III SA/GD 4/23

III SA/Gd 4/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 961
art. 28 ust. 1-6
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6, par. 32 ust. 1, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na uchwałę Rady Miejskiej w Redzie z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLIV/448/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 24 lutego 2022 r. Rada Miejska w Redzie , na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r. , poz. 1372 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej także jako "u.o.s.p.") podjęła uchwałę nr XLIV/448/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.
Uchwale nadano następującą treść:
§1. 1. Ustala się stawkę ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, w wysokości 80% kwoty odpowiadającej 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, zwanego dalej przeciętnym wynagrodzeniem miesięcznym brutto.
2. Ustala się stawkę ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie za udział w ćwiczeniach lub szkoleniach, w tym w zawodach sportowo-pożarniczych oraz manewrach służb ratowniczych, organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniu lub szkoleniu, w wysokości 80 % kwoty odpowiadającej 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, z zastrzeżeniem ust. 3.
3.Ustala się stawkę ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie za udział w ćwiczeniach organizowanych przez Ochotniczą Straż Pożarną w Redzie oraz w ćwiczeniach lub szkoleniach organizowanych przez Gminę Miasto Reda, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w ćwiczeniu lub szkoleniu, w wysokości 35% stawki, o której mowa w ust. 2.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Redy.
§ 3. Traci moc Uchwała Nr XXVII/ 257/2008 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 roku.
Prokurator Rejonowy w Wejherowie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:
1. naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w formie nieuprawnionego dookreślenia w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustawowego pojęcia "ćwiczenia" i "szkolenia" poprzez wskazanie, że dotyczą one również takich aktywności jak "udział w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewrach służb ratowniczych",
2. istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w formie nieuprawnionego zawężenia w § 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały podmiotów uprawnionych do organizowania szkoleń i ćwiczeń dla strażaków ratowników o.s.p., za które przysługuje ekwiwalent, poprzez wskazanie, że są nimi Państwowa Straż Pożarna, Gmina Miasta Reda, Ochotnicza Straż Pożarna, inne uprawnione podmioty,
3. istotne naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. - poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w formie nieuprawnionego zróżnicowania wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego określonego w § 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały w zależności od podmiotu będącego organizatorem szkolenia lub ćwiczeń dla strażaków ratowników o.s.p.
W uzasadnieniu skargi skarżący Prokurator wskazał, że wymienione enumeratywnie w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych cztery aktywności w postaci działań ratowniczych , akcji ratowniczych , ćwiczeń i szkoleń są jedynymi, za jakie strażakom ochotnikom przysługuje ekwiwalent pieniężny. Lista działań objętych tym ekwiwalentem jest regulowana i zamknięta, co nie pozwala podmiotom stanowiącym prawo miejscowe na jej zawężanie, rozszerzanie bądź uszczegóławianie. Tym samym Rada Miejska Redzie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej przekazanej jej art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazując , że ekwiwalent przysługuje strażakom ratownikom także za udział w zawodach sportowo-pożarniczych i manewrach służb ratowniczych.
Przekroczenia kompetencji ustawowych Rada dopuściła się w także zawężając w § 1 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały krąg podmiotów uprawnionych do organizowania szkoleń i ćwiczeń dla strażaków ratowników OSP , za które przysługuje ekwiwalent. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych tworząc katalog aktywności, za które przysługuje ekwiwalent, nie wskazuje ani w § 15, ani w żadnym innym, kto może lub kto nie może być organizatorem akcji, działań ratowniczych, szkoleń czy ćwiczeń. Nie wskazuje też, aby regulacja w tym zakresie została przeniesiona na organ stanowiący prawo niższego rzędu. Zatem zgodnie z zasadą konstytucyjną, że akty prawa miejscowego ustanawiane są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, uchwała nie może zawężać czy dookreślać kręgu podmiotów upoważnionych do organizacji zadań OSP, za które przysługuje ekwiwalent.
Konsekwencją dookreślenia i zawężenia kręgu organizatorów aktywności uprawniających strażaków do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego jest zastosowana - bez podstawy prawnej - opisana w punkcie 2 i 3 paragrafu 1 tej uchwały gradacja wysokości ekwiwalentu w zależności od rangi ( ważności ) takiego podmiotu. W punkcie 2 podano, że w sytuacji, gdy organizatorem szkolenia bądź ćwiczeń będzie Państwowa Straż Pożarna lub inny uprawniony podmiot, będzie to 80% maksymalnej stawki bazowej, podczas gdy pkt 3 paragrafu 1 stanowi , że będzie to tylko 35% tej stawki, gdy organizatorem będzie Gmina Miasta Reda lub Ochotnicza Straż Pożarna w Redzie. Jakkolwiek organ stanowiący prawo miejscowe może przyjąć różną wysokość ekwiwalentu ( nieprzekraczającą stawki maksymalnej podanej w ustawie ) w zależności od rodzaju podejmowanej przez strażaków aktywności, np. inną dla akcji ratowniczych, a inną ( domyślnie niższą ) dla ćwiczeń, to w żadnym razie nie może różnicować wysokości stawki za ten sam rodzaj aktywności w zależności od tego, kto jest organizatorem tych działań, np. szkolenia.
Skarżący Prokurator podkreślił, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w niniejszym przypadku ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Prawo miejscowe może uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. "Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa , nawet wówczas , gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie ( społecznie ) uzasadnionych ( vide : Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2020 r sygn. II SA/Bk 286/20 ) .
Powyższe stanowisko można odnieść bezpośrednio na grunt skarżonej uchwały. Niezależnie od tego, jak słuszne idee przyświecały Radzie, doprecyzowującej ustawowe pojęcia jak " ćwiczenia " czy " szkolenia ", bądź określającej krąg podmiotów uprawnionych do ich organizacji oraz różnicującej ekwiwalent w zależności od " rangi " organizatora, jest to działanie przekraczające delegację ustawową. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Redzie wniosła o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zakwestionowania dopuszczalności użytego w § 1 ust. 2 uchwały dookreślenia pojęcia "ćwiczenia" i "szkolenia" poprzez wskazanie, że dotyczą one również takich aktywności jak "udział w zawodach sportowo - pożarniczych oraz manewrach służb ratowniczych" organ poinformował, że kwestionowany zapis został uznany za nieważny przez Wojewodę Pomorskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym nr PN-II.4131.39.2022.IM z dnia 5 kwietnia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu zawężenia w § 1 pkt 2 i 3 uchwały podmiotów uprawnionych do organizowania szkoleń i ćwiczeń dla strażaków ratowników OSP Rada wskazała , że miała na uwadze treść art. 3 pkt 6 u.o.s.p. , z którego wynika, że szkolenia, ćwiczenia i zawody sportowo-pożarnicze mogą być organizowane przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "inne uprawnione podmioty" przesądza, że wyliczenie to jest katalogiem otwartym. Nie doszło zatem do nieuprawnionego zawężenia podmiotów uprawnionych do organizowania szkoleń i ćwiczeń dla strażaków.
Odnosząc się do problemu dopuszczalności różnicowania stawek ekwiwalentu Rada wskazała, że orzecznictwo dopuszcza taką sytuację. Skoro uprawnieniem rad gmin jest możliwość zróżnicowania wysokości ekwiwalentu, to brak jest jurydycznych przesłanek, by uprawnienie to nie mogło dotyczyć wyboru kryterium, według którego zróżnicowanie to rada wprowadzi. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Redzie dokonała zróżnicowania stawek ekwiwalentu mając na uwadze nie tylko podmiot organizujący różne formy aktywności, ale też ich rodzaj. Istotne znaczenie miał stopień zaangażowania strażaków ratowników OSP w aktywności różnego rodzaju. Udział w ćwiczeniach lub szkoleniach organizowanych przez PSP lub inne uprawnione podmioty pociąga za sobą zdecydowanie większe zaangażowanie sił i czasu strażaków ratowników OSP, nadto wiąże się bardzo często z koniecznością wyjazdów, które pociągają za sobą dodatkowe koszty. Z kolei udział w ćwiczeniach organizowanych przez samą jednostkę OSP w Redzie lub przez gminę nie wiążą się z wyjazdami i nie wymagają tak dużego zaangażowania sił i czasu strażaków ratowników OSP.
Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzenie różnych stawek ekwiwalentu w zależności od organizowanych aktywności było zainicjowane przez OSP w Redzie, co zostało wyrażone w piśmie z dnia 24 stycznia 2022 r. skierowanym przez OSP do Urzędu Miasta w Redzie.
Do odpowiedzi na skargę dołączono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr PN-II.4131.39.2022.IM, w którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały z zakresie słów "w tym w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewrach służb ratowniczych."
Skarżący Prokurator w piśmie z dnia 27 stycznia 2023 r. oświadczył, że w powyższym zakresie zarzuty skargi są bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej "u.s.g.".
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p.", stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Redzie wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę Nr XXVII/ 257/2008 z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie.
Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.
Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.
Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z dnia 6 listopada 2008 r. Nr XXVII/ 257/2008 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Redzie, skoro uchwała ta nie obowiązywała od 1 stycznia 2022 r. z mocy prawa.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd władny był dokonać kontroli wszystkich postanowień omawianej uchwały, a nie tylko tych, które zostały zakwestionowane skargą.
Wobec stwierdzenia rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. nieważności § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały z zakresie słów "w tym w zawodach sportowo- pożarniczych oraz manewrach służb ratowniczych", kontroli Sądu podlegała uchwała w brzmieniu nadanym w/w rozstrzygnięciem nadzorczym.
Zauważyć trzeba, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. , jest jedynie ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Podkreślić jednak należy, że przy odczytywaniu treści art. 15 u.o.s.p. należy dokonać jego celowościowej wykładni. Zamiarem racjonalnego ustawodawcy nie było bowiem pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP.
W niniejszej sprawie skarżący Prokurator zasadnie, w ocenie Sądu, zakwestionował zawarte w treści § 1 ust. 2 i ust. 3 przedmiotowej uchwały postanowienia, uzależniające wysokość stawek ekwiwalentu za poszczególne formy aktywności strażaków ratowników OSP - to jest za udział w ćwiczeniach lub szkoleniach - od podmiotu organizującego ćwiczenia lub szkolenia.
Jak już wyżej wskazywano, właściwa rada gminy została upoważniona przez ustawodawcę jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust.2 u.o.s.p. nie daje podstaw radzie gminy do różnicowania wysokości tego ekwiwalentu w ramach tej samej formy aktywności strażaków ratowników OSP, nie zawiera bowiem żadnych postanowień , którymi miałaby kierować się rada gminy przy dokonywaniu takiego zróżnicowania. Zawarte w § 1 ust. 2 i ust. 3 przedmiotowej uchwały postanowienia, uzależniające wysokość ekwiwalentu od tego, czy ćwiczenia lub szkolenia organizowane są przez Państwową Straż Pożarną, Ochotniczą Straż Pożarną w Redzie, Gminę Miasto Reda czy inne uprawnione podmioty, wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Dodać należy, że taki sposób skonstruowania postanowień wskazanych wyżej jednostek redakcyjnych uchwały sprawia, że strażak ratownik OSP, mimo że brałby udział w takiej samej formie aktywności – ćwiczeniu czy szkoleniu – otrzymałby ekwiwalent pieniężny nie w tej samej , lecz zróżnicowanej wysokości.
Postanowienia te stawiają też w lepszej sytuacji dwa podmioty , organizujące szkolenia i ćwiczenia - Ochotniczą Straż Pożarną w Redzie i Gminę Miasto Reda - bowiem za udział w ćwiczeniach i szkoleniach przez nie organizowanych ekwiwalent wypłacany strażakom ratownikom OSP jest dużo niższy, niż za udział w ćwiczeniach i szkoleniach, organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty. Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. W tej sytuacji środki wypłacone z budżetu gminy w związku ze szkoleniami organizowanymi przez samą gminę i OSP będą dużo niższe, niż w przypadku szkoleń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty, co może mieć wpływ na wybór podmiotu, organizującego szkolenia i ćwiczenia.
Zwrócić trzeba też uwagę na to, że sposób skonstruowania § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały nasuwa wątpliwości co do wysokości ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach i szkoleniach określonych w §1 ust.3 uchwały, mimo użycia w tym ostatnim przepisie zwrotu "w wysokości 35% stawki, o której mowa w ust. 2".
Z uwagi na obliczanie w § 1 ust. 2 uchwały ekwiwalentu w sposób procentowy od określonego w ułamku miesięcznego wynagrodzenia można mieć wątpliwości, czy określona § 1 ust. 3 wysokość ekwiwalentu powinna być ustalana jako 35 % procent od 80 % kwoty odpowiadającej 1/175 wynagrodzenia miesięcznego , czy też jako 35 % od 1/175 wynagrodzenia miesięcznego.
Taki sposób skonstruowania omawianych przepisów jest sprzeczny z treścią § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z którego wynika, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Z powyższych względów Sąd uznał, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz naruszenie § 6 i § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Dodać w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części powyżej zakwestionowanej spowodowałoby, że jedynym postanowieniem merytorycznym uchwały byłby tylko jej § 1 ust.1. Z przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. wynika natomiast, że uchwała podejmowana przez właściwą radę gminy powinna kompleksowo normować wysokość ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. , stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.