III SA/GD 418/20

III SA/Gd 418/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1069/20 - Postanowienie NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 18 ust. 1 pkt 1g, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a,. lit b., lit. d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] uzgadniające w zakresie rozkładu jazdy wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii: G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W., przez przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powoływana również jako "spółka").
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Spółka A. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na opisanej wyżej trasie z G. do W.
Projektowana linia ma charakter międzywojewódzki biegnąc kolejno przez województwo [...], [...], [...] oraz [...]. Marszałek Województwa [...] działając w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 58; dalej powoływanej w skrócie jako "u.t.d.") odrębnymi wnioskami z dnia 22 lutego 2019 r. wystąpił zatem do Marszałka Województwa [...], Marszałka Województwa [...], Marszałka Województwa [...] oraz Marszałka Województwa [...] o zajęcie stanowiska w rozpoznawanej sprawie, to jest o uzgodnienie wydania zezwolenia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
Postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Marszałek Województwa [...] dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie B z siedzibą w L. (dalej także jako "stowarzyszenie" albo "strona skarżąca"). Organ uwzględnił złożony w tym przedmiocie wniosek stowarzyszenia stwierdzając, że za udziałem organizacji w postępowaniu na prawach przysługujących stronie przemawia zarówno interes społeczny jak i cele statutowe stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób.
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uzgodnił wydanie zezwolenia.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia w oparciu o przesłanki określone w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia odniesiono się przede wszystkim do fakultatywnych podstaw odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22 a ust. 1 pkt 2 u.d.t. podnosząc, że nie ma linii komunikacyjnej, której przebieg byłby w całości zbieżny z projektowanym przebiegiem nowej linii G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W.. Jednocześnie ustalono, że na postawie zezwoleń Marszałka Województwa [...] wydanych innym podmiotom uruchomiono 13 linii, których przebieg pokrywa się w części z projektowaną linią. W oparciu o stosowne zezwolenia uruchomiono:
1. linię nr [...] U. - P. – W. (zezwolenie nr[...]);
2. linię nr [...] U. - P. - W. - K. (zezwolenie nr [...]);
3. linię nr [...] K.- G. - G. - T. - Ł. (zezwolenie nr [...]);
4. linię nr [...] U. - G. - G. - T. - Ł.- K. (zezwolenie nr [...]);
5. linię nr [...] U. - G. - G. - T. - Ł. – K. (zezwolenie nr [...]);
6. linię nr [...] B. – Ł. – W. - G. - T. - Ł. – R. (zezwolenie nr[...]);
7. linię nr [...] G. – B. (zezwolenie nr[...]);
8. linię nr [...] S. - B. – W. (zezwolenie nr[...]);
9. linię nr [...] M. - T. – K. (zezwolenie nr[...]);
10. linię nr [...] U. - B. – W. (zezwolenie nr[...]);
11. linię nr [...] U. - B. – Z. (zezwolenie nr[...]);
12. linię nr [...] U. - B. –W. (zezwolenie nr[...]);
oraz
13. linię nr [...] U. - C. – W. (zezwolenie nr[...]).
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji przestawił szczegółową analizę przebiegu i długości poszczególnych tras drogowych, procentu w jakim każda z nich jest zbieżna z projektowaną komunikacją (od 5,5 % do 30 %) i na jakim konkretnie odcinku (odcinek P. W. dla dwóch linii, odcinek G. - S. - G. - T. dla 3 linii, G. – T. dla jednej linii, G. – B. dla jednej linii, B. - T. dla 6 linii). Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, że nowa linia nie stanowi zagrożenia dla wymienionych linii regularnych uwzględniając mały stopień zbieżności istniejących tras również pod względem zróżnicowania godzin odjazdów, częstotliwości, sezonowości, czy różnych miejsc odjazdów na pokrywających się odcinkach trasy (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.).
Po drugie organ nie stwierdził również, aby wprowadzenie nowej linii stanowiło zagrożenie i wpłynęło ujemnie na rentowność kolei (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy u.t.d.) – tak organizowanej przez Ministerstwo Infrastruktury (C. Sp. z o.o.), orgaznizowanej przez Województwo [...] (D. Sp. z o.o.), jak i odbywających się w ramach przewozów [...]. W zakresie przewozów kolejowych o znaczeniu lokalnym ustalono, że funkcjonują bezpośrednie połączenia kolejowe pomiędzy przystankami określonymi w rozkładzie jazdy będącym przedmiotem uzgadniania, a mianowicie połączenia D. relacji G. – G. – B. z pociągami kursującymi z G. o godz. 7.38 i godz. 14.29 (A. odpowiednio odjazdy o godz. 6.00 i 23.15) oraz z B. o godz. 7.35 i 19.39 (A. odpowiednio odjazdy o godz. 2.05 i 20.25). Porównując wskazane godziny odjazdów stwierdzono, że przewozy proponowane przez spółkę A. stanowią raczej uzupełnienie oferty kolejowej niż alternatywę dla niej. Jednocześnie porównując ceny biletów w obu komunikacjach stwierdzono, że projektowane przewozy - jako droższe, nie stanowią cenowej konkurencji dla przewozów kolejowych. Dodatkowo w szerokim zakresie realizowane są też przewozy kolejowe na odcinku G. - S. - G. w ilości 139 par pociągów (116 składów [...] i 16 składów D.). Uwzględniając dłuższy czas przejazdu drogowego na tej trasie (planowane 50 min.) od kolejowego (35 min.), droższe od kolejowych bilety autobusowe na tej trasie oraz mniejszą ilość pasażerów mogących skorzystać z przewozu, organ pierwszej instancji ocenił, że uruchomienie projektowanej linii nie będzie miało istotnego wpływu na opisane przewozy kolejowe.
Co do trzeciej okoliczności wynikającej z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. mogącej skutkować odmową wydania uzgodnienia, organ wypowiedział się, że Marszałek Województwa [...] nie wydawał zezwoleń na linie regularne dla spółki A., która ma siedzibę w W. oraz nie dysponuje wiedzą o ewentualnych nieprawidłowościach realizowanych przez tego przewoźnika (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d.).
Organ podkreślił końcowo, że w każdym przypadku, a więc także w przedmiotowej sprawie gdy uruchamiany jest nowy kurs, zawsze może to spowodować spadek rentowności funkcjonującej już komunikacji, w szczególności wtedy gdy nowo uruchomione kursy okazują się lepsze jakościowo i z tego też powodu stają się częściej wybierane przez pasażerów. To bowiem podróżni dokonują oceny i wyboru przewoźnika, kiedy mają do wyboru alternatywne oferty przewozowe na danej trasie, biorąc pod uwagę takie parametry jakości jak: dostosowanie godzin odjazdów do potrzeb pasażerów, częstotliwość kursów, dni kursów, ceny biletów i ich dostępność, stosowane ulgi i promocje, komfort podróży, standard i wyposażenie autobusów, obsługę pasażerów, regularność i punktualność. Odmowa wydania zezwolenia z uwagi na przesłankę zagrożenia jakie projektowana linia może mieć dla funkcjonującej komunikacji ma jednak - jak wynika z obowiązujących w tej materii przepisów - charakter fakultatywny. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organom samorządu kompetencję do dokonania oceny, czy w wypadku projektowania nowej linii ważniejszy będzie interes gospodarczy funkcjonujących przewoźników, czy interes społeczny. Województwo [...] zdecydowanie stoi na stanowisku, że dużo ważniejszy jest interes społeczny i nie widzi potrzebny ograniczania konkurencji na rynku publicznej komunikacji regularnej o zasięgu ponadwojewódzkim. W ocenie organu zasadność takiego stanowiska potwierdzają też obligatoryjne zapisy nie pozwalające odmówić wydania zezwolenia, kiedy na danej linii funkcjonuje tylko jeden przewoźnik lub grupa przewoźników.
Postanowienie Marszałka Województwa [...] uzgadniające wydanie zezwolenia zostało zaskarżone w drodze zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie B. z siedzibą w L.. Działający w imieniu stowarzyszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie wydanego uzgodnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. Zdaniem strony skarżącej uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej zostało dokonane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to jest bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zatem bez rzeczywistego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.
W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawiona została treść art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 106 k.p.a. wraz ze szczegółowym omówieniem opartym na podjętych w innych sprawach orzeczeniach sądów administracyjnych. Strona skarżąca podkreśliła w szczególności wiążący charakter wydawanego przez Marszałka Województwa [...] uzgodnienia oraz konieczność jego dokonywania w oparciu o te same - wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. - okoliczności stanowiące negatywne (obligatoryjne i fakultatywne) przesłanki wydania zezwolenia, które są finalnie rozważane przez organ, do którego skierowano wniosek o wydanie zezwolenia. Przedmiotem uzgodnienia powinny być zatem te same zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia.
Postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionego przez stowarzyszenie zażalenia.
Odnosząc się do wyjaśnień i ustaleń co do okoliczności wynikających z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nowa linia nie zagraża istniejącym liniom autobusowym oraz że brak jest podstaw by stwierdzić, że ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych połączeń kolejowych.
W zakresie dotyczącym przesłanki zagrożenia z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy za zasadne uznano przyjęcie do porównania przez organ pierwszej instancji tylko tych linii, na uruchomienie których ten organ sam udzielił wcześniej zezwolenia z jednoczesnym wyłączeniem z tego porównania połączeń lokalnych. Projektowana linia będzie bowiem realizowana międzyregionalnie na trasie obejmującej główne miasta, w tym występujące w obrębie województwa [...], z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Z tego względu, podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych przewozów lokalnych nie znajdowało w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia.
Przechodząc do analizy zezwoleń wydanych przez Marszałka Województwa [...] podzielono dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę, że dotyczą one linii, które są tylko w niewielkim stopniu zbieżne z linią projektowaną, tak co do samej trasy, jak i godzinowego jej przebiegu i częstotliwości jej realizacji. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te nie potwierdzają by zaistniały przesłanki zagrożenia w drogowym ruchu lokalnym, w tym również obejmującym infrastrukturę drogową. Jako dodatkowy argument przemawiający za pozytywnym uzgodnieniem wskazano, że projektowana przez spółkę A. komunikacja będzie miała charakter pośpieszny i przebiegać będzie w największych miejscowościach usytuowanych na proponowanej linii komunikacyjnej.
W zakresie dotyczącym przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, to jest przesłanki ujemnego wpływu na rentowność kolei, organ odwoławczy podzielił stanowisko, o braku wystąpienia tej przesłanki w przedmiotowej sprawie. Wynika to bowiem wprost z odmiennych godzin połączeń autobusowych i kolejowych, znacznej różnicy w cenach biletów i diametralnie różnej pojemności tych dwóch środków komunikacji na możliwych do porównania trasach w obrębie regionu. Kwestie te niewątpliwie zostały zaś ustalone, przeanalizowane i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a także istniejący w kraju deficyt połączeń międzymiastowych, organ odwoławczy uznał podniesione w zażaleniu zarzuty za nieuzasadnione. Podkreślono przy tym, że zarzuty te zostały sformułowane w istocie w sposób bardzo teoretyczny, bez wskazania jakie konkretnie zagrożenia dla istniejących linii autobusowych niesie utworzenie linii objętej wnioskiem spółki A. na trasie G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, działające przez pełnomocnika Stowarzyszenie B. z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2020 r. i poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia 4 listopada 2019 r.
W skardze w całości powtórzono podniesione uprzednio w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy u.td.. i wspierającą te zarzuty argumentację wskazującą na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w sprawie, w tym niesprawdzenie czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Z uwagi na powyższe w ocenie strony skarżącej w sprawie naruszano także art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d u.t.d.
Pełnomocnik strony skarżącej wskazał dodatkowo, że niezależnie od argumentów, które przestawił już na etapie składania zażalenia, z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przywołano wyrok z dnia 4 czerwca 2019 r.; sygn. akt II GSK 299/17) wynika, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostania przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Dlatego też - co podobnie jak w zażaleniu ponownie podkreślił pełnomocnik strony skarżącej – w ramach uzgodnień organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał zaś takiego badania, czego świadom jest też organ drugiej instancji, bowiem w zakresie zbadania, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości brak jest jakichkolwiek ustaleń w treści postanowienia. Gdyby zaś przyjąć, jak zdaniem strony skarżącej chce organ - że przedmiotem oceny organu uzgadniającego jest tylko ocena planowanej trasy przejazdu, to takie ograniczenie zakresu uzgodnienia nie wynika z żadnego z przepisów ustawy. Po drugie – takiej analizy równie dobrze mógłby dokonać organ wydający zezwolenie. Po trzecie – stawia to pod znakiem zapytania sens istnienia art. 22a ust. 1 u.t.d., skoro planowana trasa nowej linii komunikacyjnej przebiega w całości poza województwem właściwym dla organu wydającego zezwolenie i organ ten nie jest obiektywnie w stanie przeprowadzić analizy dotyczącej zarówno rentowności jak i przestrzegania zasad bezpieczeństwa. W ocenie strony skarżącej właśnie z tego powodu ustawodawca zobowiązał organ wydający zezwolenie do wcześniejszego uzyskania właśnie "wytycznych" od organów, które go wiążą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stowarzyszenie B. z siedzibą w L., korzystając z praw przysługujących stronie postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa [...] z wniosku spółki A. przedmiotem kontroli Sądu uczyniło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 4 listopada 2019 r. nr [...] uzgadniające w zakresie rozkładu jazdy wydanie zezwolenia na wykonywanie przez spółkę A. przewozów regularnych na linii: G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W..
Spółka A. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar 4 województw, w tym przez obszar Województwa [...]. W związku z tym Marszałek Województwa [...]– organ właściwy do wydania zezwolenia – był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W. z Marszałkiem Województwa [...]. Wskazana we wniosku spółki A. linia określająca jej kolejne przystanki to niewątpliwie linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. Stąd też planowany przebieg linii komunikacyjnej podlegał uzgodnieniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt lit. g tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Przy tym przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).
Art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje z kolei, że właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
- zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a);
- zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b);
- wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d).
W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie B. z siedzibą w L. powołując się prawa strony przyznane w postępowaniu głównym (którego zgodność z prawem nie podlega aktualnie ocenie Sądu) z uwagi na cel powołania stowarzyszenia, to jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu podniosło, że podjęte przez Marszałka Województwa [...] w trybie art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d uzgodnienie zostało przeprowadzone nierzetelnie, to jest bez rozważenia wystąpienia przedstawionych wyżej przesłanek warunkujących odmowę wydania uzgodnienia z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.d.t. Należy wskazać, że strona skarżąca jako organizacja mająca za cel ochronę środowiska przewoźników przed nieuczciwą konkurencją nie podnosiła, że w jej ocenie nowoprojektowana linia komunikacyjna na trasie G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W. zagraża innym liniom komunikacyjnym lub ujemnie wpływa na rentowność kolei. Strona skarżąca wskazywała zaś, że jej zdaniem Marszałek Województwa [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na powyższe ustalenie, a potencjalnie wystąpienie takiego zagrożenia zawsze jest możliwe.
Wbrew zarzutom strony skarżącej, postępowanie wyjaśniające służące rozważeniu dopuszczalności wydania uzgodnienia zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone. Jak zostanie wykazane poniżej, nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że postępowanie to zostało przeprowadzone w zgodzie z wynikającymi z ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, z uwzględnieniem treści wynikających z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. i jednocześnie w wystarczającym zakresie, to jest wynikającym z kompetencji organu wydającego uzgodnienie w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt lit. g ustawy u.t.d.
Co istotne, odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie tymi przesłankami, jakie ustawodawca przewiduje dla odmowy wydania zezwolenia. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. pod kątem danych dotyczących obszaru ich właściwości. Podnosząc zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., który ma podlegać ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można zatem abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, co w istocie czyni strona skarżąca. W tym miejscu odniesienia się przez Sąd wymaga akcentowane przez stowarzyszenie zarówno na etapie zażalenia, a następnie skargi wskazanie, że w ramach postanowienia wydawanego w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d oraz art. 106 k.p.a. "organ uzgadniający powinien dokonać również oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności". Powoływany przez stronę skarżącą postulat nie może stanowić jednak jednolicie przyjętej reguły mającej zastosowanie we wszystkich postępowaniach wyjaśniających prowadzonych w przedmiocie wydania zezwolenia. Nie może być zatem z góry i zupełnie bezrefleksyjnie narzucany wszystkim organom administracji samorządowej, do których zwrócono się o uzgodnienie projektowanej linii komunikacyjnej, bez dostrzeżenia - co należy podkreślić - okoliczności danej sprawy. Może się bowiem zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą wykluczać nie tylko zasadność ale i realną możliwość zrealizowania wskazanego postulatu.
W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dostrzec należy, że podniesiony przez stronę skarżącą postulat stanowi w istocie fragment szerszej wypowiedzi jaką Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 299/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) w realiach konkretnej sprawy, rozpoznanej uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L.. Cytowany przez stronę skarżącą fragment uzasadnienia tego wyroku nie jest wyrazem wiążącej orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd wykładni prawa. Nie stanowi również ugruntowanej linii orzeczniczej adekwatnej dla wszystkich spraw dotyczących wydawanych na gruncie ustawy o transporcie drogowym uzgodnień nowych tras komunikacyjnych.
W tym ujęciu i kontekście nie można wskazywanego przez stronę postulatu traktować jako rozstrzygającego o naruszeniu przez organy orzekające art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d., poprzez niedokonanie analizy oczekiwań lokalnej społeczności względem projektowanej linii komunikacyjnej, analizy częstotliwości linii i bezpieczeństwa drogowego, co podniesiono w skardze. Projektowana przez spółkę A. nowa linia G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W. ma charakter międzyregionalny na trasie obejmującej główne miasta, z udziałem głównych arterii komunikacyjnych. Dla tego rodzaju linii międzyregionalnej - co prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu - podjęcie analiz planowanego przebiegu trasy w odniesieniu do realizowanych autobusowych przewozów lokalnych nie znajduje w istocie uzasadnienia. W przypadku linii międzyregionalnych i pośpiesznych trudno bowiem w ogóle logicznie odnosić do nich pojęcie lokalnej społeczności, a tym bardziej wymagać od organu uzgadniającego, aby ustalał oczekiwania wszystkich lokalnych społeczności na całej trasie przejazdu planowanej przez przewoźnika w danym województwie. Jak wskazał organ odwoławczy kierowana przez spółkę A. do przyszłych klientów oferta będzie bowiem dotyczyła ruchu międzymiastowego z uwzględnieniem tylko głównych metropolii miejskich z przejazdem przez główne drogi. Podnoszenie przez stronę skarżącą konieczności ustalenia potrzeb lokalnej społeczności przy tak zaplanowanej trasie jest w ocenie Sądu niezrozumiałe.
Na podstawie analizy całości akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że zarówno organ odwoławczy jak i Marszałek Województwa [...] prawidłowo ocenili, że w rozpatrywanym przez nich przypadku brak było przyczyn dla odmowy wydania zezwolenia określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Dokonana w tym zakresie przez organy ocena dowodów i subsumpcja norm prawa materialnego z ustalonym stanem faktycznym nie budzą zastrzeżeń Sądu.
Wbrew zarzutom skargi wydając uzgodnienie nie naruszono nadto zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wystąpienie przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy o transporcie drogowym rozważono w sposób w pełni prawidłowy biorąc pod uwagę dane dotyczące projektowanej linii wynikające z przedłożonej przez wnioskodawcę kompletnej dokumentacji. Długość trasy, przystanki trasy i częstotliwość przejazdów porównano z analogicznymi danymi dotyczącymi już funkcjonujących na podstawie udzielonych przez Marszałka Województwa [...] zezwoleń dotyczących linii pozostających choćby w niewielkiej zbieżności co do trasy z linią projektowaną, a także funkcjonujących na obszarze Województwa [...] połączeń kolejowych na trasach łączących kolejne przystanki projektowanej linii to jest, trasie G. – G. – B. i trasie G.-S.-G.. Poczynione w tym zakresie ustalenia i wypływające z nich wnioski o braku zagrożeń dla istniejących połączeń i rentowności kolei zostały szczegółowo i wyczerpująco przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ważne pozostaje również to, że wskazanej oceny organy dokonały niezależnie od tego, że w sprawie przede wszystkim ustalono, że nie ma linii komunikacyjnej, której przebieg byłby w całości zbieżny z projektowanym przez spółkę A. przebiegiem nowej linii, to jest na pełnej trasie obejmującej przystanki G. - S. – G. - T. - B. - Ż. - P. – L. – W.. Powyższe ustalono na podstawie danych dostępnych Marszałkowi Województwa [...] zgodnie z jego właściwością miejscową, to jest w wyniku analizy zezwoleń na międzyregionalny regularny przewóz osób, które zostały przez ten organ już udzielone. Wbrew wskazaniom strony skarżącej w przedmiotowej sprawie organy odniosły się także do częstotliwości, jakości i bezpieczeństwa usług przewozowych świadczonych przez spółkę A., tak w zakresie analizy dotyczącej połączeń autobusowych i kolejowych uwzględniono bowiem ilość i godziny planowanych na zbieżnych trasach przejazdów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wprost wskazano, że zarówno mały stopień zbieżności przebiegów funkcjonujących linii komunikacyjnych z linią projektowaną, jak również godzinowy przebieg jej realizacji i częstotliwość (czasokresy jej wykonywania) nie potwierdzają by zaistniały przesłanki zagrożenia w drogowym ruchu lokalnym, w tym obejmującym również infrastrukturę drogową. Organ pierwszej instancji obszernie podkreślał z kolei, że priorytetem przyjmowanym przez organy samorządu województwa jest wprowadzanie konkurencyjnych pod względem jakości połączeń autobusowych, łączących odległe miasta Polski. Z uwagi na to, że ilość tych połączeń jest wciąż deficytowa jej zwiększenie, a co za tym idzie podniesienie jakości usług przewozowych, będzie służyło interesom społecznym. Wprowadzenie konkurencyjnych nowych połączeń - co oczywiste - nie zawsze będzie zgodne z interesem gospodarczym innych funkcjonujących na rynku usług przewozowych podmiotów gospodarczych.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że na podstawie dostępnego organom w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego danych, organy niewątpliwie rozważyły okoliczności wystąpienia w sprawie przesłanek fakultatywnych odmowy wydania zezwolenia. Uwzględniono przy tym, że wynikające z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b przesłanki odmowy wydania zezwolenia mają charakter uznaniowy i wyważając dobro obu stron dano prymat interesom społecznym przemawiającym za nieograniczaniem rozwoju komunikacji międzymiastowej. W tym miejscu jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że ważony przez organy interes gospodarczy funkcjonujących na rynku przewoźników nie może być postrzegany jako zbieżny z interesami reprezentowanymi przez stowarzyszenia. Działalność stowarzyszeń, które deklarują prowadzenie działalności w celu zapobieganiu nieuczciwej konkurencji na rynku usług, co oczywiste, nie powinna być bowiem nakierowana na realizację czyichkolwiek celów gospodarczych – poza samymi celami takiego stowarzyszenia, o ile w ogóle prowadzi ono działalność gospodarczą.
Reasumując, Sąd nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.t.d. Wbrew przekonaniu strony skarżącej w sprawie dokonano wyczerpującego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Powyższe uczyniono zarówno z zachowaniem i w ramach przysługujących organom orzekającym kompetencji, jak i nie naruszając granic uznania administracyjnego.
Z uwagi na to, że kompetencja Marszałka Województwa [...] wynika w analizowanej sprawie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., Sąd nie uwzględnił podniesionego na etapie skargi zarzutu naruszenia przez organy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, który odnosi się do kompetencji burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a 8 do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny. Wskazany przepis nie miał zatem w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.