III SA/Gd 409/22

III SA/Gd 409/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Jolanta Sudoł
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2742/22 - Wyrok NSA z 2024-07-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję A Spółki z o.o. z siedzibą w U. z dnia 28 lutego 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję A Spółki z o.o. z siedzibą w U. z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od A Spółki z o.o. z siedzibą w U. na rzecz K. W. 200,00 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) – dalej w jako: "u.d.i.p.", A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej również jako: "A" lub "organ") odmówił K. W. udostępnienia informacji publicznej poprzez przekazanie skanu przedwstępnej umowy [...] (dalej jako: "Umowa") zawartej w dniu 8 grudnia 2021 r. pomiędzy A Sp. z o.o. w [...] a B Spółką z o.o. (dalej również jako: "B") w zakresie obejmującym postanowienia zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa B sp. z o.o. to jest:
a) postanowienia określające [...]:
i. Preambuła, pkt 1 lit. a) i b) Umowy;
ii. § 5 ust. 3 Umowy;
iii. § 1 ust. 1 lit. a) i b) przyrzeczonej umowy [...];
iv. § 1 ust. 2 przyrzeczonej umowy [...]
v. Załącznik nr 1 do Umowy oraz Załączniki nr 2; 3; 4 oraz 6 do przyrzeczonej umowy [...].
b) postanowienia zawierające [...] dotyczące przedmiotu umowy oraz szczegóły związane z realizacją i celami projektu, które nie są dostępne w domenie publicznej, w tym załączniki do Umowy oraz przyrzeczonej umowy [...] zawierające takie informacje:
i. Preambuła, pkt 2;
ii. § 3 ust. 1 pkt 3; 6 i 7 oraz ust. 2 pkt 1 oraz 2 Umowy;
iii. § 1 ust. 4 pkt. 3); 6) oraz 7) oraz ust. 5 pkt 1) oraz 2) przyrzeczonej umowy [...];
iv. § 4 ust. 1 pkt 9) i 10) oraz ust. 5 oraz ust. 8 pkt 1) i 2) przyrzeczonej umowy [...];
v. § 5 ust. 1 - 3 przyrzeczonej umowy [...]
vi. Załącznik nr 1 do Umowy oraz Załączniki nr 2 - 6 do przyrzeczonej umowy [...].
c) postanowienia regulujące prawa B w zakresie korzystania z przedmiotu umowy w [...]:
i. § 5 ust. 2 Umowy;
ii. Preambuła do przyrzeczonej umowy [...], pkt 1
d) okres na jaki zostanie zawarta przyrzeczona umowa [...] oraz termin na jej zawarcie:
i. § 4 ust. 1-4 Umowy;
ii. § 2 ust. 2 oraz 3 pkt 2) przyrzeczonej umowy [...]
e) warunek zawieszający do zawarcia przyrzeczonej umowy [...] oraz termin na spełnienie warunków zawieszających:
i. § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Umowy;
ii. § 6 ust. 2 Umowy;
f) postanowienia regulujące warunki dotyczące wygaśnięcia Umowy oraz odstąpienia od niej przez B, ja również wypowiedzenia przyrzeczonej umowy [...] przez B oraz organizacyjnych i komercyjnych skutków takiego odstąpienia lub wypowiedzenia:
i. § 6 ust. 2; 3 i 4 pkt 1) - 4) oraz ust. 7 Umowy;
ii. § 7 ust. 4-6 przyrzeczonej umowy [...];
g) szczegółowych postanowień dotyczących cesji i [...] przedmiotu umowy:
i. § 4 ust. 3 oraz 6 przyrzeczonej umowy [...];
h) dane finansowe dotyczące wysokości czynszu oraz formuły jego waloryzacji, opłaty rezerwacyjnej, stawek kar umownych oraz odszkodowań:
i. § 5 ust. 3 i 4 Umowy;
ii. § 2 ust. 6 przyrzeczonej umowy [...];
iii. § 3 ust. 2 oraz 5 i 6 przyrzeczonej umowy [...];
iv. § 4 ust. 3 oraz 7 przyrzeczonej umowy [...];
v. § 7 ust. 8; 10; 11 i 13 przyrzeczonej umowy [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem § 7 ust. 4 Umowy, strony zobowiązały się do nieujawniania bez pisemnej zgody drugiej strony jakichkolwiek informacji dotyczących warunków przedwstępnej umowy [...] lub przedsiębiorstwa drugiej strony uzyskanych w związku z zawarciem lub wykonywaniem przedwstępnej umowy [...], przy czym dana strona jest uprawniona do udostępnienia treści umowy osobom trzecim w związku z dostępem do informacji publicznej, jednak z zachowaniem przepisów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Ze względu na ww. postanowienia Umowy, A – w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - zwrócił się do B celem uzyskania stanowiska, czy i w jakim zakresie rezygnuje z przysługującego mu prawa do tajemnicy przedsiębiorcy. W związku z uzyskanym stanowiskiem przedsiębiorcy, po przeanalizowaniu zapisów Umowy, organ przekazał wnioskodawcy skan Umowy, w którym zakryto postanowienia, co do których przedsiębiorca nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do tajemnicy przedsiębiorcy. Organ podzielił stanowisko przedsiębiorcy, że postanowienia Umowy, które zostały zakryte stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie organu analiza Umowy wskazuje, że postanowienia wymienione w rubrum zaskarżonej decyzji stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i tajemnicę przedsiębiorstwa zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym i podlegają ochronie i ograniczeniu w zakresie dostępu do informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W zakresie materialnego aspektu zastrzeżonych postanowień Umowy, w kontekście kwalifikowania ich jako tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał, iż postanowienia dotyczące [...] umowy stanowią informację o charakterze technicznym i organizacyjnym przedsiębiorcy, która ma określoną wartość gospodarczą. Zgodnie z Umową przedsiębiorca [...]. Informacja, [...], stanowi know-how przedsiębiorcy oraz specjalistyczną wiedzę z zakresu [...]. Biorąc pod uwagę stosunkowo niewielką globalną liczbę podmiotów, które są w stanie realizować zaawansowane projekty [...] oraz planowany dynamiczny rozwój tego sektora [...] należy uznać, że informacje na temat [...] stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazane postanowienia Umowy zawierają szczegółowe techniczne informacje dotyczące zarówno realizacji projektu [...], jak i celów przedsiębiorcy w zakresie [...]. Informacje te nie są dostępne w domenie publicznej.
Organ wyjaśnił, że postanowienia Umowy dotyczące m.in.: a) okresu na jaki zostanie zawarta przyrzeczona umowa [...] oraz terminu na jej zawarcie; b) warunku zawieszającego do zawarcia przyrzeczonej umowy [...] oraz terminu na jego spełnienie; c) postanowień dotyczących przesłanek oraz skutków wygaśnięcia, odstąpienia oraz wypowiedzenia Umowy oraz przyrzeczonej umowy [...]; d) szczegółowych postanowień dotyczących cesji i [...] przedmiotu umowy stanowią dla przedsiębiorcy szczególnie istotne i sensytywne dane o charakterze organizacyjnym i komercyjnym. W konsekwencji mają one dla przedsiębiorcy szczególną wartość gospodarczą. Wskazane powyżej postanowienia Umowy odnoszą się przede wszystkim do strategii przedsiębiorcy w zakresie: a) długości i momentu rozpoczęcia okresu [...]; b) komercyjnych i prawnych warunków jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby okres [...] się rozpoczął; c) przesłanek oraz skutków ustania planowanej [...]; d) możliwości przenoszenia praw lub obowiązków wynikających z przyrzeczonej umowy [...] na inne podmioty. Strategia przedsiębiorcy wynika przede wszystkim z doświadczeń [...] na innych rynkach globalnych związanych z [...] oraz specyfiką [...]. Praktyczne wnioski płynące z tych doświadczeń były uwzględniane przez przedsiębiorcę na etapie negocjowania oraz ustalania finalnej treści Umowy. Wykorzystanie tej wiedzy przez innych przedsiębiorców, w tym będących potencjalnymi konkurentami przedsiębiorcy, mogłoby zaoszczędzić im kosztów oraz w sposób nieuzasadniony kształtować ich pozycję negocjacyjną w rozmowach z A sp. z o.o. lub innymi podmiotami zarządzającymi [...]. Powyższe kwestie oddziałują również na model i sposoby zarządzania ryzykami projektowymi przez przedsiębiorcy w procesie inwestycyjnym dotyczącym [...]. Ujawnienie tych informacji mogłoby nie tylko oddziaływać na stan wiedzy konkurentów przedsiębiorcy oraz innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale również w sposób nieuzasadniony wzmacniać pozycję potencjalnych kontrahentów przedsiębiorcy zaangażowanych w proces [...] oraz [...]. Ujawnienie przedmiotowych postanowień o charakterze komercyjnym i organizacyjnym mogłoby więc niewątpliwie narazić przedsiębiorcę na konkretne koszty w relacjach z kontrahentami oraz osłabiać pozycję spółki względem konkurentów. Jest to szczególnie istotne w kontekście etapu, na jakim znajduje się obecnie [...]. Zgodnie z [...]. W związku z tym w najbliższych miesiącach inwestorzy zainteresowani [...] będą uczestniczyć w postępowaniach rozstrzygających uregulowanych w ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (dalej jako: "u.o.m.") mających na celu przyznanie pozwoleń na wznoszenie lub wykorzystywanie [...] w wyznaczonych do tego celu lokalizacjach. Postępowania rozstrzygające stanowią konkurencyjne procedury mające na celu wyłonienie jednego podmiotu, który uzyska pozwolenie pozwalające na lokalizację [...] w danym obszarze. Podmiot ten wyłaniany jest na podstawie liczby punktów przyznawanych w ramach określonych kryteriów. Jednym z takich kryteriów wynikającym z art. 27g ust. 1 pkt 5 u.o.m. jest możliwości stworzenia zaplecza kadrowego, organizacyjnego i logistycznego, pozwalającego na realizację planowanych przedsięwzięć.
W ocenie organu postanowienia Umowy dotyczące danych finansowych, obejmujące informacje o: a) wysokości czynszu oraz formuły jego waloryzacji, b) opłacie rezerwacyjnej, c) stawkach kar umownych; d) sposobie ustalania ewentualnych odszkodowań w sposób ewidentny stanowią dane o szczególnej istotnej wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Powyższe postanowienia Umowy obiektywnie obrazują krótko i długoterminowe koszty, jakie przedsiębiorca musi ponieść w zakresie zabezpieczenia prawa do nieruchomości przeznaczonych pod [...]. Ponadto dane dotyczące potencjalnych kar umownych oraz sposobu ustalania ewentualnych odszkodowań zawierają istotne, sensytywne informacje dotyczące ekspozycji finansowej przedsiębiorcy na ryzyka lub szkody, które mogą wystąpić w okresie [...]. Należy mieć też na uwadze, że Umowa jest prawdopodobnie pierwszą zawartą w Polsce przedwstępną umową [...]. Oznacza to, że komercyjne ustalenia stron dotyczące np. wysokości czynszu czy zasad odpowiedzialności odszkodowawczej mogłyby, po ich ujawnieniu, stanowić punkt odniesienia dla konkurentów przedsiębiorcy oraz innych podmiotów zainteresowanych [...] nieruchomości zlokalizowanych w [...] m.in. w odniesieniu do kształtowania relacji kontraktowych w zarządami tych [...]. Ujawnienie tych postanowień dawałoby konkurentom przedsiębiorcy możliwość wykorzystania określonych w nim danych w celu budowania własnej polityki finansowej w zakresie kosztów zabezpieczenia gruntów pod [...]. Jest to o tyle istotne, że przedsiębiorca uzyskał w 2021 r. decyzję C o przyznaniu [...]. Wskazana decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 234) – dalej jako: "ustawa offshore" i przyznaje przedsiębiorcy prawo do [...]. Rzeczona pomoc wymaga jeszcze zatwierdzenia przez Komisję Europejską w ramach tzw. indywidualnej notyfikacji. W toku tego procesu przedsiębiorca będzie zobowiązany przedstawić szereg szczegółowych informacji dotyczących m.in. kosztów inwestycyjnych ponoszonych w okresie przygotowania [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jak również kosztów operacyjnych ponoszonych w okresie jej eksploatacji. Wysokość wskazanych kosztów może mieć wpływ na ostateczną wartość wsparcia publicznego przyznanego przedsiębiorcy. W rezultacie, istnieje ryzyko, że ujawnienie przedmiotowych postanowień Umowy mogłoby dostarczyć uczestnikom rynku szczegółową wiedzę na temat kosztów zabezpieczenia prawa do nieruchomości [...] na potrzeby [...]. Wiedza ta mogłaby być następnie w sposób nieuzasadniony wykorzystywana w ramach procedury indywidualnej notyfikacji przez inne podmioty uprawnione do uzyskiwania wsparcia na podstawie ustawy offshore, a których projekty są na wcześniejszym etapie rozwoju niż [...]. Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności jest jasne, że przedsiębiorca nie ma interesu w ujawnieniu przedmiotowych postanowień Umowy dotyczących ustaleń finansowych oraz sposobu ustalania wartości potencjalnych odszkodowań. Informacje te posiadają istotną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy i w związku z tym dostęp do nich powinien być ograniczony zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Organ wyjaśnił, że przedsiębiorca podjął działania mające na celu zachowanie poufności wskazanych powyżej postanowień Umowy. Po pierwsze, § 7 ust. 4 Umowy wprost wskazuje, że A sp. z o.o. jest uprawniony do udostępnienia treści Umowy osobom trzecim w związku z dostępem do informacji publicznej, jednak z zachowaniem przepisów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Oznacza to, że przedsiębiorca, już na etapie zawierania Umowy, wyraźnie zastrzegł możliwość ujawnienia jej treści jedynie w takim zakresie, w jakim nie ograniczałoby to prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Po drugie, przedsiębiorca podjął stosowne działania organizacyjne mające na celu utrzymanie poufności treści Umowy. Oficjalne komunikaty prasowe [...] opublikowane po podpisaniu Umowy z A odnosiły się wyłącznie do samego faktu jej zawarcia, nie wskazując jednocześnie żadnych szczegółowych informacji dotyczącej jej treści. Ponadto, w ramach struktury organizacyjnej przedsiębiorcy oraz grupy kapitałowej [...], dostęp do treści Umowy jest ograniczony wyłącznie do wąskiego grona osób odpowiedzialnych za planowanie budowy [...] w [...] w [...] oraz odpowiednio zabezpieczony w ramach systemów informatycznych organizacji. Dodatkowo, osoby zaangażowane w proces negocjacji i zawarcia Umowy, w tym zewnętrzni doradcy, są zobowiązani na podstawie odrębnych umów do zachowania poufności informacji dotyczących treści Umowy oraz jej negocjacji oraz zostali poinformowani o negatywnych skutkach jej ewentualnego ujawnienia.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności, w ocenie organu, informacje opisane wyżej, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy zarówno w aspekcie materialnym - dotyczącym szczególnej wartości tych informacji dla przedsiębiorcy, jak i formalnym - polegającym na podjęciu przez przedsiębiorcy adekwatnych działań mających na celu utrzymanie tych informacji w poufności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, A Spółka z o.o. w [...], decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a." oraz art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu w zaskarżonej decyzji organ nie ograniczył się do stwierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa, ale obszernie uzasadnił swoje stanowisko, prezentując szereg okoliczności, które przemawiają za odmową udostępnienia żądanych informacji wnioskodawcy. Opisane okoliczności w pełni umożliwiają przeprowadzenie oceny zasadności zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorca chcący zastrzec część swoich informacji jako tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest obowiązany do udowodnienia, a jedynie do uprawdopodobnienia, że zastrzegane informacje mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania lub inne kryteria szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.
Organ wyjaśnił, że postanowienia Umowy dotyczące m.in.: a) okresu na jaki zostanie zawarta Przyrzeczona Umowa [...] oraz terminu na jej zawarcie; b) warunku zawieszającego do zawarcia przyrzeczonej umowy [...] oraz terminu na jego spełnienie; c) postanowień dotyczących przesłanek oraz skutków wygaśnięcia, odstąpienia oraz wypowiedzenia Umowy oraz przyrzeczonej umowy [...]; d) szczegółowych postanowień dotyczących cesji i [...] przedmiotu Umowy, należy uznać za istotne i wrażliwe dane o charakterze organizacyjnym i komercyjnym, a tym samym dane mające dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Z kolei informacje w zakresie: a) długości i momentu rozpoczęcia okresu [...]; b) komercyjnych i prawnych warunków, jakie przedsiębiorca musi spełnić, aby okres [...] się rozpoczął; c) przesłanek oraz skutków ustania planowanej [...]; d) możliwości przenoszenia praw lub obowiązków wynikających z przyrzeczonej umowy [...] na inne podmioty, stanowią element strategii przedsiębiorcy związanej z lokalizacją [...] oraz specyfiką [...] wynikającą przede wszystkim z doświadczeń przedsiębiorcy na innych rynkach globalnych.
Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. organ poinformował nadto, że w toku postępowania o udostępnienie informacji stanowisko zajęli M. K. – Prezes A i M. B. – członek zarządu B.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy;
- art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez zwrócenie się przez organ do uczestników o wskazanie, czy informacja publiczna objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, pomimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego trybu nie przewiduje;
- wydanie decyzji z naruszeniem prawa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, tj. nie zawarcie w niej wszystkich składników decyzji wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że samo powołanie się na zastrzeżenie tajemnicy przez B Sp. z o.o. nie jest wystarczające. Zobowiązany do udostępnienia informacji organ bez dołożenia należytej staranności przyjął za trafne wypowiedzi B, że informacje o treści umowy stanowi tajemnicę. Tymczasem nie wystarczy wskazanie, że dane zawarte w umowie zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Organ, zobligowany do udostępnienia informacji publicznej, powinien skontrolować istnienie obu elementów oceniając, czy informacje objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy" zawierają się w tym zakresie. Stąd nie można poprzestać na stwierdzeniu, że utajnienie informacji powoduje sam w sobie brak możliwości jej udostępnienia. Brak w zaskarżonej decyzji wykazania, w jaki sposób dane o charakterze technicznym lub handlowym, które gdyby zostały ujawnione, mogłyby pogorszyć położenie przedsiębiorstwa. Ponadto podejmując rozstrzygnięcie o odmowie dostępu do informacji publicznej objętej klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy organ nie może koncentrować się tylko na kwestii istnienia przesłanek omawianego rodzaju tajemnicy, ale powinno również zostać rozważone, na ile interes publiczny może przeważyć nad interesem przedsiębiorcy, który postanowił, że dana informacja nie może zostać ujawniona. Albowiem to nie kwestia nieujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa jest ważna, jako wyłączająca informację publicznej, ale informacja publiczna, dotycząca gospodarowania środkami publicznymi, jakimi dysponuje organ.
Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Z uwagi na konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Uzasadnienia rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez organ rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione fragmenty umowy, w części żądanej przez stronę skarżącą, zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.
Organ pominął , że nie wystarczy samo powołanie się przedsiębiorcy B na mechanizmy mające dowodzić podjęcia przez niego kroków celem zagwarantowania poufności danych uznanych przez niego za tajemnice przedsiębiorstwa. Organ winien także dokonać oceny, czy nie można wskazanych metod uznać za powszechne mechanizmy funkcjonujące w wielu instytucjach państwowych i samorządowych, a także podmiotach prywatnych. Trudno zatem przyjąć, że podjęcie powszechnej aktywności celem ochrony danych traktowanych przez wykonawcę za poufne może dowodzić, że należy je traktować jako tajemnice przedsiębiorcy niepodlegające udostępnieniu.
Skarżący podniósł nadto, wskazując na treść art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., że w decyzji brak jest imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko ze strony B Sp. z o.o., wobec czego nie wiadomo , czy w ogóle zajęły one stanowisko, a jeśli tak, to jakie, co świadczy o istotnym naruszeniu w/w przepisu.
W odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga jest zasadna.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwana dalej jako "u.d.i.p.", definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi , że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie ( art. 1 ust.1 u.d.i.p. ).
Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ( art. 2 ust.1 u.d.i.p.).
Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W niniejszej sprawie niesporne było , że podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udzielenie informacji, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez skarżącego informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek i dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym.
Skarżący zwrócił się bowiem o udzielenie informacji publicznej do A spółki z o.o. z siedzibą w [...] , która jest komunalną spółką kapitałową i podmiotem zarządzającym [...]. Przedmiotem informacji miała być treść przedwstępnej umowy [...] terenu położonego w [...], zawartej w dniu [...] r. między A sp. z o.o. z siedzibą w [...] a B sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Treść przedmiotowej umowy została udostępniona skarżącemu jedynie częściowo- podmiot zobowiązany odmówił bowiem udostępnienia treści części umowy przyjmując, że żądana przez skarżącego informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem kwestia zasadności odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia " tajemnica przedsiębiorcy". Na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej przyjmuje się postanowienia ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1913 r., ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z powyższego wynika, że aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy zastrzeżona informacja spełnia łącznie następujące przesłanki:
1.ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,
2.nie została ujawniona do wiadomości publicznej,
3.podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1045/15 ( publ. CBOSA) stwierdził, że "Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie. Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów".
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, podzielającego ten pogląd istotne jest, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą, to znaczy by określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
W sposób niewątpliwy w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13).
Dodać należy, że tajemnica przedsiębiorstwa ma charakter obiektywny, wobec czego nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z oczywistych przyczyn nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślić także trzeba, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco.
Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że po wpływie wniosku skarżącego o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej A zwrócił się do kontrahenta umowy o uzyskanie stanowiska, czy i w jakim zakresie rezygnuje on z przysługującego mu prawa do tajemnicy przedsiębiorcy.
W odpowiedzi nadesłano skan przedmiotowej umowy przedwstępnej z zakrytymi postanowieniami , które B uznało za tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie nadesłano "wkład do odpowiedzi na wniosek zawierający uzasadnienie zakwalifikowania poszczególnych postanowień jako tajemnicy przedsiębiorstwa B". W decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r. A wskazał, że po przeanalizowaniu zapisów umowy podzielił stanowisko przedsiębiorcy, że zakryte postanowienia umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i - w istocie - wprowadził w całości tekst "wkładu do odpowiedzi" do uzasadnienia decyzji. Podobne stanowisko, oparte na treści "wkładu do odpowiedzi" A zajął w zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. , wydanej na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.
W treści kontrolowanych decyzji brak jest jakiejkolwiek własnej analizy dokonanej przez organ tych postanowień umowy , których ujawnienia organ odmówił, pod kątem tego, czy w istocie informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
Jednak, uznając nawet tego rodzaju działanie za nienaruszające prawa stwierdzić należy, że choć formalnie A ocenił wskazane w przywołanych przez siebie jednostkach redakcyjnych umowy dane za tajemnicę przedsiębiorcy , trudno ocenę tę określić jako właściwą, obiektywną i kompletną.
Zauważyć należy, że wydając decyzję w dniu 28 stycznia 2022 r. organ niejako zbiorczo odniósł się do przyczyn odmowy udostępnienia informacji, zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych umowy, a w zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2022 r. A w całości przytoczył i podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r.
Organ w pierwszej kolejności zbiorczo uzasadnił odmowę udostępnienia informacji zawartych w punktach od a do c , które zostały określone jako: a) postanowienia określające [...], b) postanowienia zawierające informacje techniczne i technologiczne dotyczące przedmiotu umowy oraz szczegóły związane z realizacją i celami Projektu (...) , c) postanowienia regulujące prawa B w zakresie korzystania z przedmiotu umowy w [...].
Następnie organ zbiorczo uzasadnił postanowienia zawarte w punktach od d do g , które określono jako: d) okres, na jaki zostanie zawarta przyrzeczona umowa oraz termin jej zawarcia, e) warunek zawieszający do zawarcia przyrzeczonej umowy [...] oraz termin na spełnienie warunków zawieszających , f) postanowienia regulujące warunki dotyczące wygaśnięcia umowy, odstąpienia od niej i jej wypowiedzenia przez B oraz organizacyjnych i komercyjnych skutków takiego odstąpienia lub wypowiedzenia, g) szczegółowych postanowień dotyczących cesji i [...] przedmiotu umowy.
Na koniec organ uzasadnił odmowę udzielenia informacji objętych punktem h) , dotyczących danych o wysokości czynszu, formuły jego waloryzacji, opłaty rezerwacyjnej, stawek kar umownych i odszkodowań.
Stwierdzić wobec powyższego należy, że organ , stosując tego rodzaju zabieg, mimo formalnego odniesienia się do wszystkich kategorii informacji , których udostępnienia odmówił , nie uzasadnił w sposób przekonujący przyczyn odmowy udostępnienia każdej z kategorii tych informacji lub dokonał daleko idących uogólnień, nie pozwalających na zaakceptowanie jego stanowiska.
Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji o [...] umowy A stwierdził, że jest to informacja o charakterze technicznym i organizacyjnym oraz że informacja, [...] stanowi know- how przedsiębiorcy oraz specjalistyczną wiedzę z zakresu planowania i realizacji projektów inwestycyjnych dotyczących procesu [...]. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można, szczególnie że – w tym kontekście – organ przywołał stanowisko WSA w Warszawie zajęte w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1347/20, w którym wskazano m.in., że wartość gospodarczą mogą mieć informacje stanowiące know- how przedsiębiorstwa, w tym wiedza techniczna z danej dziedziny, umiejętność wykonania lub wyprodukowania danej rzeczy, patenty obejmujące wynalazki, metody działalności.
W ocenie Sądu [...], nie sposób utożsamić z jakąkolwiek wiedzą techniczną, umiejętnością wyprodukowania jakiejś rzeczy , metodą działalności czy tym bardziej patentem lub wynalazkiem.
Co do pozostałych punktów – b i c organ lakonicznie stwierdził jedynie, że zawierają one szczegółowe techniczne informacje dotyczące realizacji projektu [...], jak i celów B w zakresie eksploatacji i serwisowania [...], bliżej stanowiska tego nie uzasadniając.
Uzasadniając z kolei odmowę udostępnienia informacji ujętych w punktach od d do g organ wskazał, że postanowienia te zawierają szczególnie istotne dane o charakterze organizacyjnym i komercyjnym, odnoszące się do strategii przedsiębiorcy. Wskazał m.in., że strategia przedsiębiorcy wynika z jego doświadczeń na innych rynkach globalnych związanych z lokalizacją [...] oraz [...], a ujawnienie tych informacji mogłoby w sposób nieuzasadniony wzmacniać pozycję potencjalnych kontrahentów przedsiębiorcy zaangażowanych w proces budowy [...] oraz [...], jak też stanowi źródło informacji dla podmiotów zainteresowanych rozwojem [...] na temat budowy zaplecza organizacyjnego i logistycznego dla takich inwestycji.
Przypomnieć należy, że omawiane informacje związane były z poszczególnymi postanowieniami umowy dotyczącej przyrzeczonej umowy [...]. Wskazana przyczyna nieudostępnienia tych informacji nie przystaje, w ocenie Sądu , do charakteru i treści postanowień umowy w omawianym zakresie. Postanowienia te , wbrew stanowisku organu , trudno uznać za dane o charakterze organizacyjnym, odnoszącym się do strategii przedsiębiorcy. Są to postanowienia kształtujące stosunek cywilnoprawny między podmiotami zawierającymi umowę.
Podkreślić należy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów cywilnoprawnych. Przedsiębiorca zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotami publicznymi bądź podmiotami działającymi w oparciu o majątek publiczny liczyć się musi z pewnymi ograniczeniami. Zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym ( podmiotem działającym w oparciu o majątek publiczny) nie może zatem oczekiwać, że w zakresie takich danych jak np. przedmiot umowy czy wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności.
Organ, uzasadniając odmowę udostępnienia informacji w zakresie objętym punktem f wskazał - za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2010/20 –- że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy dane świadczące o jego polityce finansowej , które obrazują zobowiązania wobec kontrahentów, dotyczą wierzytelności , odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Organ wskazał także, że wspomniane postanowienia umowy obrazują koszty, jakie przedsiębiorca musi ponieść w okresie zabezpieczenia prawa do nieruchomości, dane dotyczące potencjalnych kar zawierają informacje o ekspozycji na ryzyka i szkody, mogące wystąpić w okresie [...], a treść samej umowy mogłyby stanowić punkt odniesienia dla innych podmiotów, szczególnie w celu uzyskania indywidualnej notyfikacji na podstawie ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych.
Jak już wyżej wskazano, przedmiotem umowy była przedwstępna umowa [...]. Także do tej części postanowień umowy odnoszą się powyższe stwierdzenia Sądu, dotyczące konieczności liczenia się przedsiębiorcy z ograniczeniami w przypadku zawierania umów cywilnoprawnych z podmiotami publicznymi bądź podmiotami działającymi w oparciu o majątek publiczny. Z zestawienia treści przedmiotowych postanowień ze stanowiskiem organu , że mogą one stanowić punkt odniesienia dla innych podmiotów , szczególnie dla uzyskania indywidualnej notyfikacji nie wynika, by omawiane dane miały tak daleko idący charakter, jak wskazuje organ. Stanowisko to nie jest wobec tego prawidłowe i przekonujące.
Ponadto określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłoby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Zdaniem Sądu przedstawione przez organ racje na tego rodzaju uszczerbek ekonomiczny nie wskazują.
Zdaniem Sądu organ bezkrytycznie oparł swe rozstrzygnięcie na przygotowanym przez B materiale, nie uzasadniając wyczerpująco, przekonująco i przede wszystkim obiektywnie przyczyn odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w całości. Niezależnie od tego zaskarżona decyzja co do zasady jest wadliwa także z tego względu, że organ , odmawiając udzielenia skarżącemu informacji publicznej nie wykazał, że zachowanie tej informacji w tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. W niniejszej sprawie organ, odmawiając udzielenia informacji publicznej nie podjął się wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (por.m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, ż wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał , że we wskazanym powyżej zakresie organ nie mógł odmówić udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W przypadku , gdyby niektóre postanowienia umowy nie mogły być udostępnione na skutek stwierdzenia przez organ zaistnienia okoliczności uzasadniających powołanie się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, organ poza rzeczowym i obiektywnym uzasadnieniem tej okoliczności powinien także odnieść się do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości - prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.