III SA/GD 418/23

III SA/Gd 418/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 752/24 - Wyrok NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4, art. 13
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 21 grudnia 2021 r., nr XLI/472/21 w sprawie ustalenia diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W skardze, wniesionej w dniu 21 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku nr XLI/472/21 z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia diet radnych, Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
1.art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; zwanej dalej: u.s.g.), art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; zwanej dalej: u.o.a.n.) oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n., polegającym na zaniechaniu publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
2.art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust 1 u.o.a.n, polegającym na zamieszczeniu w § 8 ust. 2 uchwały wewnętrznie sprzecznej normy prawnej określającej datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów, tj. iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" i jednocześnie "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.", podczas gdy pojęcie "wejścia w życie" i "uzyskanie mocy obowiązującej" mają charakter synonimiczny, a w realiach sprawy daty te różniły się od siebie.
Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Akt ten został opublikowany na stronie BIP Gminy Czersk oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Czersku.
W § 1 uchwały organ określił wysokość miesięcznych diet Przewodniczącego Rady Miejskiej, Zastępcy Przewodniczącego Rady, przewodniczących komisji, ich zastępców oraz dla radnych. W § 2 uchwały wskazano, że diety, o których mowa w § 1 nie podlegają sumowaniu. W § 3 organ określił zasady i rozmiar obniżenia wysokości diety za nieobecność na posiedzeniach. W § 4 ustalono termin i sposób wypłaty diet. W § 5 odniesiono się do wysokości diety w miesiącu, w którym dochodzi do objęcia lub wygaśnięcia mandatu lub funkcji. W § 6 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi, zaś w § 7 derogowano poprzednio obowiązującą uchwałę. W § 8 ust. 1 organ określił sposób publikacji uchwały poprzez wskazanie, iż podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto w § 8 ust. 2 organ określił datę wejścia w życie uchwały poprzez ustalenie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.
Powyższa uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, które odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Aktem regulującym zasady promulgacji aktów prawnych jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego również z mocy art. 42 u.s.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy.
Z powyższych regulacji wynika, że akt prawa miejscowego wydany przez radę gminy wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego, ustalenie w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa, jakim z całą pewnością jest zaniechanie publikacji aktu prawnego we właściwy sposób, musi zostać zatem poprzedzone stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Czersku stanowi akt prawa miejscowego, a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, nie zaś że stanowi akt o charakterze wewnętrznym. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, bowiem zawiera przepisy normatywne, na podstawie których ich adresaci uzyskali uprawnienia do comiesięcznych diet. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., którą to podstawę w niej powołano. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zaskarżony akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy Czersk.
Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym. Diety, których wysokość określa, wypłacane są cyklicznie. Normy te nie dotyczą więc konkretnego jednorazowego zdarzenia, lecz sytuacji powtarzających się. Ponadto zawarte w uchwale regulacje mają charakter generalny z uwagi na fakt, że ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały nie jest co prawda liczny, jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Treść uchwały nie rozstrzyga zatem sprawy indywidualnie oznaczonych podmiotów.
Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w związku z ort. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, które już powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności także z tej przyczyny.
Ponadto, zdaniem skarżącego, analiza treści zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że w zakresie § 8 ust. 2 uchwała ta jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego, a tym samym istotnie narusza art. 2 Konstytucji RP. Organ stanowiący gminy postanowił, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta w dniu 21 grudnia 2021 r., co oznacza że - zgodnie z § 8 ust. 2 - weszła ona w życie tego samego dnia, jednocześnie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ustawy).
W realiach sprawy, niezależnie od niedochowania obowiązku publikacji aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, organ ustanowił w § 8 ust. 2 uchwały normę wewnętrznie sprzeczną. Wyznaczenie dwóch różnych dat powoduje, że przepis ten jest niezrozumiały dla odbiorcy. W konsekwencji adresaci normy nie wiedzą, czy przepisy będą mogły być wobec nich stosowane od daty wejścia w życie, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt.
Jak wskazuje się w judykaturze, data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo, w przypadku aktów prawa miejscowego, techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na pięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.
Skarżący wskazał, iż legitymacja skargowa prokuratura znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a. Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca przyznał prokuratorowi uprawnienie zarówno do przyłączenia się do każdego prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, jak i uprawnienie do jego zainicjowania poprzez złożenie stosownej skargi - o ile tylko - według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Ponadto przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. upoważnia prokuratora do zaskarżenia niniejszej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Kierując skargę na akt prawa miejscowego prokurator nie jest związany żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie podziela zasadności złożonej skargi i dlatego nie podejmie inicjatywy uchwałodawczej w zakresie autokorekty zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu uzasadnienie skargi jest wewnętrznie sprzeczne. Prokurator skarży uchwałę z powodu braku należytej promulgacji, co skutkuje stwierdzeniem, że uchwała ta nie stała się aktem prawa miejscowego. Jednocześnie wskazuje na legitymację Prokuratora do złożenia skargi w każdym czasie w sprawach aktów prawa miejscowego. Tymczasem o ile zaskarżona uchwała nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego, to brak jest przesłanki uzasadniającej legitymację Prokuratora do zaskarżenia uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego.
Ponadto organ podniósł, że skarga sporządzona i wniesiona przez asesora prokuratorskiego na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego jest środkiem zaskarżenia i zgodnie z treścią przepisu art. 173 § 2 ustawy z 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 1247) wymaga aprobaty prokuratora bezpośrednio przełożonego. Tymczasem ze złożonej do organu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku niepodobna wywieść, czy wymóg ten został spełniony, bo o ile nie, to skarga winna podlegać odrzuceniu jako złożona przez podmiot nielegitymowany.
Organ wskazał także, że w ponad 30-letniej praktyce funkcjonowania samorządu gminnego, a niespełna 30-letniej samorządów powiatowych i wojewódzkich powszechnie podejmowano uchwały w sprawie diet dla radnych bez ich publikowania jako aktów prawa miejscowego. Praktyki tej nie kwestionował Wojewoda jako organ nadzoru. Od lutego 2021 r. praktyka orzecznicza sądu administracyjnego zaczęła kształtować pogląd, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego podjęta na podstawie ustawowej delegacji z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Stanowiska tego nie można podzielić. Wprawdzie nie jest wymagane, aby przepis zawierający delegację ustawową dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania regulacji prawnej zawierał normę stanowiącą, że ta regulacja będzie stanowiła normę prawa miejscowego, to o takim charakterze ustanowionego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prawa przesądza jej normatywny, generalny i abstrakcyjny charakter lub wobec braku tych cech - czyni z ustanowionego prawa normę o charakterze wewnętrznym. Opisane trzy cechy muszą występować łącznie. Nie może budzić wątpliwości występowanie normatywnego charakteru uchwały w sprawie diet radnych, albowiem w istocie kreuje ona prawo radnych do diety jako świadczenia pieniężnego i stanowi wraz z objęciem mandatu radnego podstawę do dokonania wydatku budżetowego na rzecz indywidualnie oznaczonej osoby. Nie ma on jednak charakteru normy generalnej i abstrakcyjnej. Adresatami tej uchwały są konkretne osoby - radni i tylko oni, a nie niedający się określić krąg podmiotów. Gdy wygasa mandat radnego, wygasa również prawo do diety. Nikt tego prawa nie nabędzie wcześniej niż z chwilą objęcia mandatu radnego, a to oznacza chwilę złożenia ślubowania przez radnego. Dlatego norma tej uchwały jest indywidualnie adresowana, wobec czego niepodobna jej uznać za abstrakcyjną i generalną.
Charakter synonimiczny zastosowanych w zaskarżonej uchwale dwóch różnych terminów jej wejścia w życie nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania jej z obrotu, bowiem uchwała została podjęta 21 grudnia 2021 roku i ma zastosowanie począwszy od 1 stycznia 2022 r.; w rzeczywistości stanowiła podstawę wypłaty diet dopiero w 2022 r.
W piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Chojnicach wskazał, że przedmiotowa skarga - przed jej skierowaniem do sądu administracyjnego - uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem - autorem skargi. Ponadto aprobata, o której mowa w art. 173 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.) jest aktem o charakterze wewnętrznym, której ewentualny brak nie wpływa na skuteczność skierowanego środka zaskarżenia, co wynika również z treści § 68 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1115). Zgodnie ze wskazanym przepisem rozporządzenia dopuszczalne jest nawet- w sytuacji opisanej w tym przepisie- samodzielne podjęcie decyzji przez asesora bez uprzedniego uzyskania aprobaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga jest zasadna.
Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Sąd nie podziela argumentacji, zawartej w odpowiedzi na skargę, prowadzącej do przyjętej przez organ oceny, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie mają charakteru norm abstrakcyjnych i generalnych, wobec czego uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.
Wbrew przekonaniu organu uzasadnienie skargi nie jest wewnętrznie sprzeczne. W żadnym miejscu skargi nie wskazano, że brak należytej promulgacji zaskarżonej uchwały skutkuje tym, że uchwała ta nie stała się aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona z tego względu, że – choć jest aktem prawa miejscowego – nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co powoduje jej nieważność.
Z poglądem tym Sąd w pełni się zgadza.
Należy zauważyć, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezależnie od charakteru innych norm w niej zawartych ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17 , z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, wyroki WSA: w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA").
Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, publ. CBOSA), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.
Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego ( przewodniczącego rady, zastępcy przewodniczącego , przewodniczącego komisji , zastępcy przewodniczącego komisji ), przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości , że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g.
W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 ust.1 uchwały określono , że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. ( akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ), jest istotnym naruszeniem prawa.
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji aktu prawa miejscowego służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ).
Należy podzielić także stanowisko skarżącego, że przepis § 8 ust. 2 uchwały jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony w przepisie tym postanowiono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" , z drugiej - że "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.". Pojęcie "wejścia w życie" jest tożsame z pojęciem "uzyskania mocy obowiązującej" , a w przedmiotowej uchwale daty te nie są tożsame.
W tej sytuacji § 8 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, naruszając istotnie art. 2 Konstytucji RP. Wyznaczenie dwóch różnych dat powoduje, że wskazany przepis nie jest jednoznaczny i zrozumiały.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia prawa, z przedstawionych wcześniej względów, mają charakter istotny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu organu dotyczącego braku informacji , czy wnoszący skargę Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach posiadał aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego do jej wniesienia, co w przypadku jej braku powinno skutkować odrzuceniem skargi zauważyć należy, że w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Chojnicach poinformował, że przedmiotowa skarga przed jej wniesieniem uzyskała aprobatę prokuratora bezpośrednio przełożonego nad asesorem, autorem skargi.
Sądowi wiadomo ponadto z urzędu, że wnoszącemu skargę w niniejszej sprawie Asesorowi Prokuratury Rejonowej w Chojnicach M. M. powierzone zostało – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm. ) – wykonywanie czynności prokuratorskich na okres jednego roku ( pismo Prokuratora Generalnego z dnia 29 sierpnia 2022 r.) ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 339/23, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Stosownie do brzmienia art. 173 § 1 Prawo o prokuraturze Prokurator Generalny może powierzyć asesorowi prokuratury, na czas określony, nieprzekraczający 3 lat, wykonywanie czynności prokuratorskich bez prawa: 1) udziału w postępowaniu przed sądem apelacyjnym oraz w postępowaniu przed sądem okręgowym, z wyjątkiem postępowania w pierwszej instancji w sprawach, w których prowadził postępowanie przygotowawcze; 2) występowania przed Sądem Najwyższym, sporządzania środków zaskarżenia i wniosków do Sądu Najwyższego.
Powołany przepis zawiera enumeratywnie wymienione wyłączenia w tym zakresie, które nie obejmują sądów administracyjnych.
Warto też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2023 r. , sygn. akt V KK 167/23 ( LEX nr 3599808): "Powierzenie asesorowi prokuratury wykonywania czynności prokuratorskich (tzw. votum) i uprawnienia z niego wynikające określa art. 173 § 1 ustawy Prawo o Prokuraturze. Uprawnienia te są szerokie, zaś treść przepisu sprowadza się do negatywnego zdefiniowania tego zakresu, którego votum nie obejmuje. Zaznaczyć przy tym trzeba, że asesor nie posiada żadnego uprawnienia, którego nie miałby prokurator. Art. 173 § 2 ww. ustawy zawęża natomiast owe uprawnienia, wprowadzając instytucję aprobaty w stosunku do najważniejszych decyzji procesowych". "(...) aprobata czynności asesora stanowi jedną z form wewnętrznego nadzoru służbowego, skierowanego wobec osoby, która wdraża się do wykonywania zawodu prokuratora. Nie ma więc ona - jak w przypadku zatwierdzenia, o którym mowa w art. 325e § 2 k.p.k. - charakteru procesowego, lecz wyłącznie wewnętrzny."
Nie było zatem podstaw do podzielenia stanowiska organu w omawianym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.