III SA/Gd 40/24

III SA/Gd 40/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kępicach z dnia 7 września 2023 r. nr XLVII/476/2023 w sprawie trybu i zasad regulujących nabór wniosków o zawarcie umowy najmu lokali mieszkalnych położonych w Kępicach przy ul. Gen. Władysława Sikorskiego, utworzonych z udziałem Gminy Kępice stanowiących własność Społecznej Inicjatywy Mieszkaniowej KZN - Pomorze Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku 1. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3 wraz z załącznikiem nr 1, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 6 i § 8 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 7 września 2023 r. Rada Miejska w Kępicach podjęła uchwałę nr XLVII/476/2023 w sprawie trybu i zasad regulujących nabór wniosków o zawarcie umowy najmu lokali mieszkalnych położonych w Kępicach przy ul. Gen. Władysława Sikorskiego, utworzonych z udziałem Gminy Kępice stanowiących własność Społecznej Inicjatywy Mieszkaniowej KZN - Pomorze Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku.
Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z art. 5 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 22d ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 778, 1463), zwanej dalej także ustawą, oraz ustawą z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 790,1114,1463).
W uchwale znalazły się następujące zapisy:
§ 1. 1. Uchwała określa tryb i zasady regulujące nabór wniosków o zawarcie umowy najmu lokali mieszkalnych położonych w Kępicach stanowiących własność Społecznej Inicjatywy Mieszkaniowej KZN - Pomorze Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku, w tym kryteria i zasady przeprowadzania oceny wniosków.
§ 2. Ilekroć w uchwale jest mowa o:
1) braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego - należy przez to rozumieć sytuację, w której najemca lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach niniejszego przedsięwzięcia oraz żadna z osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania, w dniu objęcia lokalu nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z definicją kodeksu cywilnego.
2) dochodzie - należy przez to rozumieć dochód, o którym mowa z art. 22d ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o finansowym niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 778, 1463) należy przez to rozumieć dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1335), co do którego będzie miał zastosowanie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz.390,658, 852,1429);
3) dochodzie przypadającym na gospodarstwo domowe - należy przez to rozumieć dochód, o którym mowa w art. 22d ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 778, 1463);
4) dziecku - należy przez to rozumieć dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną, art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, 658, 852, 1429);
5) Gminie - należy przez to rozumieć Gminę Kępice
6) gospodarstwie domowym - należy przez to rozumieć osobę lub osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i zgłoszone do wspólnego zamieszkania;
1) kryteriach obligatoryjnych - należy przez to rozumieć kryteria, których łączne spełnienie jest warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu;
2) SIM Pomorze - należy przez to rozumieć Społeczną Inicjatywę Mieszkaniową KZN - Pomorze Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Malborku;
3) najemcy - należy przez to rozumieć osobę fizyczną wnioskującą o zawarcie umowy najmu lokalu;
10) nowych lokalach - należy przez to rozumieć lokale mieszkalne usytuowane w nowo wybudowanych budynkach na terenie gminy, będące własnością i zrealizowane przez SIM Pomorze;
11) osobie starszej - należy przez to rozumieć osobę, która w dacie złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu ma ukończone 60 lat (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych Dz. U. z 2015 r. poz. 1705)
12) osobie wychowującej dziecko - należy przez to rozumieć osobę wychowującą przynajmniej jedno własne lub przysposobione dziecko (art. 7 ust. la ustawy z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania młodych ludzi Dz. U. z 2022 r. poz. 2628);
13) rodzinie z dzieckiem z niepełnosprawnością - należy przez to rozumieć osobę lub osoby wychowujące dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności bądź orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234,1429);
14) terminie - należy przez to rozumieć datę wpływu wniosku do urzędu, złożonego osobiście lub za pośrednictwem operatora pocztowego;
15) Urzędzie - należy przez to rozumieć Urząd Miejski w Kępicach
16) wniosku - należy przez to rozumieć pisemne oświadczenie woli o zamiarze zawarcia umowy najmu lokalu;
17) wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę - należy przez to rozumieć wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę zgodnego z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1952) w roku składania wniosku przez najemcę;
§ 3. 1. Ogłoszenie o naborze wniosków wraz z terminem składania wniosków o zawarcie umowy najmu nowego lokalu zostanie opublikowane na stronie internetowej Urzędu oraz na tablicach ogłoszeń.
Warunkiem ubiegania się o najem nowego lokalu jest złożenie wniosku w wersji papierowej do sekretariatu Urzędu Miejskiego w terminie, o którym mowa w ust. 1.
Druki do weryfikacji formalnej wniosku stanowią Załącznik nr 1 do niniejszej Uchwały i dostępne będą na stronach internetowych urzędu.
Najemca wraz z osobami zgłoszonymi do wspólnego zamieszkania może złożyć wniosek o zawarcie umowy najmu wyłącznie jednego lokalu w wyznaczonym terminie.
Do wniosku należy dołączyć:
1) deklarację o średnim miesięcznym dochodzie przypadającym na gospodarstwo domowe,
2) oświadczenie o braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej
3) dokumenty i oświadczenia, o których mowa w § 5 ust. 1.
Niezłożenie wymaganych dokumentów, oświadczeń w terminie określonym w ust. 1 lub wskazanie w nich nieprawdy skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W przypadku stwierdzenia niekompletności wniosku, oświadczeń lub dokumentów, wnioskodawca zostanie zawiadomiony o konieczności ich uzupełnienia. Urząd Miejski określi jednocześnie minimum 14 dniowy termin na uzupełnienie braków.
Wniosek nie spełniający wymogów oraz złożony po terminie, nie będzie podlegał rozpoznaniu, o czym będzie poinformowany wnioskodawca.
§ 4. Ustala się następujące kryteria obligatoryjne naboru wniosków, w brzmieniu:
1) Osoba fizyczna oraz osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania, w dniu objęcia lokalu, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;
2) W przypadku gdy o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego ubiega się więcej niż jedna osoba fizyczna, lokal ten wynajmuje się osobie, której średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w roku poprzedzającym rok, w którym jest zawierana umowa najmu tego lokalu, jest niższy od średniego miesięcznego dochodu gospodarstw domowych wszystkich ubiegających się o najem tego lokalu.
3) Prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego mają najemcy, którzy składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego złożą deklarację o wniesieniu partycypacji w wysokości i terminie określonym przez SIM Pomorze oraz w umowie przedwstępnej.
4) Prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego mają najemcy, którzy składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego złożą oświadczenie o wniesieniu kaucji zabezpieczającej umowę najmu lokalu w wysokości 6-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczanego według stawki czynszu obowiązującej w dniu podpisania umowy najmu lokalu mieszkalnego.
§ 5. 1. Spełnienie kryteriów obligatoryjnych powinno być potwierdzone przez najemcę dokumentami/oświadczeniami stanowiącymi załączniki do regulaminu.
Wykazanie okoliczności, o których mowa w ust. 1 spoczywa na najemcy.
O przydziale mieszkania w przypadku nie zasiedlenia w pierwszym naborze wszystkich dostępnych mieszkań w ramach danej inwestycji SIM Pomorze, decyduje SIM Pomorze, bez udziału gminy.
§ 6. Kryteria wskazane w § 4 dotyczą także wniosków składanych na podstawie ustaw:
1) art. 4 ust. 3 ustawa z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz. U. z 2022 r. poz. 2140),
2) art. 7 ust. 1 a ustawy z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz. U. 2022 r. poz. 2628),
3) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1705).
§ 7. Wysokość partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego wynosi 15% kosztów budowy tego lokalu, według kosztorysu inwestorskiego.
§ 8. 1. Listę najemców Urząd Miejski przekazuje w terminie 14 dni od dnia zakończenia naboru do SIM Pomorze, w celu podpisania umowy o najem lokalu lub umowy przedwstępnej.
SIM Pomorze, w terminie 30 dni od otrzymania listy z Urzędu Miejskiego w Kępicach zawiadamia najemcę o zakwalifikowaniu na listę najemców oraz listę rezerwową.
Wpisanie na listę najemców oraz listę rezerwową nie rodzi roszczeń po stronie najemcy do zawarcia umowy najmu lokalu.
§ 9. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Kępic.
§10. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
Wojewoda Pomorski zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Kępicach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 1 - § 3 wraz z załącznikiem - wnioskiem o zawarcie umowy najmu oraz § 5 - § 8.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 22d ust. 2 ustawy o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych. W ocenie Wojewody Pomorskiego, postanowienia § 1 - § 3 i § 5 - § 8 wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 22d ust. 2 ustawy o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu, rada gminy może, w drodze uchwały, określić kryteria uprawniające osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego. Przywołaną delegację Rada Miejska w Kępicach wypełniła w § 4 uchwały. Żaden z pozostałych wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie daje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały o wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym.
Wojewoda podkreślił, że obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wymaga, aby wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji miały swoją podstawę prawną, tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w zasadniczej części bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Pismem z dnia 28 września 2023 r. organ zawiadomił Radę Miejską w Kępicach o wszczęciu postępowania nadzorczego, umożliwiając zajęcie stanowiska w sprawie. Rada nie skorzystała z tego uprawnienia.
Wobec niestwierdzenia nieważności uchwały w terminie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru zaskarżył przedmiotową uchwałę do sądu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kępic wniósł o jej oddalenie, kwestionując zarzuty skargi. Zaznaczył, że uchwały o analogicznej treści były podejmowane przez inne samorządy i nie były przez organy nadzoru zaskarżane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie zdefiniował naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Wobec treści normy art. 91 § 4 u.s.g. przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności może nastąpić w sytuacji naruszenia prawa, które ma charakter istotny. W piśmiennictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Postanowienia aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09).
Za istotne naruszenie prawa uznaje się każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe, stanowiącą naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 756/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 470/09). Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Stosownie natomiast do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Realizując kompetencję uchwałodawczą organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Ponadto wskazać należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Rada Miejska jako organ wykonujący kompetencję zawartą w upoważnieniu ustawowym, obowiązana była działać ściśle w granicach udzielonego jej przez ustawodawcę upoważnienia.
Niewątpliwie zakres tego upoważnienia został w zaskarżonej uchwale przekroczony.
Zgodnie z art. 22d ustawy o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych:
1. W przypadku gdy o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego ubiega się więcej niż jedna osoba fizyczna, lokal ten wynajmuje się osobie, której średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w roku poprzedzającym rok, w którym jest zawierana umowa najmu tego lokalu, jest niższy od średniego miesięcznego dochodu gospodarstw domowych wszystkich ubiegających się o najem tego lokalu.
2. Rada gminy może, w drodze uchwały, określić kryteria uprawniające osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego.
3. Do najmu lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia, o którym mowa:
1) w art. 5 ust. 1 pkt 1, lub
2) w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a
- z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego, nie stosuje się przepisów art. 7a ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa; w takim przypadku w ofercie wynajmu lokalu mieszkalnego umieszcza się informację o zasadach wyboru najemców, o których mowa w ust. 1.
4. Najemcą lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego jest osoba nieposiadająca, w dniu objęcia lokalu, tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Warunek ten dotyczy również osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił ust. 2 art. 22d ustawy. Z przepisu tego wynika wyłącznie kompetencja rady gminy do określenia kryteriów uprawniających osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego.
Rada Gminy na podstawie powyższego unormowania nie mogła zatem podjąć uchwały regulującej inne kwestie dotyczące najmu lokali mieszkalnych utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia, udzielonego w ramach planu rozwojowego.
W szczególności, przepis kompetencyjny nie przewiduje określenia w uchwale podjętej na jego podstawie trybu postępowania w sprawie wyłonienia najemców takich lokali, słownika pojęć ani określania zakresu podmiotów, do których stosuje się przepisy ustawy.
Zapisy § 1 i 3 wraz z załącznikiem nr 1, dotyczą trybu naboru wniosków a nie kryteriów uprawniających osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego. Podobnie postanowienie § 5 dotyczy trybu postępowania w sprawie naboru wniosków – rodzaju żądanych dokumentów, ciężaru dowodu oraz podmiotu decydującego o przydziale, a postanowienie § 8 - trybu postępowania po sporządzeniu listy najemców. Niewątpliwe radzie gminy nie przekazano kompetencji do ustanowienia uchwałą trybu postępowania.
Rada nie miała także kompetencji do ustanawiania w § 2 słownika definicji pojęć użytych w uchwale.
Pojęcia te w większości nie dotyczą kryteriów uprawniających osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, nie zostały one w § 4 dotyczącym kryteriów w ogóle użyte, nadto w pewnym zakresie są one jasne i nie wymagały zdefiniowania (jak pojęcie Gminy czy Urzędu).
W postanowieniach uchwały dotyczących kryteriów użyte zostały jedynie pojęcia zdefiniowane w punktach 1, 3, 7, 8 i 9 § 2.
Pojęcia wymienione w punkcie 7, 8 i 9 (kryteriów obligacyjnych, SIM Pomorze, najemcy) są jasne, nie budzą wątpliwości, nie wymagały zatem definiowania.
Pojęcie zdefiniowane w punkcie 1 – braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w istocie również w § 4 nie zostało użyte, w § 4 pkt 1 uchwały nie użyto sformułowania "braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego". W kryterium tym wskazano natomiast jako kryterium sytuację, w której osoba fizyczna oraz osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, w dniu objęcia lokalu, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, co wyczerpuje całość tego pojęcia. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że wobec stwierdzenia nieważności § 4 pkt 1 uchwały, definicja ta jest zbędna.
W punkcie 3 zdefiniowano pojęcie dochodu przypadającego na gospodarstwo domowe. Definicja tego dochodu została zawarta w ustawie o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych. Przepis art. 7a tej ustawy, stanowi w ust. 3, że osoba fizyczna, o której mowa w ust. 1, składa gminie albo związkowi międzygminnemu deklarację o średnim miesięcznym dochodzie przypadającym na gospodarstwo domowe w roku poprzednim oraz oświadczenie o braku tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości, a zgodnie z ust. 4, za dochód, o którym mowa w ust. 3, uważa się dochód w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335). Zamieszczenie tej definicji było zatem zbędne i w istocie niedopuszczalne.
Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dokonał także oceny treści § 4 uchwały.
Rada, na podstawie normy art. 22 d ust. 2 ustawy, uzyskała kompetencję do określenia, w drodze uchwały, kryteriów uprawniających osobę fizyczną do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego utworzonego w ramach przedsięwzięcia realizowanego z wykorzystaniem finansowego wsparcia udzielonego w ramach planu rozwojowego. Kompetencja ta dotyczy wyłącznie ustanowienia nowych kryteriów, nieprzewidzianych przez ustawę.
Kryteria naboru wniosków zostały przez Radę Gminy wskazane w § 4, jednak punkt 1 i 2 tego paragrafu zawierają kryteria już przez ustawę przewidziane, są one dosłownym powtórzeniem treści odpowiednio art. 22d ust. 4 zd. 1 i art. 22d ust. 1 ustawy. Stanowią one niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawy o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych.
Wskazać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Sprzeczność z prawem obejmuje także sprzeczność z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu może mieć charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 431/11. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, tj. ustawami (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 688/09).
Rada nie miała także kompetencji do określania zakresu stosowania kryteriów, przewidzianego w § 6, jej kompetencje ograniczały się wyłącznie do ustanowienia kryteriów.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność unormowań § 1, § 2, § 3 wraz z załącznikiem, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 6 i § 8 zaskarżonej uchwały.
W pozostałym zakresie, co do żądania stwierdzenia nieważności § 7 uchwały, skarga została oddalona. Postanowienie to wprowadza wysokość partycypacji w kosztach budowy i stanowi, w ocenie Sądu, kryterium kwalifikacyjne, powiązane z treścią § 4 pkt 3 uchwały.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).