III SA/Gd 38/23

III SA/Gd 38/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 852
art. 47 ust. 1-2, art. 47 ust. 4, art. 65
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 z późn. zm.).
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska – Kulesza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3009/22 w przedmiocie wydania zezwolenia na uprawę maku oddala skargę.
Uzasadnienie
D. S. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") złożył w dniu 23 marca 2022 r. w Urzędzie Miejskim w Skarszewach wniosek o wydanie zezwolenia na uprawę maku niskomorfinowego na potrzeby przemysłu spożywczego, odmiany A., o powierzchni 65 ha, na terenie nieruchomości gruntowych położonych w gminie S., stanowiących działki ewidencyjne o nr: [...] (obręb K.), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb K.1), [...] (obręb W.), w terminie od 23 marca 2022 r. do 30 września 2022 r.
Burmistrz Skarszew decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr WFE.6180.2.2022.KN wydaną na podstawie art. 47 ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2050 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.") odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na uprawę maku.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 25 czerwca 2021 r. D. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na uprawę maku na nieruchomościach gruntowych na terenie gminy S. W toku prowadzonych przez Urząd Miejski czynności administracyjnych, w dniu 29 lipca 2021 r. złożono na Posterunku Policji w S. zawiadomienie o prowadzeniu uprawy maku bez zezwolenia na nieruchomościach gruntowych w K. i K.1, na działkach dzierżawionych przez wnioskodawcę. Wydział Organizacyjny i Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miejskiego przeprowadził kontrolę na wyżej wymienionych terenach w dniu 9 sierpnia 2021 r., która potwierdziła prowadzenie na nich uprawy maku bez wymaganego zezwolenia.
W dniu 30 lipca 2021 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło zawiadomienie z Posterunku Policji z o wszczęciu dochodzenia o przestępstwo w sprawie uprawiania maku w miejscowości K. wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (na podstawie art. 63 ust. 1 u.p.n., który dotyczy m.in. niedozwolonej uprawy maku innego niż niskomorfinowy). Przedmiotowe dochodzenie, z uwagi na brak znamion czynu zabronionego zostało umorzone w dniu 5 września 2021 r. przy jednoczesnym wyłączeniu z akt sprawy materiałów dotyczących uprawiania w nieustalonym czasie, nie później niż do dnia 29 lipca 2021 r. w miejscowości K. maku niskomorfinowego wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. o czyn z art. 65 u.p.n. Jednocześnie sprawa została przekazana do Prokuratury Rejonowej w S.1.
W dniu 11 kwietnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło zawiadomienie z Komendy Powiatowej Policji w S.1 informujące, że w dniu 7 kwietnia 2022 r. został sporządzony wniosek do Sądu Rejonowego w S.,1 przeciwko D. S., o ukaranie za wyżej wymienione wykroczenie.
Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawca nie daje rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie, co w świetle art. 47 ust. 4 u.p.n. stanowi podstawę do odmowy wydania żądanego zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania D. S. od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3009/22 utrzymało zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do odmowy wydania wnioskodawcy zezwolenia na uprawę maku z uwagi na brak rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Za zasadniczą przesłankę uznania, że wnioskodawca nie daje rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru z upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie jest fakt stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, iż w 2021 r. uprawiał mak bez zezwolenia oraz prowadzone w tym zakresie dochodzenie o wykroczenie z art. 65 u.p.n., jak też skierowanie do Sądu Rejonowego w S.1 wniosku o ukaranie za powyższe wykroczenie. Stąd odmowa wydania wnioskodawcy zezwolenia na uprawę maku, zdaniem organu odwoławczego, jest uzasadniona.
Organ odwoławczy nadmienił, że związku z treścią podniesionych w odwołaniu zarzutów, wystosował do wnioskodawcy wezwanie do udzielenia informacji, czy sprawa dotycząca uprawy maku wbrew przepisom u.p.n. została prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd Rejonowy w S.1 bądź na jakim znajduje się etapie. Przedmiotowe wezwanie, pomimo skutecznego doręczenia, pozostało bez odpowiedzi.
D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Skarszew.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:
a) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym uwzględnienia dotychczasowych upraw dokonywanych przez skarżącego na podstawie poprzednich decyzji administracyjnych;
- dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżący nie dawał rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru z upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie;
- niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej okoliczności związanych z prowadzonym dochodzeniem;
- naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:
- odstąpienie przez organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny od obowiązku starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia;
- pominięcie umożliwienia stronie zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, tym samym wzbudzenia w skarżącym braku zaufania do organów władzy publicznej;
- naruszenie zasady domniemania niewinności;
- wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, wywołującego niekorzystne skutki dla skarżącego;
c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których nie uwzględniono okoliczności związanych z dotychczasową uprawą maku przez skarżącego;
2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 47 ust. 4 u.p.n. w zw. z art. 5 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 74 u.p.n. poprzez naruszenie zasady domniemania niewinności, a w konsekwencji błędną ocenę rzekomego braku wystąpienia przesłanek rękojmi należytego zabezpieczenia, uzasadniających odmowę wydania zezwolenia.
W ocenie skarżącego prowadzenie postępowania przygotowawczego przeciwko niemu nie może stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na uprawę maku. W tym zakresie skarżący wskazał, że wśród przykładowych przesłanek nakazujących organowi odmowę wydania zezwolenia znajduje się wcześniejsze ukaranie wnioskodawcy za popełnienie wykroczenia, o którym mowa w art. 65 u.p.n. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, na dzień orzekania, w aktach sprawy nie znajduje się potwierdzenie ukarania go za popełnione wykroczenie, a postępowanie przygotowawcze jest nadal w toku. Zatem organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie poczynił szczegółowych ustaleń w zakresie rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru przez skarżącego, z góry uznając, iż nie dopełnił on warunków udzielenia zezwolenia. Skarżący stoi na stanowisku, że obowiązkiem organu było zbadanie dotychczasowych upraw skarżącego oraz potwierdzenie karalności za przestępstwo z art. 63 u.p.n. lub wykroczenie z art. 65 u.p.n. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie otrzymywał zezwolenia na uprawę maku, w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Zezwolenia te nigdy nie zostały mu cofnięte. Nadto organ nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień w zakresie prowadzonych upraw.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 250 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, to jest na dzień 23 marca 2022 r.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.p.n.").
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącemu wydania zezwolenia na uprawę maku niskomorfinowego na terenie nieruchomości gruntowych położonych w gminie Skarszewy ze względu na brak rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.
Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić ogólnym wyjaśnieniem, że działalność w zakresie uprawy maku niskomorfinowego jest reglamentowana przez państwo, które nakłada na potencjalnego plantatora obowiązek uzyskania odpowiedniego zezwolenia właściwego organu. Jak stanowi bowiem art. 45 ust. 2 u.p.n. uprawa maku niskomorfinowego może być prowadzona wyłącznie na cele spożywcze i nasiennictwa. Warunki legalnej uprawy maku statuuje z kolei art. 46 ust. 1 u.p.n. stanowiący, że uprawa maku może być prowadzona na określonej powierzchni, w wyznaczonych rejonach, na podstawie zezwolenia na uprawę, przy zastosowaniu materiału siewnego kategorii elitarny albo kategorii kwalifikowany w rozumieniu przepisów o nasiennictwie oraz dodatkowo umowy kontraktacji, zawartej z podmiotem posiadającym zezwolenie marszałka województwa na prowadzenie działalności w zakresie skupu maku.
Stosownie do art. 47 u.p.n. zezwolenie na uprawę maku wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce położenia uprawy (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się, w drodze decyzji, na wniosek zawierający: imię, nazwisko, określenie miejsca zamieszkania i adres albo nazwę (firmę), siedzibę i adres wnioskodawcy; informację o odmianie maku, powierzchni uprawy oraz numer działki ewidencyjnej w ewidencji gruntów i budynków, określonej na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego; oświadczenie wnioskodawcy, że dysponuje pomieszczeniem zabezpieczonym przed kradzieżą torebki (makówki), o której mowa w art. 48 ust. 1; a także oświadczenie wnioskodawcy, że nie był karany za popełnienie przestępstwa, o którym mowa w art. 63 lub 64, i wykroczenia, o którym mowa w art. 65 (ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5).
Natomiast, co szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, według art. 47 ust. 4 u.p.n. wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia wydania zezwolenia, jeżeli wnioskodawca nie daje rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru z tych upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie, a w szczególności:
1) nie dysponuje pomieszczeniem zabezpieczonym przed kradzieżą torebki (makówki), o której mowa w art. 48 ust. 1, lub
2) był karany za popełnienie przestępstwa, o którym mowa w art. 63 (uprawa maku, z wyjątkiem maku niskomorfinowego, konopi, z wyjątkiem konopi włóknistych, lub krzewu koki oraz zbiór mleczka makowego, opium, słomy makowej, liści koki, żywicy lub ziela konopi innych niż włókniste wbrew przepisom ustawy) lub 64 (kradzież w celu przywłaszczenia lub kradzież z włamaniem środków odurzających, substancji psychotropowych, nowych substancji psychoaktywnych, mleczka makowego lub słomy makowej), lub
3) był karany za popełnienie wykroczenia, o którym mowa w art. 65 (uprawa maku niskomorfinowego lub konopi włóknistych wbrew przepisom ustawy).
Zacytowany przepis, jak trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji organu obu instancji, nie określa zamkniętego katalogu przypadków, w których właściwy organ zobligowany jest odmówić wydania zezwolenia. Użycie w komentowanym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą odmowy wydania zezwolenia mogą być także inne przyczyny, które – zdaniem organu – uzasadniają brak po stronie wnioskodawcy wspomnianej rękojmi. W powyższej kategorii spraw organ posiada zatem tzw. "luz decyzyjny", przy czym kierunek, w jakim organ powinien się poruszać, uznając dany stan faktyczny za przemawiający za stwierdzeniem, iż wnioskodawca rzeczonej rękojmi nie daje, wyznaczają przesłanki wymienione w art. 47 ust. 4 pkt 1-3 u.p.n.
Uwzględniając brzmienie powyższych regulacji skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na uprawę maku niskomorfinowego z uwagi na brak rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Za zasadniczą przesłankę uznania, że skarżący nie daje rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru z upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie przyjęto toczące się przeciwko niemu postępowanie w sprawie o wykroczenie. W ocenie Sądu fakt skierowania wniosku do sądu powszechnego o ukaranie skarżącego w sprawie uprawy maku niskomorfinowego wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (tzn. o czyn określony w art. 65 u.p.n.) w określonych realiach może stanowić wystarczającą przesłanką do odmowy wydania zezwolenia na uprawę maku.
W tym miejscu, w kontekście analizy całokształtu okoliczności determinujących ocenę legitymowania się przez skarżącego wskazaną "rękojmią należytego zabezpieczenia zbioru z tych upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie" zasadnym jest zwrócenie uwagi na określone zachowania skarżącego, poprzedzające złożenie wniosku w tej sprawie, a stanowiące klarowny wyraz stosunku skarżącego do obowiązujących regulacji prawnych.
Otóż wymaga wskazania, że sam skarżący, w toku postępowania zainicjonowanego wnioskiem z dnia 25 czerwca 2021 r. o wydanie zezwolenia na uprawę maku niskomorfinowego na terenie czterech nieruchomości gruntowych położonych w gminie S., przyznał, że dokonał zasiania 109 ha pól makiem niskomorfinowym bez posiadania jakichkolwiek zgód administracyjnych wymaganych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii. Prawdopodobnie skarżący dokonał podobnej czynności w dwóch innych gminach w Polsce, tzn. obsiał swoje pola makiem niskomorfinowym bez uprzedniej zgody organu rzeczowo i miejscowo właściwego w tych sprawach. Świadczy o tym wprost notatka urzędowa sporządzona ze spotkania skarżącego z Burmistrzem Skarszew, które miało miejsce w dniu 3 sierpnia 2021 r..; k. 95 - 98 akt administracyjnych). Ustalenia te były przyczynkiem do wystosowania zawiadomienia do organów ścigania, które podjęły czynności wyjaśniające zakończone skierowaniem wniosku do sądu powszechnego o ukaranie skarżącego za czyn z art. 65 u.p.n. (uprawa maku niskomorfinowego wbrew przepisom ustawy).
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że skoro uprawa maku wiąże się z dużą odpowiedzialnością o charakterze prawnym i społecznym - na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2021 r.; sygn. akt II SA/BK 160/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl - to w sytuacji, gdy w sprawie jego uprawy toczy się postępowanie sądowe, w ramach którego skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia czynu z art. 65 u.p.n. (nielegalnej uprawy maku niskomorfinowego), trudno uznać, że skarżący przedmiotową rękojmię daje. Dlatego też rozstrzygniecie w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na uprawę maku niskomorfinowego, podjęte w ramach opisanego wyżej luzu decyzyjnego należy uznać za w pełni prawidłowe.
Konkludując, Sąd podziela ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na uprawę maku z uwagi na brak rękojmi należytego zabezpieczenia zbioru upraw przed wykorzystaniem do celów innych niż określone w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 47 ust. 4 u.p.n. uznać należy zatem za nieuzasadniony.
Zdaniem Sądu, zamierzonego skutku prawnego nie mogą również odnieść podniesione w petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne i należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (w zgodzie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy dokonana przez organy nie nosi nadto cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Należy ponadto zauważyć, że organ odniósł się do wszystkich okoliczności, na które w toku postępowania powołał się skarżący. Nie można natomiast negatywnie oceniać decyzji tylko na tej podstawie, że skarżący nie zgadza się z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie okoliczności faktycznych oraz dokonanymi na ich podstawie konkluzjami. Przy procedowaniu w sprawie jak i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie naruszył również art. 8 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy nie daje jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak i nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Zaskarżona decyzja zawiera nadto wszystkie wymagane elementy, w tym pełne uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.).
Uznawszy zatem w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak
w sentencji wyroku.