III SA/Gd 366/15

III SA/Gd 366/15 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2015-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 7/16 - Wyrok NSA z 2017-10-31
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 92a  ust. 1, ust. 6 w zw. z załącznikiem nr 3 l.p. 1.1, art. 92c ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 121
jart. 860 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi A. P. i A. S. wspólników spółki cywilnej "A." na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących A.P. i A. S. solidarnie kwotę 2.897 zł (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2015 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2014 r. (nr [...]) o ukaraniu A. P. i A. S., wspólników spółki cywilnej A. P., A. S. "A" s.c. z siedzibą w G., karą pieniężną w wysokości 16.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na A. P. i A. S., wspólników spółki cywilnej A. P., A. S. "A" S.C., karę pieniężną w wysokości 16.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji.
Decyzja ta została zaadresowana do obu ww. wspólników, zwanych dalej stronami.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli przedsiębiorstwa A. P. oraz A. S., prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą "A" s.c. w G., przeprowadzonej w dniach 7-13 marca 2014 r. stwierdzono przypadek wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej licencji. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z dnia 13 marca 2014 r. Kontrola obejmowała okres od dnia 1.04.2013 r. do dnia 31.12.2013 r. a jej przedmiotem było zbadanie zgodności działalności gospodarczej przedsiębiorcy z przepisami krajowymi i wspólnotowymi. W toku postępowania ustalono, że żaden ze wspólników w chwili wykonywania zlecenia (nr [...]) z dnia 12 lipca 2013 r., które zostało wykonane w dniu 17 lipca 2013 r. pojazdem o nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu – 11,99 t - nie posiadał licencji na działalność gospodarczą w zakresie pośredniczenia przy przewozie rzeczy, jak też nie posiadali wspólnej ww. licencji.
Podkreślił przy tym, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania oraz nie może uzyskać licencji na transport drogowym. Stronami tego typu postępowań są wspólnicy takiej spółki.
Organ wykluczył zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wskazując, że wskazywane okoliczności awarii samochodu i konieczność posłużenia się innym samochodem nie dają takiej podstawy, gdyż naruszenie nastąpiło w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdzie obowiązuje miernik szczególnej staranności, a zatem nie można mówić o braku wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, w której przedsiębiorca nie sprawdza w sposób szczególnie staranny pojazdu, którym posługuje się podczas wykonywania usługi.
Konsekwencją stwierdzonego naruszenia zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Wspólnicy spółki cywilnej, którzy w ramach spółki cywilnej prowadzą działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy winni uzyskać przedmiotową licencję każdy z osobna. W związku z tym łączna kara pieniężna w sprawie wynosi 16.000 zł.
Strony odwołały się od tej decyzji podnosząc, że wykonują przewozy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony z wyjątkiem zlecenia z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...], wykonanego w dniu 17 lipca 2013 r., pojazdem o nr rej. [...] o masie całkowitej 11,99 t. W ocenie skarżących winna być nałożona jedna kara za stwierdzone naruszenie na obu wspólników łącznie, a nie dwie kary na każdego z osobna. Na potwierdzenie powyższego powołali orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodali, że nie mieli wpływu na powstanie naruszenia, gdyż zapewniono właściwy pojazd do realizacji zlecenia, którego dopuszczalna masa całkowita ("dmc") nie przekraczała 3,5 tony, jednakże pojazd ten uległ awarii i zaistniała nagła potrzeba zapewnienia auta zastępczego.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 marca 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 5b, art. 8, art. 92a ust. 3 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli strony nie zatrudniały kierowców.
Stosownie do art. 92 a ust. 3 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 40.000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym. W myśl art. 92a ust. 4 tej ustawy, za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Zgodnie z art. 92a ust. 5 ww. ustawy, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej.
Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 6 ustawy). Za naruszenie przepisów karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.
Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego stanowią - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21) i rozporządzenia WE nr 561/2006.
Z dniem 15 sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, która zmieniła art. 5 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, iż wymóg posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy zastąpiła wymogiem posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Obecnie ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Niemniej jednak przed wejściem w życie ww. ustawy, przedsiębiorca, który wykonywał transport drogowy rzeczy miał bezwzględny obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Fakt, że obecnie przedsiębiorca nie ma obowiązku uzyskania takiej licencji, nie oznacza, że w ogóle nie musi on legitymować się żadnymi uprawnieniami. Wykonywanie transportu drogowego rzeczy po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców, wymaga również posiadania uprawnień do wykonywania transportu drogowego rzeczy, przy czym obecnie uprawnienie to określa się jako zezwolenie na wykonywanie zawodu (por. art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 9 ww. ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r.). Pomiędzy dawną licencją na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a obecnym zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika istnieje ciągłość wyrażająca się tym, że zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, a poprzednio uzyskane licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy uzyskały rangę zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika. Zasadny jest wniosek, że stan faktyczny zaistniały w czasie kontroli polegający na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji obecnie sankcjonowany jest jako wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. Skoro licencja na transport drogowy rzeczy uzyskana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym została zrównana z zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, to zaistnienie naruszenia w postaci braku tej licencji w chwili kontroli oznacza brak zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy. Stwierdzone w czasie kontroli naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji sankcjonowane jest obecnie na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub bez wymaganej licencji.
Strony w okresie objętym kontrolą wykonywały usługi polegające na pośrednictwie przy przewozie rzeczy na terenie Polski oraz Unii Europejskiej. Większość zleconych usług wykonana była pojazdami o dmc do 3,5 tony. Jednakże zlecenie z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] zostało wykonane pojazdem o nr rej. [...] o dmc wynoszącym 11,99 tony. W treści dokumentu CMR wskazano "A" s.c. A. P., A.S.
Organ odwoławczy zauważył, że z treści umowy spółki cywilnej wynika, iż celem spółki jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej m.in. na wykonywaniu transportu drogowego towarów. Definicja transportu drogowego zawarta w ustawie o transporcie drogowym wskazuje, iż określenie to obejmuje zarówno krajowy transport drogowy jak i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, oraz działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Niewątpliwie zatem wykonywane przez strony przewozy podlegały regulacjom ustawy o transporcie drogowym.
W toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miejskiego w G., czy strony działające w formie spółki cywilnej posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję na wykonywanie transportu drogowego lub zaświadczenie na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy. Podobnie zwrócono się do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, czy przedsiębiorcy posiadają licencję wspólnotową uprawniającą do podjęcia i wykonywania międzynarodowego transportu drogowego lub zaświadczenia na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy lub też zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Z uzyskanych odpowiedzi wynik, że strony nie posiadają takich licencji czy zezwoleń.
A. S. zeznał do protokołu, że nie ma umów pisemnych z firmami zlecającymi przewóz, jak też z firmami wykonującymi transport. Oświadczył, że najczęściej wygląda to tak, że dzwonią do niego spedytorzy, którzy mają ładunek do przewiezienia lub firmy które poszukują ładunku, który mogliby przewieźć. Interesują go tylko ładunki o wadze do 1,5 tony, na samochody do 3,5 tony - busy. W momencie kiedy posiada informację na temat ładunku, który jest do przewiezienia pyta się chętnych do jego przewiezienia o wymiary auta, nr rej, jakie to auto tzn. czy jest to "plandeka" czy "blaszak", jego ładowność. Organ zwrócił jednak uwagę na to, że podczas przesłuchania oświadczył, iż w pisemnym zleceniu transportowym nie ma napisanego zastrzeżenia, że przewóz musi być wykonany pojazdem o dmc do 3,5 tony.
Organ odwoławczy wskazał także, że zawieszenie przez A. P. działalności gospodarczej od dnia 10 maja 2013 r. nie ma znaczenia. W myśl art. 14 a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), w przypadku wykonywania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest skuteczne pod warunkiem jej zawieszenia przez wszystkich wspólników. Zawieszenie działalności przez jednego ze wspólników w odniesieniu do prowadzonej działalności w formie spółki cywilnej nie było skuteczne, bowiem drugi ze wspólników wniosku o zawieszenie działalności nie złożył. Umowa spółki nie została wypowiedziana przez żadnego ze wspólników i spółka nadal istnieje.
W odniesieniu do twierdzeń stron organ odwoławczy podkreślił, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, nie stanowi jednostki organizacyjnej posiadającej podmiotowość prawną jak spółki osobowe, lecz jest konstrukcją regulowaną przez prawo zobowiązań (art. 860-875 Kodeksu cywilnego). Podmiotami prawa pozostają wspólnicy spółki cywilnej. W związku z tym, spółka cywilna nie ma własnego mienia - nabywane prawa i zaciągane zobowiązania wchodzą do wspólnego majątku wspólników, stanowiącego ich współwłasność łączną. Także wspólnicy, nie spółka, prowadzą ewentualne przedsiębiorstwo, które podlega rejestracji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. To wspólnicy są przedsiębiorcami i to oni mają firmy (oznaczenia indywidualizujące przedsiębiorcę). Spółka cywilna nie może mieć firmy.
W ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do zastosowana art. 92b ustawy o transporcie drogowym, gdyż dotyczy on przypadków stwierdzenia naruszeń z zakresu czasu pracy kierowców. Nie zaistniały także okoliczności wymienione w art. 92c ustawy mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Twierdzenie, iż wykonanie usługi pojazdem o dmc powyżej 3,5 tony było zdarzeniem incydentalnym i jednorazowym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie jak fakt uzyskania przez A. S. w dniu 6 czerwca 2014 r. licencji nr [...] - po kontroli w siedzibie podmiotu.
Z kolei argumentacja, że kara winna być nałożona łącznie na obydwu wspólników nie jest trafna, bowiem zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych obydwaj wspólnicy spółki i cywilnej winni posiadać licencję. Organ zwrócił też uwagę, że za zobowiązania spółki cywilnej, zgodnie z art. 864 k.c., wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie, a odpowiedzialność ta nie dotyczy wyłącznie zobowiązań cywilnoprawnych ale też zobowiązań publicznoprawnych, które wynikają z realizowania przez wspólników spółki cywilnej "wspólnego celu gospodarczego", jakim może być też wykonywanie transportu drogowego.
W opinii organu odwoławczego postępowanie organu niższej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
A. P. i A. S. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie tych rozstrzygnięć w części, tj. do kwoty 8.000 zł.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sprawie, w sytuacji, w której skarżący wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.
Na wypadek nie podzielenia tego stanowiska zarzucili naruszenie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 4 ustawy swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem nie są wspólnicy spółki cywilnej działający, jako jeden zorganizowany podmiot, lecz każdy ze wspólników prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, a którzy stanowić by mieli odrębne podmioty wykonujące przewozy drogowe.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgodnie z treścią art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Skarżąc utrzymywali, że owo jednorazowe naruszenie zaistniało incydentalnie oraz wskutek okoliczności i zdarzeń, których obiektywnie nie mogli przewidzieć. Podejmując się wykonania usługi transportu zgodnie ze zleceniem transportowym z dnia 11 lipca 2013 r. zapewnili właściwy pojazd, którego masa całkowita nie przekraczała 3,5 tony, co potwierdza również treść zlecenia wskazująca nr rejestracyjny pojazdu, która ma zostać podstawiony dla dokonania załadunku. Jednakże przeznaczony dla wykonania usługi pojazd w drodze uległ poważnej awarii, co wiązało się z koniecznością zaprzestania dalszego przewozu oraz dokonania niezwłocznie jego naprawy. Dla zapewnienia należytego wykonania zobowiązania, dochowania uczciwych praktyk handlowych oraz z uwagi na bezpieczeństwo przewożonego towaru, powstała konieczność zapewnienia zastępczego środka transportu. Odstąpienie od wskazanego, wiązałoby się z niemożliwością wykonania usługi transportowej w dniu 15 lipca 2013 r. Skarżący dokonał ogłoszenia poprzez specjalistyczny portal transportowy, wraz z informacją o zapotrzebowaniu na kontynuowanie usługi transportowej, której wykonanie wiązało się z zapewnieniem załadunku w dniu 15 lipca 2013 r. Wobec zgłoszenia się innego przedsiębiorcy, jako zleceniobiorcy - skarżący zlecili jemu wykonanie usługi transportu. Zapewnili tym samym zastępczy środek transportu, na którego wybór jednakże nie mieli bezpośredniego wpływu. Nie byli świadomi, że usługa zostanie wykonana pojazdem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Co ważne, w praktyce usług przewozowych dokonuje się przewozu towarów pojazdami do tych celów przystosowanymi a dla wielkości ładunków dedykowanymi, co wynika również z ekonomiki prowadzonej przez przedsiębiorców przewozowych działalności gospodarczej. Wybór pojazdów, jako środków transportu, zależy niewątpliwie od rozmiaru i wagi towaru przewożonego. Przewóz ładunku o wymiarach i wadze wskazanej w zleceniu transportowym z dnia 12 lipca 2013 r. nie uzasadniał wyboru przez przewoźnika pojazdu o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony.
Należy mieć także na względzie postawę jednego ze skarżących, który wystąpił niezwłocznie o uzyskanie licencji, która nota bene do prowadzonej przez niego działalności nie jest wymagana, a wola jej uzyskania wynika jedynie z chęci uniknięcia w przyszłości powstawania podobnych komplikacji.
Podnieśli także, że organ bezpodstawnie nałożył karę na dwóch wspólników spółki cywilnej. Organ niesłusznie wywodzi z obowiązku posiadania licencji przez każdego ze wspólników spółki cywilnej możliwości nałożenia za jedno naruszenie kar odrębnych dla wszystkich wspólników spółki cywilnej. Wskazana interpretacja pozostaje nie tylko wadliwa, lecz prowadziłaby do bezpodstawnego i negatywnego zróżnicowania przedsiębiorców z uwagi na formę prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Odpowiedzialność solidarna wspólników spółki cywilnej oznacza w mniejszej sprawie, że każdy ze wspólników zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, zaś uzyskanie zaspokojenia od jednego z nich, zwalnia drugiego z obowiązku zapłaty. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna, co w przełożeniu na odpowiedzialność administracyjną wspólników za wykonywanie transportu drogowego bez licencji oznacza karę pieniężną za jedno zdarzenie. W związku z tym nie można zgodzić się z poglądem, że naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, stwierdzone w trakcie jednej kontroli, obciążają każdego ze wspólników spółki cywilnej oddzielnie, jako odrębny podmiot, z pominięciem okoliczności, że powiązani oni byli umową spółki i realizowali wspólne przedsięwzięcie gospodarcze. W niniejszej sprawie, podmiotem wykonującym przewóz drogowy byli łącznie obydwaj wspólnicy spółki cywilnej, a nie każdy z nich odrębnie i w ramach prowadzonego wspólnie przedsięwzięcia dopuścili się jednego naruszenia warunków przewozu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2015 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2014 r. (nr [...]), która orzekała o ukaraniu A. P. i A. S., wspólników spółki cywilnej A. P., A. S. "A" s.c. z siedzibą w G., karą pieniężną w wysokości 16.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Matrerialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą".
Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). W załączniku nr 3 przewidziano kary pieniężne za naruszenia ogólnych zasad i warunków wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne, m.in. za naruszenie przepisów ustawy polegające na "wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji" – wysokość kary pieniężnej za wskazane naruszenie prawa została określona na kwotę 8.000 zł (Lp. 1.1 załącznika nr 3).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż wykonując usługę zleconą dokumentem nr [...] z dnia 12 lipca 2013 r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą m.in. w zakresie transportu towarów - na skutek awarii samochodu o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) do 3,5 t (nr rej. [...]) - posłużyli się pojazdem o dmc 11,99 t (nr rej. [...]), nie posiadając na wykonywanie transportu drogowego w opisanych okolicznościach odpowiedniego zezwolenia. Bezspornym w sprawie jest również to, że skarżący: A. P. i A. S. są wspólnikami spółki cywilnej – A. P., A. S. "A" s.c., a nałożenie kary pieniężnej było następstwem kontroli w przedsiębiorstwie skarżących.
W takich okolicznościach organy inspekcji transportu drogowego orzekły na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 16.000 zł za naruszenie przepisów ustawy polegające na:
- wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji przez A. P. wspólnika ww. spółki cywilnej, oraz
- wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji przez A. S. wspólnika ww. spółki cywilnej.
W ocenie Sądu – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 oraz l.p. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia braku wymaganego zezwolenia na transport drogowy, to każdy ze wspólników spółki cywilnej popełnia wskazany powyżej delikt administracyjny i podlega z osobna sankcji w postaci kary pieniężnej.
Wykonywanie transportu drogowego przez wspólników spółki cywilnej było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa wynika, iż nie należy utożsamiać obowiązku posiadania licencji (zezwolenia) na wykonywanie transportu drogowego przez każdego ze wspólników, z wykonywaniem przez każdego z nich (z osobna) transportu. Wskazuje się, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś, jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11, LEX nr 1108399; por. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 325/11, LEX nr 1145517; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11, LEX nr 1341529).
Wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 5/08. ONSAiWSA 2009/1/3) pogląd, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie, a w konsekwencji przyjęcia – jak uczyniły organy w niniejszej sprawie - że przewóz drogowy wykonywany przez wspólników spółki cywilnej należy traktować jak wiele odrębnych działań podjętych przez odrębnych przedsiębiorców. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które należy rozumieć, jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumę ich działań indywidualnych.
W tej sytuacji niezasadny jest pogląd, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników, dwóch oddzielnych kar pieniężnych za naruszenie, którego dopuścili się realizując wspólne przedsięwzięcie. Kary pieniężne mogą być nakładane za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. Objęcie każdego ze wspólników odrębnym ukaraniem za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w ramach tego samego przewozu prowadziłoby do dwukrotnego ukarania za to samo naruszenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2325/13, LEX nr 1658487).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że skoro przedsiębiorcy występujący w rozpoznawanej sprawie zawarli umowę spółki cywilnej, podejmując się - w granicach dokonanej czynności prawnej - wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej, a podczas kontroli stwierdzono wykonywanie przez tychże współprzedsiębiorców transportu drogowego bez wymaganej licencji (zezwolenia), co stanowiło czyn zagrożony karą pieniężną w kwocie 8.000 zł, przeto unormowania zawarte w art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy, w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy, nie dają podstaw do przypisywania każdemu z nich odrębnego sprawstwa i podwójnego naliczenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy wystąpiło jedno zdarzenie (wykonywanie przewozu bez licencji-zezwolenia), z którym ustawodawca związał odpowiedzialność administracyjną. Odmienne rozumowanie organów w rozpoznawanym przypadku prowadziłoby do niedopuszczalnego w porządku prawnym rozbijania jednego, obwarowanego sankcją, zdarzenia (czynu) na kilka odrębnych, zależnie od liczby współprzedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, powodując nieuzasadnione mnożenie zdarzeń prawotwórczych i nakładanych kar pieniężnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 513/12, LEX nr 1330102).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organy inspekcji transportu drogowego obu instancji, obciążając obu wspólników karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dla jednego zdarzenia, naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów formułowanych w skardze w ocenie Sądu organy inspekcji drogowej – w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego - nie naruszyły art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Skarżący w toku postępowania wskazywali, że podejmując się wykonania usługi transportu drogowego objętej zleceniem z dnia 12 lipca 2013 r. nr [...] zapewnili właściwy pojazd, którego masa całkowita nie przekraczała 3,5 t, który jednak uległ poważnej awarii, co wiązało się z koniecznością zaprzestania dalszego przewozu oraz dokonania niezwłocznie jego naprawy. Dla zapewnienia należytego wykonania zobowiązania, dochowania uczciwych praktyk handlowych oraz z uwagi na bezpieczeństwo przewożonego towaru, powstała konieczność zapewnienia zastępczego środka transportu. Skarżący wskazali, że dokonali ogłoszenia poprzez specjalistyczny portal transportowy wraz z informacją o zapotrzebowaniu na kontynuowanie usługi transportowej objętej ww. zleceniem, nie mając w tej sytuacji bezpośredniego wpływu na wybór zastępczego środka transportu i zakładając, że transport zostanie dokonany pojazdem adekwatnym do rozmiaru i wagi przewożonego towaru, co wynika z praktyki usług transportowych i ekonomiki prowadzonej przez przedsiębiorców przewozowych działalności gospodarczej. Skarżący przy tym podkreślili, że był to incydentalny przypadek w prowadzonej przez nich działalności, zaś w celu uniknięcia w przyszłości tego typu naruszeń jeden ze wspólników (skarżących) wystąpił o udzielenie zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego pojazdami o dmc przekraczającej 3,5 t.
W omawianym kontekście należy zaznaczyć, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów transportu drogowego jest zobiektywizowana, toteż nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 ustawy powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium odpowiednio wysokiej staranności czyli przyjęcia, że przedsiębiorca uczynił wszystko czego można od niego wymagać przy organizacji danego przewozu, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa.
Dla oceny zastosowania regulacji określonej w art. 92c ust. 1 ustawy nie ma zatem znaczenia fakt, że dane naruszenie miało charakter incydentalny, zaś przedsiębiorca – po ujawnieniu tegoż naruszenia – podjął odpowiednie kroki mające na celu uniknięcie w przyszłości tego typu naruszeń (jeden ze wspólników-skarżących wystąpił o udzielenie zezwolenia na prowadzenie transportu drogowego pojazdami o dmc przekraczającej 3,5 t). W ocenie Sądu opisany przebieg zdarzeń i zachowanie skarżących nie daje też podstawy do przyjęcia, iż skarżący dołożyli najwyższej staranności w celu uniknięcia wskazanego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym; w szczególności, jak wynika z wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. priorytetem przedsiębiorcy było dotrzymanie warunków zlecenia i wykazanie, że firma "A" s.c. jest wiarygodnym partnerem handlowym natomiast dbałość o zgodne z przepisami ustawy zorganizowanie "zastępczego" transportu zeszło z pola należytej uwagi skarżących. Nie poparte żadnymi dodatkowymi działaniami, mającymi na celu zabezpieczenie i wykorzystanie do transportu pojazdu o dmc do 3,5 t, wyłączne poleganie w doborze środka transportu na uznaniu kontrahenta (w oparciu o niczym nie poparte założenie kierowania się przez niego zasadami praktyki i ekonomiki usług transportowych), nie oznacza dołożenia należytej staranności w prowadzeniu przez skarżących działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.
Kończąc, Sąd pragnie zwrócić także uwagę na uchybienie organu II instancji, polegające na braku doręczenia decyzji jednemu ze wspólników (A. P.). Należy wyjaśnić, że wspólnicy spółki cywilnej, wykonujący przewóz drogowy, posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ. Z tego też tytułu są oni stroną - wielopodmiotową - postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami. W takiej sytuacji, stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym, organy prowadzą jedno postępowanie w sprawie stwierdzonych naruszeń czyniąc stosowne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę do dokonania oceny prawnej i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji administracyjnej, która następnie musi zostać doręczona stronom tego postępowania (tj. wszystkim wspólnikom). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy błędnie przyjął, że obaj wspólnicy są reprezentowani w postępowaniu przez pełnomocnika – K. O. i doręczył decyzję jedynie do jej rąk, podczas, gdy w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w sprawie ww. pełnomocnikowi jedynie przez jednego wspólnika – A. S.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.