dofinansowanie, w którym wskazano, że ocenie podlega poprawność złożenia wniosku zgodnie z regulaminem wyboru projektów dla Działania 2.1,
1.1. Kryteria administracyjne - Kryterium 2 - kompletność wniosku o dofinansowanie, warunek b. - czy do formularza wniosku o dofinansowanie załączono wszystkie wymagane załączniki wskazane w regulaminie wyboru projektów dla Działania 2.1. udostępnionym wnioskodawcy;
2.1.1. Kryteria wykonalności rzeczowej - Kryterium 3 - nakłady na realizację projektu warunek c. – czy wydatki kwalifikowane ujęte we wniosku o dofinansowanie są zgodne z zasadami kwalifikowania wydatków określonymi w regulaminie wyboru projektów dla Działania 2.1. udostępnionym wnioskodawcy.
Co do pozostałych kryteriów i warunków, w tym warunku "a" nie określono, że jakakolwiek ocena ma się odbywać w oparciu o Zasady.
W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Kryterium 3, zawarte w kryteriach 2.1.1. "kryteria wykonalności rzeczowej", w zakresie warunku "a" nie zostało sformułowane w sposób precyzyjny - bowiem przy ww. warunku brak jest odniesienia do Zasad (do Regulaminu wyboru projektów dla Działania 2.1.). Na tej kanwie skarżąca wskazuje, że na etapie sporządzania wniosku wiedzy i nie miała więc możliwości zinterpretowania, że w przypadku warunku "a" także trzeba mieć na uwadze Zasady.
Skarżąca nie zgodziła się aby wskazane Kryterium 3 - nakłady na realizację projektu warunek "a" odnosiło się do wszystkich rodzajów zadań, jak to przyjmuje Instytucja Zarządzająca. Wskazano, że Instytucja Zarządzająca nieprawidłowo odczytała zamysł Gminy. Istotą zarzutu przedstawionego na wstępie protestu było postawienie pytania, jakie "zastosowane rozwiązania" są brane pod uwagę przy określeniu prawidłowości określenia wartości takich zadań jak nadzór inwestorski, opracowanie studium wykonalności czy opracowanie dokumentacji projektowej. Instytucji Zarządzającej umknęło zdaniem Gminy Kępice, że w opisie Kryterium 3 (nie zaś warunku "a") wskazano wyraźnie, iż ocenie podlega struktura nakładów na realizację projektu w kontekście zastosowanych rozwiązań technicznych/technologicznych oraz ich zgodność z zasadami kwalifikowania wydatków. To że w późniejszym opisie warunku "a" wskazano w nawiasie, że ocena dokonywana jest "w tym" w zakresie rozwiązań technicznych/technologicznych nie zmienia faktu, że zdaniem Gminy Kępice całe Kryterium 3 powinno być oceniane wyłącznie w zakresie ww. rozwiązań technicznych/technologicznych. Nie ma zatem zastosowania do zadań nr 1, 2 i 5 z jej projektu, bo brak jest natomiast rozwiązań technicznych/technologicznych dla kosztów, których te zadania dotyczą (koszt nadzoru czy koszt wytworzenia dokumentacji). Oznacza to też w ocenie Gminy Kępice, że Zasady nie powinny mieć zastosowania przy ocenie spełnienia warunku "a". Za rozwiązania techniczne/technologiczne nie może bowiem uznać zawartych w Zasadach rozwiązań związane z formalnym przedstawieniem/udokumentowaniem wartości zadań we wniosku
Strona nie zgadza się z tym, aby z Zasad wynikało, że wyłącznym sposobem określenia wartości robót budowlanych jest kosztorys inwestorski, natomiast wyłącznym sposobem określenia wartości dostaw i usług jest ocena ofert potencjalnych wykonawców zamówienia. Podtrzymała stanowisko, że całość kosztów, w tym dotyczących zadań 1, 2, i 5, które nie dotyczyły robót budowalnych mogła ująć w kosztorysie inwestorskim. W ocenie strony z Zasad nie wynika, aby wartość ryczałtowa dostaw i usług musiała być ustalana na podstawie analizy rynku. Gdy Zasad nie można jasno odczytać powinny być interpretowane na korzyść Gminy Kępice. Wątpliwości co do sposobu interpretacji Zasad w zakresie kwoty ryczałtowej dla danego zadania są w ocenie strony widoczne i nie powinny prowadzić do dokonywania tym bardziej wykładni rozszerzającej, za jaką strona uznaje wskazanie przez Instytucję Zarządzającą wymogu, że usługi wykonania dokumentacji i nadzoru inwestorskiego powinny być poprzedzone analizą rynku oraz nie mogły zostać ujęte w kosztorysie inwestorskim.
Niezasadny jest nadto zarzut dotyczący braku dostarczenia Instytucji Zarządzającej właściwych opisów przedmiotów zamówienia. Wskazano, że Gmina Kępice nigdy nie była wzywana do udokumentowania wartości ryczałtowej Zadań 1, 2 i 5, na dwa wskazane w Zasadach sposoby, z których w ocenie strony dla tych zadań zastosowania każdego z nich było dopuszczalne. Najistotniejsze zatem w ocenie strony pozostaje, że określiła wartość zadań 1, 2 i 5 w sposób przewidziany w Zasadach, a więc przez przedłożenie kosztorysu inwestorskiego.
Skarżąca zarzuciła dalej brak precyzji w dokumentach, stanowiących podstawię oceny wniosków o dofinansowanie w odniesieniu do wymogu spełnienia warunków rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2021 r. Gdyby bowiem rozporządzenie to w istocie miało mieć zastosowanie w ramach przeprowadzanej oceny, to powinno być to wprost wskazane w dokumentach dotyczących Działania 2.1., w tym w opisie Kryteriów i w Zasadach. Takiego odniesienia w ocenie strony brak, a zatem nie jest wystarczające, wskazanie, że systemie prawa w ogóle znajduje się akt wykonawczy posługujący się pojęciem "kosztorys inwestorski". Strona stoi w tym zakresie na stanowisku, że w postępowaniach prowadzonych w oparciu przepisy ustawy wdrożeniowej, nie można sięgać do aktu wykonawczego wydanego w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych.
Strona skarżąca podkreśliła również istotne znaczenie zaplanowanej inwestycji dla gminy i jej mieszkańców, gdzie Gmina Kępice jako jednostka samorządu terytorialnego ma ograniczone zasoby finansowe. W ocenie strony ważne jest, że poniosła już też wydatki na zadania 1 i 2. Z punktu widzenia zasad słuszności i sprawiedliwości nie może więc dojść do takiej sytuacji, że w wyniku oceny ex ante kwota przyznanego dofinansowania przewyższy rzeczywiście poniesione nakłady finansowe. Co do zadania 5 wskazano, że jest to koszt niewielki i jest to kwota wartość zwyczajowo przyjęta przy szacowania prac inspektora nadzoru, które wycenia się do 2%, a w tym przypadku stanowi to 1,3 % wartości prac budowlanych, a zatem oszacowanie również w tym zakresie było rzetelne, racjonalne i efektywny.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 25 lipca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. , dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przepisami ustawy szczególnej, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., są m.in. przepisy Rozdziału 16 "Procedura odwoławcza" zawarte w ustawie wdrożeniowej to jest ustawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079). Wskazane przepisy przewidują sądową kontrolę, wskazując, w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, że przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Warunkiem rozpoznania skargi jest m.in. przedstawienie przez stronę kompletnej dokumentacji, która zgodnie z art. 73 ust. 3 cyt. ustawy obejmuje – wraz z załącznikami do tych dokumentów - 1/ wniosek o dofinansowanie projektu, 2/ informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 4, 3/ wniesiony protest, 4/ informację, o której mowa w art. 69 ust. 1, a więc informację o wyniku rozpatrzenia protestu wnioskodawcy.
Ponieważ nadesłana do Sądu dokumentacja nie była kompletna, w zakresie w jakim nie zawierała pierwotnie załącznika do wniosku, w którym zawarty był kosztorys inwestorski, Sąd wezwał stronę do usunięcia wskazanego braku. Strona zrealizowała wezwanie i przesłała brakującą dokumentację, to jest kosztorys, którego zapisy były też m.in. przedmiotem analizy Instytucji Zarządzającej.
Zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny w wyniku rozpoznania skargi (m.in. skargi wniesionej w związku z informacją nieuwzględnieniu protestu) może:
1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Sąd administracyjny oceniając zaskarżony sposób rozstrzygnięcia protestu, bada zgodność z prawem dokonania oceny projektu. Sąd ma za zasadnie ocenić, czy dokonana ocena negatywna projektu nie została dokonana w sposób naruszający prawo, gdzie naruszenie to miałoby też istotny wpływ na wynik tej oceny. W tym zakresie należy więc uwzględnić, że wystąpienie tego rodzaju naruszenia przy ocenie projektu lub jego brak determinuje finalną ocenę, czy złożony protest został prawidłowo rozstrzygnięty przez Instytucję Zarządzającą.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.
Podkreślenia wymaga, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. Komisja ta działa w ramach określonego naboru. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu. Stosownie do art. 50 ust. 2 cyt. ustawy warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom, co w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu. Wskazany regulamin wyboru projektów określa w szczególności kryteria wyboru projektów. Komisja ocenia projekty w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 54 ust. 1 cyt. ustawy).
Wniesiona skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 54 ust. 1 tej ustawy, gdzie strona skarżąca zarzuca nieprecyzyjne sformułowanie kryteriów wyboru projektu. Dodatkowo zdaniem strony skarżącej negatywną ocenę projektu oparto na rozszerzającej i nieuprawnionej, a w konsekwencji dowolnej w świetle regulaminu wyboru projektów wykładni zasad związanych z prawidłowym określeniem zryczałtowanych kwot zadań projektu.
W tej sprawie sąd administracyjny jest niewątpliwie uprawniony do oceny zasadności wskazanego zarzutu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, określając zakres kognicji przysługującej w sprawach prowadzonych w oparciu o skargi złożone w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy wdrożeniowej, że sąd uprawniony jest jedynie do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny. W szczególności, kontroli sądu administracyjnego podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art.45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w takich przypadkach jak nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenie kryteriów wyboru, dowolność przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz brak dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 615/25).
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie stwierdził, aby przy dokonaniu oceny projektu doszło do wystąpienia tego rodzaju naruszeń, mających istotny wpływ na wynik oceny. Kontrolując przedmiotową sprawę Sąd uznał, że rozstrzygnięcie wniesionego przez Gminę Kępice protestu pozostawało w zgodzie z zasadami naboru i regułami wyboru projektów, określonymi w regulaminie wyboru projektów i załącznikach do niego oraz zawiera logiczną prezentację motywów dokonanej oceny, nie nosi także cech dowolności. Warunkuje to konieczność oddalenia skargi w związku z jej nieuwzględnieniem.
Zasadniczy spór w tej sprawie stanowiło to, czy Gmina Kępice mogła określić koszty zadań, które nie stanowiły robót budowalnych (zadania 1, 2, i 5) w kosztorysie inwestorskim i czy było to zgodne z zasadami naboru, w tym, czy jedno z kryteriów wyboru projektu, to jest kryterium Nakładów na realizację projektu, zakładało w ogóle konieczność określonego oszacowania wartości poszczególnych zadań. Strona w tym zakresie prezentuje różnorodne podejście. Stwierdza bowiem z jednej strony, że warunek "a" kryterium Nakłady na realizację projektu, był niejasny, ponieważ w jej ocenie należy go rozumieć w ten sposób, że w ogóle nie dotyczył zadań, które w projekcie określiła jako zadanie 1, 2 i 5. Z drugiej strony Gmina Kępice wskazuje jednak, że zastosowała się do obowiązujących w zakresie prawidłowego oszacowania wartości również odniesieniu do zadań 1, 2, i 5. Uważa bowiem, że zgodnie z obowiązującymi zasadami mogła dowolnie wybrać (również przy tego przy czy tego rodzaju zadaniach, jak tworzenie dokumentacji, stadium wykonalności oraz przy kosztach nadzoru inwestorskiego) czy oszacuje koszt zadania poprzez ujęcie go w kosztorysie inwestorskim, czy poprzez dokonanie analizy rynku (gdzie co do zasady wymaga się przedstawienia wraz z wybraną ofertą, co najmniej 3 ofert spośród których dokonywano wyboru dla każdego zadania).
W przedmiotowej sprawie uchwałą nr 1011/12/24 z dnia 1 sierpnia 2024 r. Zarządu Województwa Pomorskiego przyjęto tekst jednolity "Regulaminu wyboru projektów o dofinansowanie projektów dla działania 2. 1. Efektywność energetyczna w ramach regionalnego Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021 – 2027 – w zakresie poprawy efektywności energetycznej" (powoływany dalej w uzasadnieniu jako "Regulamin wyboru projektów").
Wskazany Regulamin wyboru zawiera załącznik nr 1 zatytułowany "Struktura formularza wniosku o dofinansowanie projektu oraz instrukcja przygotowania załączników do formularza wniosku o dofinansowanie projektu w ramach naboru dla działania 2. 1. Efektywność energetyczna FEP 2021 – 2027 w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej".
Do wskazanego załącznika nr 1 przewidziano też szczegółowy załącznik dotyczący instrukcji pt. "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego" (powoływane w uzasadnieniu jako "Zasady").
Sąd wskazuje, że konieczność zastosowania się do ww. Zasad wynika wprost z treści Regulaminu wyboru projektów. W punkcie 5.4 Regulaminu wyboru projektów zastrzeżono, że sposób przygotowania budżetu został określony w odpowiednich instrukcjach stanowiących załączniki do załącznika nr 1 do niniejszego regulaminu, gdzie w zależności od tego, czy jest to projekt, którego budżet został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzania ogólnego, czy też nie - przewidziano odrębne instrukcje. Niewątpliwie zatem z Regulaminu wyboru projektów, który miał zastosowanie w tej sprawie wynika, że sposób przygotowania projektu powinien uwzględniać załącznik do załącznika nr 1 Regulaminu to jest "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego".
Powyższe powtórzono także na poziomie załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów, gdzie również wskazano, że wniosek o dofinansowanie składa się z określonych sekcji, w tym sekcji "Budżet projektu", gdzie opis sposobu przygotowania budżetu znajduje się w "Zasadach przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego."
W samych Zasadach niewątpliwie zawarto zaś wskazanie wyjaśniające jak należy określić kwotę ryczałtową każdego z zadań, to jest:
"Dla każdego zadania należy wskazać wyliczoną na podstawie sprawiedliwej, racjonalnej i rzetelnej kalkulacji kwotę ryczałtową.
Określenie wartości kwoty ryczałtowej dla zadania odbywa się na podstawie:
1/ kosztorysów inwestorskich przygotowanych przez osoby uprawnione na potrzeby dokumentacji budowlanej
lub
2/ dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia.
Wnioskodawca powinien dysponować dokumentami/informacjami będącymi przedmiotem analizy i przedstawić je na wezwanie IZ FEP. Wnioskodawca powinien upublicznić opis przedmiotu zamówienia wraz z zapytaniem o cenę na swojej stronie internetowej lub skierować zapytanie o cenę wraz z opisem przedmiotu zamówienia do potencjalnych wykonawców. Ponadto Wnioskodawca może wykorzystać cenniki pozyskane ze stron internetowych wykonawców.
Wnioskodawca dokonuje analizy rynku i przedstawia minimum 3 oferty najkorzystniejsze rynkowo, od potencjalnych wykonawców, z punktu widzenia realizacji projektu, chyba że na rynku nie występuje tylu oferentów.
Najkorzystniejsza oferta to ta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia albo oferta z najniższą ceną lub kosztem, gdy jedynym kryterium oceny jest cena lub koszt.
Opis przedmiotu zamówienia wysłany do potencjalnych oferentów przez Wnioskodawcę musi być zgodny z zakresem danego zadania i powinien być jednoznaczny i wyczerpujący, sporządzony za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń i uwzględniający wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
IZ FEP zastrzega sobie możliwość weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej przez Wnioskodawcę analizy rynku, w związku z tym należy przechowywać zebrane oferty do końca okresu trwałości".
W tym zakresie w Zasadach wyjaśniono także, że beneficjant jest zwolniony od obowiązku dokumentowania poniesionych wydatków w projekcie. Kwoty rozliczone na podstawie metody uproszczonej uważa się za poniesione. Nie ma obowiązku gromadzenia faktur i innych dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej na potwierdzenie poniesienia wydatku w ramach projektu. Zaznaczono także w Zasadach, że stosowanie uproszczonych metod rozliczania wydatków nie zwalnia wnioskodawcy/beneficjenta ze stosowania wszystkich przepisów prawa, którym podlega, w tym m.in. ustawy o rachunkowości, ustawy o podatku dochodowym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy o finansach publicznych, ustawy Prawo zamówień publicznych i ustawy Prawo budowlane.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że wszystkie wyżej wskazane dokumenty, to jest Regulamin wyboru projektów oraz wszystkie dotyczące go załączniki, w tym Zasady, zostały prawidłowo opublikowane w sposób wskazany w ustawie wdrożeniowej i ich treść była dostępna zainteresowanym.
Powinny więc być one uwzględnione przez stronę na etapie sporządzania wniosku. Strona powinna była więc w tym zakresie uwzględnić, że zasady te będą miały znaczenie przy ocenie spełnienia kryteriów wyboru projektów określonych w załączniku do uchwały nr 5/IV/2023 r. Komitetu Monitorującego program Regionalny Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021-2027 z dnia 6 grudnia 2023 r. pt. "Kryteria wyboru projektów dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021 – 2027 w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej (konkurencyjny sposób wyboru). Jednym z kryteriów merytorycznych wyboru projektu dla ww. działania jest kryterium "Nakłady na realizację projektu". Wskazane kryterium brzmi następująco:
"Ocenie podlega struktura nakładów na realizację projektu w kontekście zastosowanych rozwiązań technicznych/technologicznych oraz ich zgodność z zasadami kwalifikowania wydatków, tj.:
a/ czy wartość poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań (w tym technicznych/technologicznych)?
b/ czy w odniesieniu do każdego z budynków objętych projektem - wariant wybrany do realizacji uwzględnia efektywność kosztową rozumianą jako stosunek uzyskanych efektów (np. redukcji zapotrzebowania na energię) do nakładów finansowych (w ramach ustaleń sporządzonego dla niego audytu energetycznego)?
c/ czy wydatki kwalifikowalne ujęte we wniosku o dofinansowanie są zgodne z zasadami kwalifikowania wydatków określonymi w regulaminie wyboru projektów dla Działania 2.1. udostępnionym wnioskodawcy?
d/ czy w budżecie projektu przewidziano nakłady odtworzeniowe (o ile są niezbędne z punktu widzenia zastosowanych rozwiązań technicznych/technologicznych) i czy prawidłowo oszacowano ich wartość?
Kryterium uważa się za spełnione, jeśli projekt spełnił wszystkie powyższe warunki (o ile dotyczą).
W tej sprawie, w ocenie Sądu, należy wyjść od ogólnej uwagi, że występowanie o otrzymanie określonego dofinansowania w ramach projektu w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, odbywa się zawsze w trybie wnioskowym, gdzie to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dołożenia maksymalnej staranności, aby składany wniosek był kompletny, zgodny z zasadami określonego programu i procedurą, która jest przewidziana dla danych wniosków.
Wnioskodawca przystępując do konkursu, winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. To z regulaminu konkursu i załączników do niego wynika zatem jak należy sformułować wniosek.
Z jednej strony więc wnioskodawca musi samodzielnie dołożyć szczególnej staranności w dopilnowaniu kompletności wniosku i właściwego jego sformułowania i ewentualnie uzupełnienia. Z drugiej strony instytucja, do której składa się wniosek nie jest odpowiedzialna za treść tego wniosku.
Na etapie oceny wniosku instytucja prowadząca nabór nie może więc wskazywać wnioskodawcy, w jaki sposób powinien on zmodyfikować swój wniosek, tak aby odpowiadał on zasadom danego programu, spełniał określone kryteria i w ten sposób gwarantował wybór wniosku do dofinansowania. Działając w ten sposób instytucja zarządzająca narażałaby się bowiem na zarzuty naruszenia zasady równości traktowania wnioskodawców. Może jednak wezwać wnioskodawcę o wyjaśnienia/uzupełnienia/korekty.
Kierując wezwania o wyjaśnienia i dokumenty uzupełniające/korygujące wniosek, instytucja zarządzająca nie może jednak zastępować wnioskodawcy w formułowaniu wniosku i wprost udzielić mu w wezwaniu wskazania, że jeżeli zmodyfikuje on zapisy wniosku w określony sposób i jednocześnie przedłoży określone dokumenty, to wniosek będzie poprawny. Znajomość zasad naboru leży, jak wskazano wyżej, po stronie wnioskodawcy. W tej sprawie Gminie Kępice, jako wnioskodawcy, poprzez dwa wezwania do dokonania wyjaśnień/uzupełnień/korekt we wniosku, w tym w zakresie tego, w jaki sposób wykazano we wniosku oraz poprzez dołączony kosztorys i dokumenty budżet tego przedsięwzięcia, dwukrotnie zasygnalizowano w ten sposób, że we wniosku mogą być nieprawidłowości.
Mając na uwadze zapisy zawarte w Regulaminie wyboru projektów i w załącznikach do niego, a więc także w Zasadach, po otrzymaniu wezwania z dnia 31 marca 2025 r. m.in. z prośbą o analizę, czy rzeczywiście zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa koszty zadań 1, 2, i 5, obejmujące odpowiednio opracowanie dokumentacji projektowej i audytu, stadium wykonalności oraz nadzoru inwestorskiego mogą zostać oszacowane na podstawie kosztorysu inwestorskiego w świetle obowiązujących przepisów oraz zapisów Zasad, de facto stronie niemal wprost wskazano, z jakiego powodu wniosek nie jest prawidłowy. Pomimo tego strona w dalszym ciągu ujmowała koszty ww. zadań w kosztorysie inwestorskim.
Zgodnie z procedurą określoną w Regulaminie wyboru projektów, tego rodzaju wezwania do składania wyjaśnień/uzupełnień/korekt mogą być maksymalnie kierowane dwukrotnie do wnioskodawcy. Nie jest więc tak, jak oczekiwałby Gmina Kępice, że po drugim wezwaniu, jeżeli wyjaśnienia i dokumenty, które przedłożyła (w tym korekta wniosku i dokumenty w postaci skorygowanego kosztorysu inwestorskiego oraz 1 oferty na usługi nadzoru, 1 oferty na wykonanie stadium wykonalności, 1 oferty na wykonanie dokumentacji) zostały uznane za niewystarczające, to gmina jako wnioskodawca powinna być dalej wzywana o kolejne uzupełnienia.
Skarżąca Gmina Kępice błędnie wywodzi, że brak takiego, a więc trzeciego z rzędu wezwania, był równoznaczny z domniemaniem, że dokumentacja jest poprawna. Wskazane stanowisko świadczy jedynie o tym, że Gmina Kępice takie założenie przyjęła. Przyjęcie takiego założenie nie znajduje jednak zdaniem Sądu oparcia w procedurze naboru wniosków dla tego działania. Jak wskazano wyżej, organ mógł co najwyżej dwukrotnie wezwać o wyjaśnienia/uzupełnienia/korekty, gdzie jednocześnie nie mógł zastąpić wnioskodawcy w formułowaniu wniosku i wskazać mu jak konkretnie ma zmodyfikować wniosek, aby był on zgodny z Zasadami i obowiązującymi przepisami prawa i zagwarantował mu pozytywną ocenę projektu i w efekcie zwiększył szanse na uzyskanie potrzebnego Gminie Kępice dofinansowania.
Sąd nie kwestionuje, że wypełnienie wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych jest kwestią skomplikowaną, obwarowaną wieloma zasadami i regułami wynikającymi też z określonych priorytetów i założeń danego programu. Aby uzyskać dofinansowanie - w tej sprawie opiewające na kwotę 552 571,18 zł z całkowitej kwoty zaplanownej przez gminę na 800 000 zł inwestycji, a więc kwotę znaczną - konieczne było dochowanie szczególnej staranności, aby wszystkie wymagane przez program i podlegające sprawdzeniu w ramach naboru warunki i kryteria spełnić. W tej sprawie z Regulaminu wyboru wniosków i jego załączników wynikało jak należało wypełnić wniosek w zakresie dotyczącym budżetu programu, aby spełnić kryteria wyboru projektu. Z akt sprawy wynika, że te wymagania nie zostały spełnione przez Gminę Kępice, co warunkowało konieczność negatywnej oceny projektu.
Sąd podkreśla, że strona skarżąca nie została potraktowana w sposób dyskryminujący przy ocenie jej wniosku, a następnie przy rozpoznaniu protestu. Przeciwnie obowiązywały ją takie same, jak wszystkie inne aplikujące w tym naborze podmioty reguły proceduralne i wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z Regulaminu wyboru wniosków i jego załączników.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 i 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Strona skarżąca zarzuciła, że sformułowanie kryteriów oceny projektów było w jej odczuciu nieprecyzyjne, a także, że dokonano dowolnej i rozszerzającej interpretacji tych kryteriów przy ocenie jej wniosku, a następnie rozpatrując negatywnie jej protest.
W tym zakresie skarżąca uznaje, że zgodnie z Zasadami weryfikacja kosztów dla zadania 1, 2 i 5 mogła odbywać się poprzez kosztorys inwestorski, a nie jak uznano oceniając jej projekt, tylko w oparciu o udokumentowane ofertowanie. Z drugiej strony wskazuje jednak, że Zasady nie obowiązują jej w ogóle przy kryterium wykonalności "Nakłady na realizację projektu", dla zadań, które oznaczyła we wniosku jako 1, 2, i 5. Argumentacja strony w tym zakresie koncentruje się na wskazaniu, że skoro warunek "a" ww. kryterium "Nakłady na realizację projektu", odwołuje się do zastosowanych rozwiązań technicznych/technlogicznych, to nie musi być spełniony w odniesieniu do wszystkich zadań z projektu. Skarżąca wskazuje, że przy takich zadaniach jak zadania cząstkowe dotyczące wykonania dokumentacji, studium wykonalności, czy sprawowania nadzoru nad budową nie stosuje się żadnych rozwiązań technicznych/technologicznych. Po drugie wskazuje także, że w warunku "a" kryterium "Nakłady na realizację projektu", powinno być wprost wskazane, że ma zastosowanie w tym zakresie Regulamin wyboru projektów, a więc także Zasady, ponieważ przy niektórych kryteriach (np. przy warunku c tego samego kryterium), takie zapisy są umieszczone wprost. Jeżeli takich zapisów nie ma, powinno być uznane za nieprecyzyjne.
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, aby kryterium wykonalności "Nakłady na realizację projektu", było sformułowane nieprecyzyjnie, w tym, aby mogło wprowadzić w błąd co do tego, czy w odniesieniu do wniosku będą miały zastosowanie Zasady dotyczące przygotowania wniosku w zakresie dotyczącym budżetu projektu, które stanowią załącznik związany z Regulaminem wyboru projektów.
W ocenie Sądu oczywistym jest, że jeżeli w danym naborze obowiązuje wprowadzony zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej Regulamin wyboru projektów, który jest ogólnodostępny wraz z wszystkimi jego załącznikami, to przystępując do tego naboru i składając wniosek, należy przeanalizować i zastosować się do całości tego regulaminu, w tym do jego załączników, które wskazują wnioskodawcom jak prawidłowo wypełnić wniosek.
Jak wskazano wyżej, załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów, pt. "Struktura formularza oraz instrukcja przygotowania załączników do formularza wniosków", odwołuje się wprost do Zasad. Zasady stanowią zatem integralną część załącznika do Regulaminu wyboru projektów. Potwierdza to również treść samego Regulaminu wyboru projektów, który tak samo, bezpośrednio przewiduje, że to w jaki sposób przygotować budżet projektu w aplikacji WOD2021 dla projektu, którego budżet został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia – określają właśnie Zasady, czyli związane z załącznikiem nr 1 do Regulaminu "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego". Wniosek, który zgłoszono w naborze, w tym bez wyjątku wniosek strony skarżącej, powinien zatem mieć przygotowany budżet projektu w taki sposób, jak to określono w Zasadach.
Nie ma więc faktycznie żadnego znaczenia akcentowana przez stronę skarżącą okoliczność, że w treści dokumentu w postaci "Kryteria wyboru projektów dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Pomorza 2021 – 2027 w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej" nie we wszystkich akapitach (warunkach) dotyczących kryterium "Nakłady na realizację projektu" wprost wskazywano że oceny dokonuje się uwzględniając Regulamin wyboru projektów dla działania 2.1. Jest to w ocenie Sądu kwestia oczywista, że jeżeli w ramach warunku "a" dla kryterium "Nakłady na realizację projektu", wskazuje się, że ocenie podlega, czy wartość poszczególnych zadań została oszacowana prawidłowo, oznacza to prawidłowość w rozumieniu zgodności z regułami dotyczącymi wniosków w danym naborze, a więc zgodność z Regulaminem wyboru projektów i wszystkimi jego załącznikami, w zakresie w jakim dotyczą wymaganego w naborze sposobu szacowania kosztów zadań i konstruowania budżetu. Kwestii tych dotyczą zaś właśnie "Zasady przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego".
Tak więc, wbrew ocenie strony, obowiązujące były dla niej zasady dotyczące przygotowania budżetu projektu, w tym określenia wartości kwoty ryczałtowej poszczególnych zadań sprecyzowane w "Zasadach przygotowania sekcji IV Zadania i V Budżet projektu w WOD2021 w ramach naboru dla Działania 2.1. Efektywność energetyczna w zakresie projektów dotyczących poprawy efektywności energetycznej – dla projektu, którego budżet, został ustalony w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego", związanych z Regulaminem wyboru projektów w tym naborze.
Jak wskazano wyżej, w Zasadach wprost zaś wskazano, że dla każdego zadania należy wskazać wyliczoną na podstawie sprawiedliwej, racjonalnej i rzetelnej kalkulacji kwotę ryczałtową, gdzie sprecyzowano, że kwotę ryczałtową określa się na podstawie kosztorysów inwestorskich przygotowanych przez osoby uprawnione na potrzeby dokumentacji budowlanej lub dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia. Na całkowitą wartość projektu, a więc jego budżet składa się suma wartości wszystkich zadań projektu. Jeżeli na projekt składa się kilka zadań, a w odniesieniu do części z nich nie dojdzie do prawidłowego oszacowania kwoty ryczałtowej zdania, nie można zatem przyjąć, aby budżet w zakresie nakładów został prawidłowo przygotowany. Stąd jak przewidziano w Kryteriach wyboru projektów, w odniesieniu do kryterium "Nakłady na realizację projektu", ocenie podlega struktura nakładów na realizację projektu (a więc ich całość), gdzie należy ustalać, czy wartość każdego z poszczególnych zadań objętych projektem została oszacowana prawidłowo z puntu widzenia zastosowanych rozwiązań.
W przypadku strony skarżącej zastosowanym rozwiązaniem, w zakresie zadania nr 1, 2 i 5 było zbiorcze ujęcie nakładów na realizację tych zadań w kosztorysie inwestorskim, gdzie też żadne z tych zadań z osobna nie dotyczyło robót budowlanych. Przyjęte w tym zakresie przez wnioskodawcę rozwiązanie wyglądało w ten sposób, że w kosztorysie inwestorskim w części "Obmiar" prac wskazano w poz. 1. 1 "prace inżynierskie zgodnie z ofertą", gdzie wskazano też mającą mieć zastosowanie przy tym obmiarze jednostkę miary – "szt", w ilości 1.000. Następnie w głównej części kosztorysu inwestorskiego w pozycji 1.1. "Opracowanie projektu, studium wykonalności, nadzór inwestorski", gdzie jako podstawę kosztu wskazano "zgodnie z ofertą", wskazano też wartość kosztu 37 008,13 zł. W części kosztorysu stanowiącej Tabelę elementów scalonych w odniesieniu do pozycji 1.1 "Opracowanie projektu, studium wykonalności, nadzór inwestorski" kwotę kosztu 37 008,13 zł ujęto w pozycji "Materiały", pozostawiając puste rubryki "Sprzęt" i "Robocizna", co dało w pozycji "Razem" kwotę 37 008,13 zł. Wskazaną pozycję ujęto obok prac stanowiących stricte prace budowalne związane z termomodernizacją (odpowiadające zadaniu 3 z projektu) oraz stanowiących inne prace budowalne o charakterze dodatkowym i uzupełniającym (odpowiadające zadaniu 4 z projektu).
Odnosząc się do powyższego, Sąd ocenił, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, uwzględniając obowiązujące Zasady oraz obowiązujące przepisy prawa, nie można było przyjąć, że wydatki inne niż budowlane strona mogła przedstawić w kosztorysie inwestorskim, który tylko takim wydatkom jest po prostu dedykowany.
Takie ujęcie nakładów na realizację projektu, nie odpowiada też podstawowej zasadzie oceny wynikającej z warunku "a" kryterium "Nakłady na realizację projektu", gdzie należy ocenić, czy wartość każdego zadania z objętych projektem została oszacowana prawidłowo. W ujęciu ww. kosztorysu inwestorskiego, ujęto zaś zbiorczo wartość 3 odrębnych zadań z projektu wskazując sumaryczną wartość 37 008,13 zł. Wyjaśnienie, że wartość poszczególnych zadań w tym zakresie można ustalić w oparciu o załączone oferty – po jednej dla każdego zadania – uwypukla, zdaniem Sądu, że w przypadku innego rodzaju kosztów niż koszty prac budowalnych kosztorys inwestorski jest nie tylko niewłaściwym narzędziem do ich szacowania, ale także z uwagi na swoją sformalizowaną strukturę nie dał nawet wnioskodawcy przestrzeni i możliwości dla przedstawienia w nim w sposób odrębny kosztów każdego z osobnych z punktu widzenia projektu zadań, jak sporządzanie dokumentacji projektowej (zadanie 1), opracowanie studium wykonalności (zadanie 2) nadzór inwestorski (zadanie 3).
Sąd przedstawił powyżej szczegółowo jak wskazane wydatki zostały ujęte zbiorczo w kosztorysie inwestorskim, aby obok obowiązujących Zasad zobrazować też, jak nieadekwatne jest ujmowanie tego rodzaju wydatków jak m.in. wykonanie dokumentacji czy nadzór w kosztorysie inwestorskim, gdzie już poszczególne sformalizowane elementy tego rodzaju kosztorysów wskazują, że służą one wycenie prac budowlanych, gdzie dokonuje się też wstępnego obmiaru, wskazuje jednostki miary oraz ustala koszty prac budowalnych uwzględniając zarówno konieczne dla ich wykonania wydatki w zakresie robocizny, materiałów i sprzętu. Tego rodzaju obowiązkowe elementy kosztorysu inwestorskiego pozostają nieadekwatne dla zakupu innego rodzaju usług niż prace budowalne.
Wobec treści Zasad wydatki na dokumentację potrzebną do wykonania zadania, w tym koszty samego kosztorysu inwestorskiego, koszty projektowe, koszty sporządzania studium wykonalności projektu oraz koszty związane z nadzorem inwestorskim, który będzie sprawowany nad budową nie mogły być potraktowane jako wykazane rzetelnie i racjonalnie, poprzez ujęcie ich w kosztorysie inwestorskim, a nie poprzez przeprowadzenie stosownej analizy rynku.
Wbrew ocenie strony, z treści Zasad nie można wywodzić, że skoro wskazano w nich, że "określenie wartości kwoty ryczałtowej dla zadania odbywa się na podstawie: 1/ kosztorysów inwestorskich przygotowanych przez osoby uprawnione na potrzeby dokumentacji budowlanej lub 2/ dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia", to strona mogła dowolnie wybrać przy pomocy jakiego z tych dwóch sposobów oszacuje koszty każdego z zadań projektu, w tym dla oszacowania kosztów niezwiązanych z zakupem usług w postaci prac budowalnych również posłuży się kosztorysem inwestorskim. Oceniający projekt strony mieli w tej sprawie podstawy, aby odwołać się do przepisów prawa, określających co jest kosztorysem inwestorskim, w tym do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, wydanego na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, gdzie wskazuje się też, że na podstawie kosztorysu inwestorskiego określa się wartość zamówienia na roboty budowlane. Należy uznać powyższe, po pierwsze uwzględniając, że w przepisach dotyczących naboru wniosków i programu, w ramach którego nabór prowadzono, nie uregulowano w sposób odmienny pojęcia "kosztorysu inwestorskiego". Jednocześnie z Zasad wynika, że strona biorąc udział w naborze, a zatem również redagując wniosek w zakresie budżetu projektu, w zakresie stosowania metod uproszczonych rozliczenia wydatków, nie jest zwolniona ze stosowania wszelkich przepisów prawa w tym również przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, czy ustawy Prawo budowlane.
W tej sprawie Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła zatem, że oszacowanie kosztów zadania poprzez kosztorys inwestorski sporządzony przez osobę z uprawnieniami mogło obejmować jedynie koszty związane z zamówieniem na roboty budowalne, co w tej sprawie faktycznie dotyczyło tylko kosztów zadania 3 i zadania 4 z projektu. Natomiast w zakresie innego rodzaju kosztów, a więc związanych z zdaniami 1, 2 i 3, zgodnie z Zasadami, konieczne było dokonanej analizy ofert potencjalnych wykonawców zamówienia. W tej sprawie wraz z wnioskiem, ani też później nie przedstawiono dokumentacji, z której wynikało, że taką zgodną z Zasadami analizę ofert przeprowadzono dla poszczególnych zadań ujętych we wniosku pod pozycją 1, 2 i 5. Twierdzenie strony, że mogła oszacować te koszty przy pomocy kosztorysu inwestorskiego również nie wskazuje, aby taką analizę w ogóle przeprowadzono. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z Zasadami minimalnym standardem jaki powinien być zachowany jest to, że wnioskodawca dokonuje analizy rynku w ten sposób, że "przedstawia minimum 3 oferty najkorzystniejsze rynkowo, od potencjalnych wykonawców, z punktu widzenia realizacji projektu, chyba że na rynku nie występuje tylu oferentów".
W tej sprawie strona nie wykazała, aby zachowała ten standard. Gmina Kępice przedstawiła bowiem do kosztorysu inwestorskiego 3 oferty dotyczące 3 różnych usług, których koszt zamierzała ująć w zadaniu i otrzymać na nie dofinansowanie, w sytuacji gdy nie budzi wątpliwości Sądu, że z Zasad dotyczących tego naboru i planowania budżetu wynika, że do każdej zamawianej usługi należało przedstawić po 3 oferty, a więc ich określony wybór. Jest to racjonalnie uzasadnione, ponieważ ma wykazać, że starając się o pozyskanie środków z funduszy europejskich dołożono należytej staranności, aby wybrać optymalną ofertę, a więc niezawyżoną, aby nie doszło do szkody dla ogólnego budżetu funduszy.
W tym zakresie instytucja zarządzająca trafnie wskazała, że do projektu strony skarżącej miały zastosowanie bezwzględnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności. Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (dalej: rozporządzenie ogólne), tj. art. 53 ust. 2 oraz art. 53 ust. 3 lit. b, które stanowią, że w przypadku gdy łączny koszt operacji nie przekracza 200 000 EUR, wkład przyznany beneficjentowi z EFRR, EFS+, FST, FAMI, FBW i IZGW przyjmuje formę stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych lub stawek ryczałtowych oraz że kwota dotacji ustalana jest w oparciu o projekt budżetu ustalany indywidualnie dla każdego przypadku i uzgadniany ex ante przez podmiot dokonujący wyboru operacji, gdy jej łączny koszt nie przekracza 200 000 EUR.
W Regulaminie dotyczącym naboru powyższe bezwzględnie obowiązujące przepisy rozporządzenia ogólnego zostały przez Instytucję Zarządzającą uzupełnione, w ten sposób, że w "Zasadach" (stanowiących integralną część Regulaminu) zawarto regułę, iż wkład przyznany beneficjentowi przyjmie formę kwot ryczałtowych, a także określono sposób, w jaki wnioskodawca musi oszacować wartość kwot ryczałtowych odpowiadających poszczególnym zadaniom składającym się na budżet projektu. Ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego budżet projektu jest uzgadniany ex ante przez podmiot dokonujący wyboru operacji, zatem w trakcie oceny projektu Instytucja Zarządzająca weryfikuje zasadność wartości kwot ryczałtowych składających się na przedstawiony przez wnioskodawcę budżet. Ocena budżetu każdego projektu dokonywana jest zaś w ramach kryterium "Nakłady na realizację projektu", w tym w odniesieniu do wszystkich jego warunków, w tym także warunku "a", co odnosi się do wszystkich zadań z projektu.
W odniesieniu do projektów, których budżet uzgadniany jest ex ante, a więc "z góry" w którym to celu stosuje się uproszczoną metodę kwot ryczałtowych, rzetelne przygotowanie budżetu w oparciu o racjonalną i sprawiedliwą kalkulację jest tym bardziej istotne, że na późniejszym etapie, już po przyznaniu dofinansowania, nikt nie wymaga od beneficjenta przedstawiania dokumentacji ile faktycznie zapłacił za dane usługi. Gdy budżet uzgadniany jest ex ante, instytucja zarządzająca po wyborze wniosku do dofinansowania działa więc wobec beneficjenta w pełnym zaufaniu do przedstawionej wcześniej kalkulacji. Z tych względów zrozumiałe jest dlaczego w Zasadach określono tak szczegółowo jak stosując uproszczoną metodę szacunku należy analizować wydatki, gdzie dla wydatków dotyczących zadań budowlanych należy szacować wydatki poprzez kosztorys budowalny, a dla innego rodzaju zadań należy przeprowadzić analizę ofert.
W tej sprawie prawidłowo zatem wskazano stronie, że wydatki dla zadań budowlanych należało przedstawić w kosztorysie inwestorskim, do którego też sporządzenia strona byłaby zobowiązana przystępując do zadania jako podmiot publiczny, który w trybie zamówień publicznych musiałby wyłonić wykonawcę. W zakresie wszelkich innych wydatków, a więc nie dotyczących robót budowlanych należało więc przeprowadzić analizę rynku.
Przyjęcie stanowiska strony, że takiej analizy rynku nie musiała dokonywać stoi w sprzeczności Zasadami, a także powodowałoby sytuację, że pomimo zgłoszenia określonych nakładów nie byłyby one rzeczywiście realnie oceniane w ramach spełnienia kryterium dotyczącego budżetu. Niewątpliwie zaś w ramach naboru i działania, w którym złożony został wniosek, zadania mogą dotyczyć także sporządzenia dokumentacji, czy nadzoru budowlanego związanego z planowanymi pracami. Prawidłowo jednak wskazano stronie, że ujęcie tego rodzaju kosztów w kosztorysie inwestorskim, ani nie wykazuje ich w sposób racjonalny, sprawiedliwy i rzetelny, ani też nie pozostaje w zgodzie z zasadą sporządzania kosztorysów inwestorskich.
Sąd podzielił stanowisko Instytucji Zarządzającej, że zarzut skarżącej, aby kryterium "Nakłady na realizację projektu" zostało sformułowane w sposób nieprzejrzysty, naruszający art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jest zarzutem nietrafnym. Przejrzystość kryterium nie może być oceniana w oderwaniu od Regulaminu wyboru projektów i wynikających z niego wymagań, a także w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa. Wszystkie kryteria odnoszą się do projektu jako całości, oceniając go pod różnym kątem, zatem nie można ich interpretować w oderwaniu od charakterystyki danego projektu. W przypadku projektu skarżącej, o koszcie nieprzekraczającym 200 000 EUR, w którym zgodnie z art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego musiał być oceniony i zatwierdzony budżet projektu, teza, że ocena w kryterium "Nakłady na realizację projektu" miałaby nie obejmować części z tych nakładów oraz że oszacowanie wszystkich nakładów (w tym nie dotyczących ściśle robót budowlanych), nie zasługuje na akceptację.
W tej sprawie Instytucja Zarządzająca zasadnie uwzględniła specyfikę przedmiotowego naboru wniosków, w którym budżet projektu jest weryfikowany i uzgadniany nie jak zazwyczaj przy podpisaniu umowy i w toku realizacji projektu, lecz ex ante - przez podmiot dokonujący wyboru operacji. Kontrola zasadności, rzetelności planowanych wydatków następuje w trakcie oceny projektu. Instytucja Zarządzająca musi ze szczególną starannością zweryfikować przyjęte w nim wartości, ponieważ po akceptacji budżetu zawarte w nim kwoty pozostają niezmienne bez względu na rzeczywistą wartość poniesionych później wydatków, w tym niezależnie od tego, czy zostały już one poniesione i w jakiej faktycznie wysokości. Ta specyfika wymagała również od skarżącej dołożenia szczególnej staranności przy przygotowywaniu budżetu i szacowaniu jego poszczególnych części. W przypadku projektów rozliczanych tradycyjnie, poprzez refundację rzeczywiście poniesionych wydatków, początkowe szacowanie wartości nakładów jest nieco mniej istotne, ponieważ później podlegają one weryfikacji w wyniku postępowania w sprawie zamówienia publicznego. W przypadku projektów rozliczanych w oparciu o art. 53 ust. 3 lit. b rozporządzenia ogólnego, wynik późniejszych przetargów nie ma już wpływu na wysokość przyznanego dofinansowania. Strona skarżąca była więc obowiązana zastosować się do wszelkich wymogów wynikających z Regulaminu wyboru projektów wraz ze wszystkimi załącznikami do tego dokumentu.
Ponieważ skarżąca, pomimo również dwukrotnych wezwań wskazujących na możliwość udzielenia wyjaśnień/uzupełnień/korekt nie przedstawiła takich dokumentów i argumentacji, które wskazywałyby, że dokonała sprawiedliwej, rzetelnej i racjonalnej kalkulacji kwot ryczałtowych dla wszystkich pięciu zadań składających się na projekt, w ocenie Sądu, negatywna ocena projektu w związku z niespełnieniem Kryterium "Nakłady na realizację projektu", nie jest oceną dowolną. Nie jest to bowiem ocena poczyniona w oderwaniu od tego, jak prawidłowo należało oszacować metodą uproszczoną koszty zadań 1, 2 i 5, biorąc pod uwagę Regulamin wyboru projektów i Zasady stanowiące w istocie przecież część tego regulaminu. Koszty te, z uwagi na przedmiot zadań 1, 2 i 5 nie mogły być oszacowane bez wykazania przeprowadzenia analizy rynku, to jest z poprzestaniem na uzyskaniu po jednej ofercie dla każdego zadania i dodatkowo też poprzez zbiorcze tych ujęcie kosztów niestanowiących kosztów prac budowalnych w kosztorysie inwestorskim oraz wskazanie, że część tych kosztów i tak została już przez stronę poniesiona.
W tej sprawie zaistniały tym samym podstawy do nieuwzględnienia przez Instytucję Zarządzającą złożonego przez stronę protestu od negatywnej oceny wniosku z dnia 28 maja 2025 r.
Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby organ w niniejszej sprawie uchybił wynikającym z treści art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a przede wszystkim pod tym kątem odbywa się kontrola sądowa trybu konkursowego.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.