III SA/Gd 416/04

III SA/Gd 416/04 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Marek Gorski
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 9 czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresu zasadniczej służby w obronie cywilnej do stażu służby I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
K. Sz. w dniu 10 maja 2004 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o zaliczenie zasadniczej służby w obronie cywilnej do okresu służby, za który przysługuje dodatek za wysługę lat.
Dyrektor Aresztu Śledczego pismem z dnia 20 maja 2004 r. poinformował K. Sz.
o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku.
K. Sz. wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, uznając pismo z dnia 20 maja 2004 r. za decyzję organu I instancji, decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 7 maja 2004 r. K. Sz., ówczesny funkcjonariusz Aresztu Śledczego w W., zwrócił się z prośbą do Dyrektora aresztu z prośbą o zaliczenie zasadniczej służby wojskowej w obronie cywilnej do okresu służby, za który przysługuje dodatek za wysługę lat, twierdząc, że w okresie od 30 września 1989 r. do 20 marca 1991 r. pełnił zasadniczą służbę wojskową w obronie cywilnej i nie była to forma służby zastępczej.
Dyrektor Aresztu Śledczego udzielił zainteresowanemu odmownej odpowiedzi pismem z dnia 20 maja 2004 r., wyjaśniając, że w świetle art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu.
Organ II instancji stwierdził, że pismo Dyrektora Aresztu Śledczego faktycznie spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a., precyzujące jakim wymogom winna odpowiadać decyzja personalna. Wadą tej decyzji jest brak pouczenia o przysługującym stronie środku odwoławczym. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził,
że odwołanie wpłynęło w terminie.
Następnie organ II instancji podał, że K. Sz. do Służby Więziennej został przyjęty z dniem 16 września 2001 r. decyzją personalną nr 105 z dnia 14 września 2001 r. Dyrektora Aresztu Śledczego. W sentencji tej decyzji określono, że do stażu uprawniającego do nagrody jubileuszowej zaliczono zastępczą służbę wojskową 1 rok,
5 miesięcy i 21 dni oraz okres zatrudnienia w zakładach pracy – 2 lata, 11 miesięcy i 29 dni, co stanowiło łącznie 4 lata, 5 miesięcy i 20 dni. W uzasadnieniu decyzji podano, że zaliczenia dokonano na podstawie przedstawionych dokumentów, tj. świadectwa pracy wystawionego przez Zakład Opieki Zdrowotnej w L., mówiącego o pełnieniu w wyżej wskazanym okresie, zasadniczej służby w obronie cywilnej. Od decyzji tej K. Sz. nie wniósł odwołania.
W dalszej kolejności organ odwoławczy podał, że w świetle art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Przedłożony dokument z WKU w S. nie wniósł tym samym żądnych nowych elementów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji nr 105 z dnia 14 września 2001 r., przyjmującą K. Sz. do służby lub mogłyby doprowadzić do wydania nowej decyzji personalnej.
Ponieważ K. Sz. w odwołaniu powołał się na ustawę z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisem art. 55 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 pkt 1a tejże ustawy (Dział III Służba Wojskowa) obowiązek służby wojskowej polega na odbywaniu zasadniczej służby wojskowej, a żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową. Natomiast art. 139 ust. 1 pkt 1a oraz art. 141 pkt 1a tejże ustawy (Dział IV Obrona Cywilna) stanowi, że obowiązek obywateli w zakresie obrony cywilnej polega, między innymi, na odbywaniu służby w obronie cywilnej i polegają jemu, w świetle art. 142 ust. 1 pkt 1a, poborowi uznani za zdolnych do służby wojskowej, przeznaczeni do zasadniczej służby w oddziałach obrony cywilnej, jeżeli nie korzystają z odroczenia zasadniczej służy wojskowej.
Organ II instancji podał, że art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odnosi się literalnie do "zasadniczej służby wojskowej", a więc intencja ustawodawcy jest jasna i nie można uznać za tożsamą z "zasadniczą służbą w OC".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Sz. zarzucił organom I i II instancji:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że okres odbywania zasadniczej służby wojskowej w ramach zasadniczej służby w obronie cywilnej nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat w służbie więziennej na mocy art. 100 ust. 1 ustawy, wskazując, że "zasadnicza służba wojskowa" nie jest tożsama z "zasadniczą służbą w obronie cywilnej",
2) zastosowanie błędnej interpretacji art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że zasadniczej służby w obronie cywilnej nie można traktować jako zasadniczej służby wojskowej poborowych, traktując tą służbę jako służbę zastępczą w ramach obowiązku służby wojskowej nałożonej powyższą ustawą.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestię stanowi, czy rozstrzyganie o tym, czy okres zasadniczej służby w obronie cywilnej podlega zaliczeniu do stażu służby funkcjonariusza Służby Więziennej, może być przedmiotem decyzji administracyjnej.
Jak wynika z art. 31 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w formie decyzji rozstrzygane są sprawy osobowe. Przez sprawy osobowe należy zaś rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalenie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (art. 31 ust. 2 cytowanej ustawy).
W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 205, poz. 1737) do zakresu spraw osobowych, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej należy:
1) powierzanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, zwanej dalej "jednostką organizacyjną", albo w tej samej miejscowości;
2) delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby poza Służbą Więzienną;
3) zwalnianie funkcjonariusza od obowiązku zachowania tajemnicy, o której mowa w art. 61 ustawy;
4) udzielanie, wstrzymywanie i odwoływanie funkcjonariusza z urlopu;
5) kierowanie funkcjonariusza do komisji lekarskiej;
6) pozostawianie funkcjonariusza bez przydziału służbowego.
Zgodnie natomiast z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy.
Natomiast stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, na dzień przyjęcia do służby funkcjonariusza, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza.
Jak wynika z art. 104 k.p.a. decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie jako niezbędne następujących elementów: podstawy prawnej materialnej i formalnej wydania decyzji, organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji oraz podmiotu, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana niniejszą decyzją.
W powołanych wyżej przepisach, tj. art. 31 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. zostało wyraźnie uregulowane jaki zakres spraw jest rozstrzygany w formie decyzji administracyjnej.
Z regulacji tych nie wynika, aby w formie decyzji administracyjnej można było rozstrzygać o zaliczeniu do stażu służby funkcjonariusza Służby Więziennej okresu pełnienia zasadniczej służby w obronie cywilnej, czy jakiegokolwiek innego okresu. Rozstrzyganie o samym tylko zaliczeniu określonego okresu służby bądź zatrudnienia do stażu służby nie mieści się w pojęciu "sprawy osobowej", określonym we wskazanych wyżej przepisach.
Do kategorii "spraw osobowych" należy rozstrzyganie w przedmiocie ustalania uposażenia. Dodatek za wysługę lat jest dodatkiem o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego (art. 100 ust. 1 cytowanej ustawy). Natomiast jak wynika z cytowanego wyżej art. 100 ust. 2 przedmiotowej ustawy okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy uwzględnia się przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. Oznacz to, że ustalenie stażu służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej na potrzeby dodatku za wysługę lat stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci dodatku za wysługę lat, a co za tym idzie nie stanowi wobec tego przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej.
Jedynie na tle § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej może się nasuwać wniosek o ewentualnej podstawie do wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysługi lat.
Przedmiotowe rozporządzenia zostało wydane na podstawie art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przyznawania dodatków o charakterze stałym, uwzględniając w szczególności wysokość tych dodatków, sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego – także warunki jego obniżania.
Powyższe upoważnienie ustawowe pozwalało Ministrowi Sprawiedliwości na określenie w drodze rozporządzenia "trybu i warunków przyznawania dodatków o charakterze stałym". Jak wynika natomiast z art. 31 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca sam zadecydował jakie sprawy, będą miały charakter spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem wykreowanie w §2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia kolejnej kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Uregulowanie bowiem formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw należy, jak wyżej wskazano, do materii ustawowej.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym. W wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) stwierdził, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu). Nadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97 (OTK 1998, nr 4, s. 262-263), Trybunał stwierdził, że " w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie cedować funkcji prawodawczych decyzjom organu władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)".
Z powyższego wypływa wniosek, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisów zawierających upoważnienie ustawowe oraz, że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Zasada ta została naruszona przepisem §2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r., gdyż zamiast trybu i warunków przyznawania dodatków o charakterze stałym organ wydający akt wykonawczy do ustawy wprowadził zasadę, że zaliczanie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat będzie odrębną sprawą administracyjną. Minister Sprawiedliwości zamiast ustalić wyłącznie tryb i warunki załatwiania ściśle określonych kwestii proceduralnych wkroczył w materię ustawową, która jest zastrzeżone dla samego ustawodawcy.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie można przyjąć, aby § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej mógł stanowić legalną podstawę wydania decyzji w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat funkcjonariusza Służby Więziennej okresu służby w obronie cywilnej.
Reasumując, należy stwierdzić, że zaliczenie okresu pełnienia zasadniczej służby w obronie cywilnej do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu dodatku za wysługę lat nie następuje w formie odrębnej decyzji administracyjnej. Kwestia ta może stanowić przedmiot rozważań organów właściwych do rozstrzygania w sprawach osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej podczas rozpoznawania wniosku o wypłatę dodatku za określoną wysługę lat. Takiego zaś wniosku skarżący wprost nie złożył, a organ nie wyjaśnił czy skarżący jednocześnie żąda zapłaty dodatku za wysługę lat w określonym wymiarze.
Powyższe wskazuje, że decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.