III SA/Gd 413/24

III SA/Gd 413/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak /przewodniczący/
Janina Guść
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 1, art. 39 ust. 1, art. 40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Spółki C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/3772/23 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 marca 2023 r. nr GZDiZ.NP.647.201.30.2022.RG/KM; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Spółki C kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 27 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4, art. 40a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) – dalej jako: "u.d.p." wymierzył C. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. karę pieniężną w wysokości 63900 zł za zajęcie w dniach od 23 czerwca 2022 r. do dnia 21 stycznia 2023 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. (działka nr [...], [...] obręb [...]) poprzez umieszczenie kontenerów oraz wiaty (miejsca gromadzenia odpadów) o łącznej powierzchni zajęcia 50 m2.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 23 czerwca 2022 r. podczas przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni kontroli legalności zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. (działka drogowa [...], [...] obręb [...]) stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie dwóch kontenerów morskich/magazynowych o wymiarach (12,00 m x 2,5 m - 30,00 m2), jednego kontenera o wymiarach 1,00 m x 6,00 m = 6,00 m2 oraz wiaty (miejsca gromadzenia odpadów) o wymiarach 3,00 m x 6,00 m = 18,00 m2, tj. łącznej powierzchni zajęcia 54,00 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli ustalono, że kontenery oraz wiata na odpady należą do C. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w G. Lokalizacja przedmiotowych kontenerów oraz wiaty w pasie drogowym ul. [...] w G. została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego m.in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Przed dniem przeprowadzenia kontroli pasa drogowego, tj. do 23 czerwca 2022 r., zarządca drogi nie określił w drodze decyzji administracyjnej, warunków zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim kontenerów oraz wiaty, ani w żadnej innej formie przepisanej prawem nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. Z uwagi na fakt, że podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego w dniu 23 czerwca 2022 r. oraz podczas oględzin w dniu 25 lipca 2022 r. uzyskano różne wyniki pomiaru powierzchni kontenerów i wiaty organ dopuścił dowód w postaci pomiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę. W wyniku pomiaru geodezyjnego uzyskano wynik 50 m2, tj. Dwa kontenery morskie o powierzchni zajęcia 30 m2, jeden kontener o powierzchni zajęcia 4 m2 oraz wiaty o powierzchni zajęcia 16 m2.
Strona złożyła do akt sprawy umowę użyczenia zawartą w dniu 20 października 2022 r. pomiędzy stroną a L. S. Strona wskazała, że jest on osobą wyłącznie zarządzającą wszelką powierzchnią wokół obiektu handlowego i to najprawdopodobniej on posadowił przedmiotowe obiekty. Przedmiotowe kontenery i wiata nie stanowią własności spółki, w związku z czym nie jest ona odpowiedzialna za ich umieszczenie. Pomimo prawidłowego zawiadomienia świadek L. S. nie stawił się na termin przesłuchania celem ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Świadek w dniu 24 lutego 2023 r. wniósł o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania w sprawie. Organ poinformował, że postępowanie dowodowe zostało zakończone.
Zdaniem organu pierwszej instancji materiał dowodowy sprawy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że strona zajmowała bez zezwolenia pas drogowy ul. [...] w G. Przedłożona umowa użyczenia, zawarta między stroną a L. S., w żaden sposób nie odnosi się bowiem do pasa drogowego ww. drogi gminnej. Organ postanowił o przesłuchaniu świadka, aby zweryfikować gołosłowne twierdzenie strony. Pomimo dwukrotnego wezwania L. S. nie stawił się na przesłuchaniu w charakterze świadka, strona również nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swego twierdzenia, iż to nie ona zajęła pas drogowy ul. [...] w G. bez zezwolenia zarządcy drogi. W sytuacji gdy świadek ignorował wezwanie na przesłuchanie, organ I instancji uznał, że kolejne wezwania będą bezzasadne i będą sprzeciwiać się zasadom szybkości i prostoty postępowania. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie oznacza to jednak, że konieczność poszukiwania dowodów spoczywa wyłącznie na organie, organ nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów "za stronę" na jej obronę jeśli nie wie o istnieniu takich dowodów, a z posiadanych dowodów daje się ustalić stan faktyczny sprawy. W ocenie organu pierwszej instancji kontenery i wiata znajdują się na zapleczu C., na terenie bezpośrednio przyległym. Nie sposób uznać, że miałyby należeć do podmiotu, który przejął w użyczenie teren parkingu przy ul. [...]. Parking znajduje się od drugiej strony C.– [...]. Na stanowiących pas drogowy działkach [...] i [...] obręb [...] nie ma parkingu, nie jest to również nieruchomość przy ul. [...], tylko pas drogowy drogi publicznej. Charakter obiektów – miejsce gromadzenia odpadów komunalnych, kontener "pod ścianą" służący jako zaplecze techniczne obiektu, świadczą o tym, że są to urządzenia związane z obiektem budowlanym.
Decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/3772/23, po rozpoznaniu odwołania C. Spółki z o.o. w G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium, wskazując, że nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia jest zajmującym pas drogowy, gdyż możliwa jest sytuacja, że zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego, jest osoba inna niż właściciel obiektu, stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają, w oparciu o obowiązujące przepisy, jednoznacznie stwierdzić, iż spółka zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi gminnej ul. [...] w G. w dniach od 23.06.2022 r. do dnia 21.01.2023 r. poprzez umieszczenie kontenerów oraz wiaty (miejsca gromadzenia odpadów) o łącznej powierzchni zajęcia 50,00 m2.
Odnosząc się do zarzutów Spółki podniesiono, że przedłożona umowa użyczenia zawarta pomiędzy spółką C. Sp. z o.o., a L. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. w żaden sposób nie odnosi się do pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. (działka nr [...], [...], obręb [...]) ani też do jakikolwiek obiektów usytuowanych na nieruchomości oddanej w użyczenie. Kolegium stanowczo stwierdza, że wbrew twierdzeniom spółki z umowy tej nie wynika, aby biorący w użyczenie (L. S.) był posiadaczem kontenerów oraz wiaty.
W opinii Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnień złożonych przez C. Sp. z o.o. Z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że kontenery i wiata znajdują się na zapleczu C., na terenie bezpośrednio przyległym, a więc nie sposób uznać, że miałyby należeć do podmiotu, który przejął do użyczenia teren parkingu przy ul. [...]. Parking znajduje się bowiem od drugiej strony C. Na stanowiących pas drogowy działkach nr [...], [...], obręb [...] nie ma parkingu, nie jest to również nieruchomość przy ul. [...], tylko pas drogowy drogi publicznej, zatem brak jest związku z działalnością prowadzoną na parkingu. Numery porządkowe (adres) nadaje się budynkom, lokalom. Pad drogowy nie posiada adresu, jest identyfikowany na podstawie numeru działki. Pod pojęciem "Nieruchomość przy ul. [...]" nie można więc rozumieć pasa drogowego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie.
Charakter obiektów - miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, kontener "pod ścianą" służący jako zaplecze techniczne obiektu, świadczą o tym, że są to urządzenia związane z obiektem budowlanym. Nie są to jak twierdzi strona domysły organu, lecz wynika to ze zdjęć w materiale dowodowym.
W ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zostało przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, strona była informowana o przeprowadzeniu każdej czynności w sprawie oraz miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie.
Podsumowując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Gdańska prawidłowo uznał Spółkę za podmiot zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kara została wymierzona w prawidłowej wysokości. Zgodnie z § 4 i § 5 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LV 1389/22 z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2022 r. poz. 4346) oraz § 5 obowiązującej w dniu zajęcia pasa drogowego uchwały nr XLVIII/1193£2 z dnia 31 marca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2022 r. poz. 1437) stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na wyłączność w celu umieszczenia kontenera wynosi 0,60 zł za każdy dzień zajęcia, natomiast stawka za zajęcie drogi gminnej w celu umieszczenia wiaty (miejsca gromadzenia odpadów) wynosi 0,60 zł za każdy dzień zajęcia.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i pokrzywdzeniem podatnika, ze względu na naruszenie zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, niewyjaśnienie okoliczności mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, niepodjęcie działań w celu wyjaśnienia czy zobowiązany podmiot jest w stanie ponieść ciężary podatkowe na niego nałożone;
2. naruszenie art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne uznanie, że w stosunku do spółki zachodzi zasadność nałożenia kary;
3. naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. w zw. z § 5 uchwały Rady Miasta Gdańska nr LV/1389/22 z dnia 27 października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w związku z § 5 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLIII/1193/22 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie że zachodzą przesłanki do obciążenia spółki karą;
4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ rozpoznający sprawę;
5. bezzasadność roszczenia organu administracyjnego, które jest całkowicie sprzeczne ze złożonymi przez spółkę dokumentami i wyjaśnieniami;
6. obrazę art. 7 k.p.a., wobec faktu, iż organ nie podjął wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy;
7. art. 8 k.p.a. wobec faktu, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o ustalenie nieprawdziwego stanu faktycznego, pomimo poczynionych wyjaśnień i dostarczonych dokumentów, oraz okoliczności, iż podmiot który faktycznie dokonał zajęcia, nie stawia się na wezwania organu, a mimo to kara została nałożona na podmiot trzeci;
8. obrazę art. 10 k.p.a. wobec faktu, iż pomimo aktywnego udziału strony w postępowaniu, w tym składania wyjaśnień i dokumentów, organ podjął bezprawną decyzję o nałożeniu kary na podmiot który nie ponosi odpowiedzialności za wskazane przez organ elementy i które stanowią własność innej osoby.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w stosunku do reprezentowanej Spółki.
Zdaniem skarżącej organu I instancji chce za wszelką cenę udowodnić, że ruchomości należą do podmiotu C. Sp. z o.o. W toku niniejszej sprawy spółka wielokrotnie informowała, iż przedmiotowe nie są jej własnością i spółka nie ponosi za nie odpowiedzialności. W pismach kierowanych do organu, spółka wielokrotnie wskazywała właściciela tychże ruchomości, dostarczając przy tym umowę użyczenia z dnia 23 października 2020 r. zawartą pomiędzy spółką a L. S., gdzie wprost wskazany jest teren użyczenia.
Twierdzenie organu I instancji, że pozycja ustawienia obiektów stanowi o fakcie, iż obiekty te należą do spółki, stanowi domysł organu nie poparty jakimikolwiek dokumentami/zeznaniami, sprzeczny z pozostałym materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, a w konsekwencji niczego nie dowodzi. Organ dokonuje również domysłu co do przeznaczenia wymienionych ruchomości, nie mając na ich poparcie jakichkolwiek dowodów oprócz własnej opinii. Organ I instancji również przedstawia stanowisko jakoby użyczona nieruchomość nie ma parkingu i nie jest nieruchomością przy ulicy [...] co jest kuriozalne i przedstawia organ jako niewiarygodny.
Działanie organu, który stara się przedstawić stanowisko jakoby umowa użyczenia była nieważna, gdyż nie odnosi się ona do terenu, na którym przeprowadzona została kontrola, jest bezpodstawne i zmierza do próby jak najszybszego zamknięcia sprawy. Jedną z naczelnych zasad tworzenia umów w prawie cywilnym określa, iż sens umowy jest ważniejszy niż jej literalne brzmienie. Strony przystały na prosty zapis umowy określający użyczony teren jako parking utwardzony kostką wraz z chodnikami i przynależnymi terenami zielonymi. Nie istniała potrzeba oznaczania terenu za pomocą skomplikowanych oznaczeń, które dla stron umowy nie mają jakiegokolwiek znaczenia, gdyż pracowały one w tym samym obiekcie prowadząc różniące się działalności gospodarcze.
Organ I instancji również nie wezwał spółki do złożenia wyjaśnień w tej materii oraz nie przesłuchał L. S. na tę samą okoliczność, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego.
Działanie organu I instancji, który przy braku ustalenia stanu faktycznego zdecydował się na uznanie wezwania L. S. do złożenia wyjaśnień za bezzasadne jest naruszeniem nie tylko przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale i funkcji i istoty prawa. Niemożliwym jest bowiem wydanie sprawiedliwej decyzji w sprawie, w której nie jest zgromadzony kompletny materiał dowodowy. Organ I instancji decydując się na pominięcie dowodu z zeznań świadka L. S. zamknął tym samym sobie drogę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i tym samym możliwości wydania decyzji zgodnej ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Jeżeli organ może pominąć ustalenie stanu faktycznego, bo według niego świadek nie stawi się na przesłuchanie to może kształtować swoje decyzje w sposób dowolny, za nic mając sobie prawo jak i postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Organ I instancji w swojej decyzji utrzymuje, iż zasada szybkości i prostoty postępowania jest nadrzędna względem zasady sprawiedliwego procesu co jest oczywiście karygodne zważając na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 9. Organ przekłamuje stan faktyczny oraz kreuje u strony postępowania fałszywe zrozumienie zasad prawa i przepisów postępowania administracyjnego.
Skarżąca oświadcza, że nie jest właścicielem kontenerów ujawnionych przez organ a także wiaty. Spółka jako nie mająca nic wspólnego z przedmiotowym nie jest w stanie przedstawić dowodów, że tak jest ponieważ nie dysponuje dokumentacją w tym zakresie. Unikanie przez świadka stawienia się w sprawie dla niego niekorzystnej nie powinno obciążać spółki. W niniejszej sprawie organ nie dysponuje jakimikolwiek dokumentami, a de facto z decyzji z dnia 24 czerwca wynika, że obciążenie spółki karą wynika z bliskości jej siedziby z ujawnionymi elementami zabudowy. Co więcej, z dokumentacji wynika, że przedmiotowe elementy nie posiadają jakichkolwiek oznaczeń, w tym zwłaszcza oznaczeń spółki.
Skarżąca podniosła nadto, że prowadzone postępowanie zostało zakończone przed upływem terminu wyznaczonego pismem Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 5 września 2022 r. (doręczonym w dniu 3 października) do m. in. złożenia dokumentów w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. W wyznaczonym uprzednim pismem terminie tj. 17 października 2022 r. spółka skierowała stosowne pismo wraz z załącznikami. Tym samym zakończenie postępowania z dniem 28 września należy uznać za przedwczesne i dokonane bez rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić, czy decyzja została wydana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie.
W rozpatrywanym przypadku Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które dawałyby podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W tym zakresie Sąd miał na względzie, że materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego.
W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji.
W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p., stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, co wynika z przyjętej podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi przypadek określony w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., czyli zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania się dokonywania czynności w pasie drogowym, które mogłyby powodować uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwo ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Zgodnie zaś z art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej.
W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie działanie organów nie odpowiadało wyznaczonym w ten sposób standardom. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy oraz dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału nie pozwalały na przyjęcie ustaleń faktycznych co do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności usytuowania kontenerów i wiaty w granicach pasa drogowego, jak i podmiotu, który zajęcia dokonał. Dołączona do akt mapa sytuacyjna z naniesioną lokalizacją zajęcia pasa drogowego (załączona do protokołu oględzin nr [...]) wskazuje, że sporne obiekty umieszczone zostały: jeden kontener przy granicy działki nr [...], zaś wiata oraz dwa kontenery na terenie zielonym przylegającym do ul. [...], częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]. Z mapy sytuacyjnej nie wynika jednak przebieg i granice pasa drogowego na terenie zajętym przez sporne obiekty. Mapa pozbawiona jest legendy, zaś uwidocznione na niej kontury odpowiadają granicom działek ewidencyjnych. Z mapy nie wynika jednoznacznie, aby granice działek pokrywały się z granicami pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że niewielki teren zieleni, na którym posadowiono wiatę i dwa kontenery, został częściowo utwardzony i graniczy z ciągiem pieszym.
Powyższych wątpliwości nie usuwa również mapa ukazująca pomiar geodezyjny dotyczący ul. [...], sporządzona na żądanie organu pierwszej instancji. Z mapy tej można wywnioskować, jakie są granice działek ewidencyjnych, jaki jest układ istniejącej na tym terenie infrastruktury energetycznej, gazowej, czy wodno-kanalizacyjnej, a także zarysy jezdni. Brak jest jednak jednoznacznego ukazania granic pasa drogowego.
Przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Chodnik zaś to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 u.d.p.).
Z omówionych względów stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu stanu faktycznego doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Uprawnione jest również twierdzenie, że organy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów dokonując oceny dowolnej i nieumotywowanej. Dokonana ocena nie znajduje bowiem uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Stwierdzone naruszenia miały charakter istotny. Odnosiły się do lokalizacji spornych obiektów względem granicy pasa drogowego, a zatem do okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sprawa w tym zakresie wymaga zatem zbadania. Dla prawidłowego wykazania podstawy do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego niezbędnym jest włączenie do materiału dowodowego sprawy mapy ewidencyjnej z wyraźnym zaznaczeniem granicy pasa drogowego ulicy [...] w G. oraz z naniesioną lokalizacją spornych obiektów. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (tak wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08, CBOSA).
Podstawa dowodowa przyjętych przez organy ustaleń faktycznych nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Organy nie uwzględniły bowiem, że w sprawach z zakresu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być precyzyjne i pewne. Muszą one mieć oparcie w wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia. Są to bowiem okoliczności faktyczne, których stwierdzenie może prowadzić do nałożenia sankcji administracyjnej. Żadna z map włączonych do akt sprawy, pomimo wrysowania na nich spornych obiektów, nie obrazuje obszaru pasa drogowego i w konsekwencji stwierdzonego obszaru zajęcia tego pasa.
Warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546).
Tego rodzaju dowodem źródłowym jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające - np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 z późn. zm.).
Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1557/21, nie można przyjmować poglądu, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; dalej: u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Art. 21 ust. 1 u.p.g.k. ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Potwierdza zatem, że dane te nie są rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również wystarczające samo odwoływanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych.
Ponadto wyjaśnić należy, że regulacja prawna zawarta w art. 40 u.d.p. zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1519/06).
W rozpatrywanej sprawie powinnością organów administracji było zatem jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, a następnie skierowanie do niego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zasadniczym zarzutem skarżącej było to, że organ administracji wymierzył karę pieniężną niewłaściwemu adresatowi. Zdaniem skarżącej, nie powinna ona ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, gdyż nie jest właścicielem kontenerów i wiaty i nie ona ją umieściła na terenie uznanym przez organ administracji za pas drogowy.
Przechodząc to oceny powyższej kwestii wskazać należy, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 3 u.d.p. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. reklamy) bez zezwolenia zarządcy drogi.
W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który prezentuje również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 560/08), to jednak nie jest wykluczone, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r. sygn. II GSK 832/08).
Jak wynikało z akt sprawy skarżąca zaoferowała organowi dowód w postaci umowy użyczenia z dnia 23 października 2020 r., w której to umowie skarżąca, jako posiadająca tytuł prawny do nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], użyczyła i dała w bezpłatne użytkowanie L. S. powierzchnię parkingu utwardzonego kostka wraz z chodnikami i przynależnymi terenami zielonymi w celu prowadzenia przez L. S. działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, wprawdzie umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, jednakże nie oznacza to, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa na danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji, to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Z umowy nie wynika w szczególności wniosek, że przedmiotem użyczenia był wyłącznie parking usytuowany od strony ul. [...] w G. Z układu komunikacyjnego wokół obiektu budowlanego znajdującego się pod ww. wskazanym adresem wynika przede wszystkim, że istnieje połączenie drogowe pomiędzy tymże parkingiem, a ulicą [...], a więc drogą, które pas drogowy organy uznały za zajęty spornymi obiektami. Nie sposób zatem wykluczyć, że przedmiotem umowy użyczenia stanowił również teren znajdujący się na tzw. zapleczu obiektu budowlanego przy ul. [...] i był użytkowany przez biorącego w użyczenia L. S. Wątpliwości co prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie budzi również okoliczność wynikająca z analizy dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej przez organy, z której jednoznacznie wynika, że bezpośrednio przy spornych obiektach widnieje znak drogowy wskazujący na parking płatny. Nie można również jednoznacznie wnioskować z materiału dowodowego sprawy, że nawet gdyby teren zajęty pod sporne obiekty nie stanowił przedmiotu umowy użyczenia, to wykluczyć należy faktyczne usytuowanie tych obiektów przez osobę inną niż właściciel obiektu handlowego prowadzonego przez skarżącą spółkę. Przynależność spornych obiektów do skarżącej spółki nie wynika również w żaden sposób z włączonej do akt dokumentacji zdjęciowej. Kontenery, ani też wiata nie zawierają oznaczeń wskazujących na skarżącą spółkę.
Organ nie podjął jednak wystarczających działań mających na celu zweryfikowanie powyższych wątpliwości, które stanowiły również treść twierdzeń i oświadczeń składnych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Niezbędnym było w ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osoby użytkującej teren w oparciu o przedłożoną przez skarżącą umowę. L. S. został wezwany dwukrotnie do stawiennictwa celem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jego osoby w charakterze świadka, lecz nie stawił się na wyznaczony termin przeprowadzenia dowodu. . Dodać należy, że L. S. został dwukrotnie ukarany grzywna za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie w charakterze świadka. Z akt sprawy, jak treści decyzji jednak nie wynika, czy grzywny nałożone na świadka zostały wyegzekwowane. Jak wynika jednak z uzasadnienia decyzji organów obu instancji L. S. zwracał się w dniu 24 lutego 2023 r. z wnioskiem o wyznaczenie nowego terminu przesłuchania w sprawie, choć pisma tego brak w aktach sprawy. Organ wniosku tego nie uwzględnił wyjaśniając swe zaniechanie obowiązkiem przestrzegania zasady szybkości postępowania.
Obowiązkiem organu było zatem uwzględnienie wniosku świadka L. S. o wyznaczenie terminu przesłuchania i przeprowadzenie tego dowodu, albowiem może on mieć istotny wpływ na dokonane ustalenia faktyczne dotyczące podmiotu podlegającego odpowiedzialności administracyjnej za zajęcia terenu traktowanego przez organ za pas drogowy. Zdaniem Sądu obowiązek organów administracji publicznej wynikający z zasady szybkości postępowania administracyjnego nie może wyłączać prowadzenia postępowania zgodnie z zasada prawdy obiektywnej.
Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Konstruowanie takiego domniemania w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma podstaw prawnych. Tego rodzaju domniemaniem posłużyły się organy obu instancji uznając – bez wyczerpującego pozyskania materiału dowodowego w sprawie – że skoro kontenery i wiata znajdują się na zapleczu C. i na terenie bezpośrednio przyległym, to nie sposób uznać by należały do innego podmiotu niż skarżąca spółka. Ustalenie będące podstawą takiego domniemania, że obiekty te stanowią zaplecze techniczne obiektu C., nie znajduje przy tym oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazać należy, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania, a niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób wprost wskazany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.
Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego ustali stan faktyczny i rozstrzygnie sprawę co do istoty lub w inny sposób zakończy postępowanie administracyjne.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.