III SA/Gd 396/23

III SA/Gd 396/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 42, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13,
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7,art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent Sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Miejskiej w Brusach z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/11/10 w sprawie określenia wysokości miesięcznych diet radnych Rady Miejskiej w Brusach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2010 r. Rada Miejska w Brusach – działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej "u.s.g.") oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (t.j.: Dz. U. z 2000 r., poz. 710) - podjęła uchwałę nr III/11/10 w sprawie określenia wysokości miesięcznych diet radnych Rady Miejskiej w Brusach. W § 8 tej uchwały wskazano, że wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 2 grudnia 2010 r.
Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - zwanej dalej jako "u.o.a.n."), polegające na zaniechaniu publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Akt ten został opublikowany na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Brusach. W zaskarżonej uchwale w § 1, 2 i 3 uchwały organ określił wysokość miesięcznych diet Przewodniczącego Rady Miejskiej, Wiceprzewodniczących Rady, przewodniczących stałych komisji oraz dla radnych; w § 4 ustalono termin wypłaty diet; w § 5 określono uprawnienie radnego do rezygnacji z pobierania diety; w § 6 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi, zaś w § 7 derogowano poprzednio obowiązującą uchwałę. W § 8 organ natomiast określił datę uzyskania mocy obowiązującej przez akt.
Skarżący wskazał, że w związku z tym, iż uchwała ta nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to narusza to wskazane powyżej przepisy Konstytucji i ustaw. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania ich działania. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, które odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji). Aktem regulującym zasady promulgacji aktów prawnych jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego również z mocy art. 42 u.s.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.
Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Z powyższych regulacji wynika, że akt prawa miejscowego wydany przez radę gminy wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa, jakim z całą pewnością jest zaniechanie publikacji aktu prawnego we właściwy sposób, musi zostać zatem poprzedzone stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Brusach stanowi akt prawa miejscowego, a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, nie zaś że stanowi akt o charakterze wewnętrznym.
Skarżący wskazał, że analizowany akt zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do comiesięcznych diet. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zaskarżony akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy Brusy.
Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym. Diety, których wysokość określa, wypłacane są cyklicznie. Normy te nie dotyczą więc konkretnego jednorazowego zdarzenia, lecz sytuacji powtarzających się. Ponadto zawarte w uchwale regulacje mają charakter generalny, z uwagi na fakt, że ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały nie jest co prawda liczny, jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Treść uchwały nie rozstrzyga zatem sprawy indywidualnie oznaczonych podmiotów.
Skarżący podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie w judykaturze, a fakt zaniechania właściwej promulgacji aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa implikujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/22 oraz z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1229/22; a także wyroki NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Brus wniósł o jej oddalenie w całości, zwracając uwagę na to, że art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 66) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Chociaż wskazany przepis nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może takie wystąpić (...) do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego nie był wcześniej kwestionowany (również przez prokuratora). W takiej sytuacji, w ocenie organu, prokurator powinien w pierwszej kolejności rozważyć kontrolę legalności aktu, a nie korzystać z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności przepisów aktu, który w konsekwencji może przyczynić się do powstania chaosu prawnego w przestrzeni publicznej. W konsekwencji, w ocenie organu, stosownie do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Bk 464/21), skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych rezultatów.
Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Chojnicach, odnosząc się do zarzutów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że to prokurator dokonuje oceny w zakresie wyboru środka prawnego, który zamierza podjąć w sprawie danego aktu. Wybór ten uzależniony jest od oceny rezultatów jakie może przynieść dany środek prawny. Zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (dalej jako "p.p.s.a."), prokurator może wnieść skargę jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Skarżący podał, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie łub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Skarżący wskazał, że udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 156/18).
Ponadto Prokurator wskazał, że ustawodawca w ustawie procesowej nie przewidział uprzedniej (przed sądowoadministracyjną) drogi wyczerpania przysługujących prokuratorowi środków prawnych (vide: art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 2a p.p.s.a.). Wskazał, że wyrok, na którego uzasadnienie powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, uwzględnił skargę prokuratora na akt prawa miejscowego.
Prokurator podniósł, że przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze nakazuje prokuratorowi rozważyć zasadność wniesienia określonego środka prawnego i tak właśnie było w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego skierowanie na podstawie art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze wniosku o uchylenie bądź zmianę przedmiotowej uchwały nie prowadziłoby do osiągnięcia wystarczających rezultatów. Konstatacja ta wynika z faktu odmiennych skutków prawnych, jakie przynosi stwierdzenie nieważności aktu przez sąd a jego uchylenie bądź zmiana przez organ. Nie wzbudza wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie to, że stwierdzenie nieważności uchwały ma skutek ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Uchylenie bądź zmiana aktu prawa miejscowego przyniosłoby z kolei skutek na przyszłość (ex nunc), tj. skutek z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego.
W niniejszej sprawie charakter uchybienia wymaga stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wskazać w tym miejscu należy jedynie na treść zasadnego judykatu, w którym sąd podniósł, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r., III SA/Gd 693/19). Tym samym, skoro uchwała w ogóle nie uzyskała mocy obowiązującej, to nie jest możliwym jej sanowanie na podstawie kolejnej uchwały.
Pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. Burmistrz Brus wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że Rada Miejska Brusy, działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w dniu 27 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr XLVII/386/23 w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad obliczania i wypłacania diet dla radnych Rady Miejskiej w Brusach i należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w dniu 27 grudnia 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego pod poz. 6092. Powołana uchwała uwzględniła skargę Prokuratora w całości i w § 6 ust. 1 i 2 uchyliła uchwałę Rady Miejskiej w Brusach z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/11/10 oraz uchwałę Rady Miejskiej w Brusach z dnia 28 września 2000 r., nr XVIII-200/00. Wobec uwzględnienia w całości skargi organ wniósł o umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. Prokurator wskazał, że wbrew stanowisku organu, skarga nie została przez organ uwzględniona, gdyż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały, a nie jej uchylenia. Skarżący ponownie wyjaśnił, że odmienne są skutki powyższych rozstrzygnięć - stwierdzenie nieważności uchwały ma skutek ex tunc, tzn. z mocą wsteczną, zaś uchylenie bądź zmiana aktu prawa miejscowego przyniosłoby z kolei skutek ex nunc tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego. Z tych też względów tryb autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest w przypadku skargi na akt prawa miejscowego wyłączony. Organ nie ma bowiem kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały, a tylko na tym mogłoby polegać uwzględnienie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała nr III/11/10 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie określenia wysokości miesięcznych diet radnych.
Rozważając wniesioną przez Prokuratora skargę, należy wskazać, że dotyczy ona kwestii podstaw prawnych działania organu władzy publicznej, jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.
Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).
Biorąc powyższe pod uwagę, w niniejszym postępowaniu Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).
Wskazać należy, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, gdyż diety mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję (byłby radnym). Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości należnej dla zajmowanego stanowiska. Ponadto uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.
Dodać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.
Zgodnie z art. 13 u.o.a.n. akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że taka uchwała nie może wejść w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszą uchwałą zmieniającą. Zatem zapis § 8 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, oznacza że do ogłoszenia uchwały w sposób prawem przewidziany nie doszło.
W związku z tym, mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy należy podkreślić, że niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie jej należytej publikacji, wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
W ocenie Sądu nietrafione są argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę dotyczące naruszenia procedury z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. -Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Mając na względzie teść tego artykułu należy uznać, że Prokurator przed zaskarżeniem uchwały nr III/11/10 Rady Miejskiej w Brusach nie miał obowiązku występować do organu o zmianę zaskarżonej uchwały lub jej uchylenie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w której wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. Cytowany przepis pozostawia wybór środka zaskarżenia uchwały do uznania przez prokuratora, co też jest zależne od charakteru uchwały oraz rodzaju i wagi zarzucanych naruszeń. Prokurator wyjaśnił w skardze powody, dla których uznał jaki środek działania będzie adekwatny w przedmiotowej sprawie. Dostrzec przy tym trzeba, że z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa, który dotyczy całości uchwały (a nie jej poszczególnych zapisów) i jest związany z trybem ogłoszenia uchwały, który warunkuje jej wejście w życie, ewentualne uchylenie lub zmiana przez organ gminy uchwały obarczonej takiego rodzaju wadą, nie powodowałoby bezprzedmiotowości skargi Prokuratora, który wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd.
W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, aby w niniejszej sprawie, z powodu tego, iż Prokurator nie wystąpił do organu gminy o uchylenie lub zmianę uchwały, lecz wniósł skargę do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały, można było przyjąć niezasadność złożonej skargi. Przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze zawiera katalog możliwych do zastosowania przez prokuratora narzędzi prawnych i nie ma tam też mowy o obowiązku stosowania ich w określonej kolejności. Prawdą jest więc, że to prokurator rozważa w okolicznościach określonej sprawy, które z narzędzi kontroli zastosować. Może być więc tak, że w zależności od przedmiotu uchwały i rodzaju naruszeń, jakimi jest ona dotknięta, narzędzia te będą różne. Jak wskazano wyżej, treść skargi potwierdza, że Prokurator rozważał możliwość wystąpienia do organu gminy, jednak uznał, że nie będzie to odpowiednie z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy. Główny sformułowany przez Prokuratora zarzut dotyczący uchwały dotyczył bowiem braku jej prawidłowego ogłoszenia, co jest istotnym naruszeniem prawa rzutującym na niezgodność z prawem całości uchwały jako takiej, a nie jej poszczególnych zapisów. Tego rodzaju naruszenie prawa wymagało stwierdzenia nieważności uchwały. Organ gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 500/23).
Końcowo Sąd pragnie także wyjaśnić, że przywoływana przez organ w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. okoliczność podjęcia przez Radę Miejską Brusy uchwały nr XLVII/386/23 z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz zasad obliczania i wypłacania diet dla radnych Rady Miejskiej w Brusach i należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych oraz uchylenia tą uchwałą zaskarżonej uchwały nr III/11/10, nie może – wbrew żądaniu organu - stanowić podstawy do umorzenia postępowania sądowego. Stosownie do art. 161 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Fakt wydania nowej uchwały i zastąpienia nią uchwały uprzednio obowiązującej nie czyni zainicjowanego wniesieniem skargi na tę uchwałę postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Uchylenie uchwały – na co zwracał uwagę Prokurator - ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, tj. na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia. Oznacza to, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego, czyli wskazywanej przez uchwały nr XLVII/386/23 z dnia 27 listopada 2023 r., a zatem kontrola sądowoadministracyjna tej uchwały pozostaje w dalszym ciągu uzasadniona i aktualna.
W odniesieniu natomiast do sygnalizowanego przez organ podjęcia "nowej" uchwały nr XLVII/386/23 z dnia 27 listopada 2023 r. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., należy wskazać, że jakkolwiek z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że może on stanowić podstawę wydania (nowej) uchwały w trybie autokontroli, to jednak należy zauważyć, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, to organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (zob. LEX/el – pkt 15 komentarza do art. 53 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. II). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/12; w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 348/14 czy wyrok NSA z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07).
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).