III SA/Gd 362/22

III SA/Gd 362/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 2 lit a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/2635/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 8 czerwca 2020 r. stanowiącą zezwolenie nr [...] udzielone P.1 Sp. z o.o. z siedzibą w G.1 (dalej również jako "strona" "wnioskodawca" oraz "spółka P.1").
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 7 maja 2020 r. spółka P.1 wystąpiła do Marszałka Województwa Pomorskiego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G. – W. przez J. Wnioskodawca zaznaczył, że ubiega się o wydanie zezwolenia z datą ważności do 31 grudnia 2020 r. i dołączył do wniosku proponowany rozkład jazdy.
Prezydent Miasta Gdańska, Starosta Pucki i Prezydent Miasta Gdyni wydając odrębne postanowienia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") pozytywnie uzgodnili wydanie zezwolenia, zgodnie z otrzymanym projektem rozkładu jazdy bez zastrzeżeń. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie Departament Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego sporządził w dniu 7 czerwca 2020 r. dokument w postaci "Analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób", gdzie stwierdzono brak przeciwskazań do wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przodów w krajowym transporcie drogowym na linii i według rozkładu wskazanego przez wnioskodawcę.
Uwzględniając powyższe, Marszałek Województwa Pomorskiego w dniu 8 czerwca 2020 r. w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. :Dz.U z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), dalej powoływanej także jako "u.t.d.", udzielił spółce P.1 zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G. – W. z ważnością do 31 grudnia 2020 r., gdzie zaznaczono, że zezwolenie jest ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Według dołączonego do zezwolenia rozkładu przewoźnik uzyskał zgodę na wykonywanie 2 par kursów na wskazanej linii, to jest kursów z G. do W. o godzinie 7:15 i 11:00 oraz powrotnych z W. do G. o godz. 10:15 i 16:15 (wszystkie kursy tylko w okresie ferii letnich oraz do 30 sierpnia 2020 r. włącznie).
Odwołanie od wskazanej decyzji stanowiącej zezwolenie wniosła w czerwcu 2020 r. spółka P.2 S.A. z siedzibą w G.2. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka P.2").
Spółka P.2 wskazała, że zgłosiła wcześniej swój udział w postępowaniu w charakterze strony, ale faktycznie pozbawiono ją możliwości udziału w sprawie. Podniesione przez stronę odwołującą się zarzuty objęły z tego względu art. 28 k.p.a. z w zw. z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. Wskazano ponadto na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 22 ust. 3 u.t.d. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przeprowadzenie dowodów, w szczególności w zakresie przesłanek negatywnych wydania decyzji z art. 22 a ust 1 pkt 2 lit a i d u.t.d. oraz naruszenie zasady legalizmu poprzez zatwierdzenie rozkładu jazdy z przyjętą prędkością eksploatacyjną przekraczającą dopuszczalną przewidzianą prawem o ruchu drogowym.
W uzasadnieniu odwołania podkreślono w szczególności, że wydanie zezwolenia wymaga dokonania analizy sytuacji rynkowej, tymczasem w ocenie strony organ wydający zezwolenie wydaje się nie posiadać takiej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii G. – W. przez G., P., J. i liniach zbieżnych, które obsługiwane są nie tylko przez spółkę P.2 ale także przez szereg innych podmiotów, gdzie strona wymieniała przewoźników takich jak: O. Spółka z o.o., S. L., J.J.,P. R.. Strona wyraziła ponadto pogląd, że nawet jeśli organ posiada taką analizę, to najwidoczniej nie uwzględnia ona obecnego stanu faktycznego, tj. wyników ekonomicznych linii (przewoźników) regionalnych w trakcie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COViD-19. Spółka P.2 wskazała, w tym zakresie, że sytuacja wywołana stanem epidemii postawiła regularny przewóz pasażerski w wyjątkowo trudnej sytuacji ekonomicznej, zmieniając diametralnie rynek krajowego transportu drogowego, w tym w województwie pomorskim. W szczególności dotyczy to linii spółki oznaczonej nr [...] (łączącej między sobą miejscowości położone w gminie W. oraz łączącej je z miejscowościami w gminie P., z samym P., R., R. i G.,) linii [...] (D. – H. funkcjonującej w okresie wakacji letnich), oraz linii [...] (P. – J. przez Ł.). Zaznaczono, że od wprowadzenia stanu epidemii, komunikacja regionalna prowadzona przez spółkę P.2 i innych przewoźników notuje spadek przychodów na poziomie 80-95% co roku, pomimo jedynie niewielkiego zmniejszenia kosztów (sprowadzającego się do oszczędności paliwa), co bezwzględnie wskazuje na istniejące, w przypadku wydania (zmiany) zezwoleń na rzecz innych przewoźników, bezpośrednie zagrożenie ekonomiczne dla istnienia wymienionych linii. Tym samym w ocenie strony, wydanie kolejnego zezwolenia może doprowadzić do likwidacji jednej lub wielu linii regularnych na terenie północnej części województwa pomorskiego służących mieszkańcom tego terenu przez cały rok. Dodatkowo podkreślono, że nawet w trakcie istnienia najostrzejszych obostrzeń w okresie pandemii, a co za tym idzie spadku popytu, komunikacja na liniach [...] była prowadzona w bardzo szerokim zakresie, umożliwiając zaspokajanie potrzeb transportowych mieszkańców.
Pismem z dnia 17 września 2021 r. wnioskodawca, to jest spółka P.1 stanęła na stanowisku, że reglamentacja działalności przewozowej ma służyć zapobieganiu niekontrolowanej, niszczącej konkurencji, nie zaś jej nadmiernemu ograniczaniu. Zagrożeniem dla łącznie kilkudziesięciu istniejących kursów na podobnych trasach nie mogą być zatem zaledwie dwie pary kursów, na które spółka P.1. otrzymała zezwolenie nr [...].
Z kolei spółka P.2 w piśmie z dnia 13 października 2021 r. podtrzymała stanowisko, że w sprawie nie przeprowadzono właściwej analizy sytuacji rynkowej oraz wskazała, że na tym etapie widać już, że skutkiem pandemii jest zmniejszona liczba pasażerów, a co za tym idzie zawieszane są kolejne linie kursów u poszczególnych przewoźników. Odnosząc się do wskazywanego przez spółkę P.1 "nieniszczącego" charakteru realizowanej w 2020 i 2021 r. przez tę spółkę komunikacji, spółka P.2 wskazała, że w jej ocenie sytuacja jest przeciwna, została ona zmuszona do zawieszenia z przyczyn ekonomicznych ponad 50 % połączeń na linii K. – G., a grozi jej całkowite zamknięcie tej linii, co wskazuje, w ocenie strony, na niszczący charakter konkurencji. W ocenie odwołującej się strony w prawie konieczne jest zatem przeprowadzenie ponownej analizy sytuacji rynkowej z uwzględnieniem danych posiadanych przez strony.
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/2635/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., utrzymało w mocy decyzję organu Marszałka Województwa Pomorskiego w przedmiocie wydanego zezwolenia.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów o transporcie drogowym, w tym art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zawierający przesłanki, w oparciu o które można odmówić dzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym. Wymieniono, że przesłanki te obejmują okoliczności takie jak to, że:
- zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a);
- zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b);
- wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d).
Organ stwierdził, że stosownie zaś do art. 22a ust. 3 u.t.d. podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analiza taka musi zaś być, przy uwzględnieniu wymogów z art. 22a ust. 5 u.t.d., przeprowadzona przez organ z uwzględnieniem: istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych, dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf, przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wykonana na potrzeby przedmiotowej sprawy analiza sytuacji rynkowej sporządzona 7 czerwca 2020 r. w zakresie regularnego przewozu osób w transporcie publicznym na linii komunikacyjnej G. – W. była wyczerpująca, wszechstronna i odpowiada wymogom art. 22a ust. 5 u.t.d. Skoro zatem analiza spełnia warunki określone przepisami to, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownej analizy.
Organ odwoławczy podkreślił, że ze wskazanej analizy jednoznacznie wynika, że projektowana linia regularna nie będzie stanowić zagrożenia dla innych przewoźników. W uzasadnieniu analizy stwierdzono bowiem, że "linia realizowana będzie przez przewoźnika na zasadach rynkowych, czyli oferta przewozowa wynika z jednej strony z cech potoku pasażerskiego, a z drugiej strony z jednostkowych kosztów prowadzenia działalności. Przy analizie ilości połączeń komunikacyjnych wzięto pod uwagę ograniczenia ilości pasażerów w środkach transportowych związanych z pandemiom COVID-19 oraz prawdopodobieństwo zwiększonej liczby pasażerów w tegorocznym sezonie wakacyjnym. W związku z powyższym stwierdzono brak przeciwwskazań do wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej G. – G. – K. – P. – Ł. – J. - W."
Kolegium podzieliło stanowisko Marszałka Województwa Pomorskiego w tym zakresie, zaznaczając, że z analizy wynika, że spółka P.1 wykonywać będzie codziennie 2 pary kursów w okresie ferii letnich do 30 sierpnia 2020 r. (odjazd z G. o godz. 07:15 i 11:00 oraz odjazd kierunku przeciwnym z W. do G. o godz. 10:15 i 16:15). W opinii Kolegium, trudno zatem uznać, aby codzienne 2 pary kursów mogły stanowić zagrożenie dla przewoźnika, który wniósł odwołanie w tej sprawie, to jest spółki P.2. Kursów autobusowych na trasie G. – W. w okresie letnim jest bowiem tak dużo, że nie sposób uznać, że dodatkowe dwa kursy dziennie stanowić mogły realne zagrożenia dla spółki P.2. W ocenie organu, nie podważają tego stwierdzenia argumenty poniesione przez przewoźnika w piśmie z dnia 13 października 2021 r. Swoje stanowisko w sprawie Kolegium oparło na orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do kwestii analizy zagrożenia, o której mowa w at. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione, stwierdzając, że w sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, w tym również w zakresie niewystąpienia w sprawie negatywnych przesłanek wydania decyzji z art. 22a ust. 1, pkt 2 lit. a i d u.t.d., co uczyniono w analizie sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Świadczy też o tym uzyskanie od Prezydenta Miasta Gdańska, Prezydenta Miasta Gdyni oraz Starosty Puckiego postanowień pozytywnie uzgadniających wniosek o wydanie zezwolenia.
Końcowo wskazano, że w opinii organu, nie naruszono przepisów poprzez zatwierdzenie rozkładu jazdy z przyjętą prędkością eksploatacyjną przekraczającą dopuszczalną przewidzianą prawem o ruchu drogowym. Rozkład jazdy został bowiem zweryfikowany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy, to jest czasy przejazdu pomiędzy przystankami gdzie odległości są mniejsze niż 3 km oceniano w kontekście czasu przejazdu całego kursu, a także czasów przejazdu pomiędzy kilkoma najbliższymi przystankami.
Reasumując w zaskarżonej decyzji wywiedziono, że organ pierwszej prawidłowo przeprowadził i ocenił dowód z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, wszechstronnie rozważył zebrany materiał dowodowy, a opisana w udzielonym zezwoleniu linia nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, co wynika z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób.
Odnośnie niewystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d., organ odwoławczy wskazał, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby spółka P.1 posiadała uprzednio zezwolenie na linii G. – W. i jednocześnie nie przestrzegała warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonywała przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Spółka P.2 wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Skarżąca spółka upatruje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniach prawa obejmujących:
-naruszenie art. 15 k.p.a., wyrażające się w ograniczeniu przez organ odwoławczy do rozpoznania poprawności decyzji organu pierwszej instancji, a zaniechaniu rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym;
- naruszenie art 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 § 1 w zw. z art. 22a art. 22a ust. 3 i 5 u.t.d., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przeprowadzenie dowodów, w szczególności w zakresie przesłanek negatywnych wydania decyzji z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d u.t d., w tym przez zaniechanie uzupełnienia i aktualizacji analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, niezbędnej do wydania decyzji, w celu dokonania oceny przesłanek wydania decyzji na dzień wydania decyzji w drugiej instancji pomimo wniosku strony i zajścia istotnych zmian na rynku przewozu osób;
- naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że wskazany przepis nie ma zastosowania do sytuacji, gdy przedsiębiorca wykonuje przewozy bez jakiegokolwiek zezwolenia.
Wskazując na nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy właściwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, strona skarżąca podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w ogóle nie odniosło się do sygnalizowanej przez stronę zmiany stanu faktycznego w szczególności w zakresie sytuacji rynkowej, z jaką mamy obecnie do czynienia. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy powinien był w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. dokonać uzupełniania materiału dowodowego. Zamiast tego w sprawie podjął zaś decyzję opierając się na analizie sprzed niemal dwóch lat, co w ocenie strony skarżącej "w sposób jaskrawy czyni analizę rynkową nieprzydatną".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej spółka P.2 uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2022 r. (nr SKO Gd/2635/21), utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego wydaną wobec innego przewoźnika, to jest spółki P.1 w dniu 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie udzielenia temu podmiotowi zezwolenia na wykonywanie przewozów nr [...].
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja organu pierwszej instancji to zezwolenie nr [...] z dnia 8 czerwca 2020 r. udzielone spółce P.1 na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G. – W. przez G. – K. – P.- G. – Ł. – S. – M. – T. – J. – R. – C., z ważnością do 31 grudnia 2020 r. W zezwoleniu określono, że jest ono ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Jak zaś wynika ze stanowiącego integralną część zezwolenia nr [...] rozkładu jazdy zaproponowanego przez spółkę P.1 i uzgadnianego w toku postepowania administracyjnego bez zastrzeżeń – zezwoleniem objęto prawo do wykonania 2 par kursów na wskazanej linii, to jest kursów z G. do W. o godzinie 7:15 i 11:00 oraz powrotnych z W. do G. o godz. 10:15 i 16:15. Co istotne w rozkładzie jazdy każdy ze wskazanych kursów oznaczono symbolem L – "kursuje w okresie ferii letnich" oraz symbolem * - "kursuje do 30 sierpnia 2020 r. włącznie".
Istota sporu w przedmiotowej sprawy wyraża się w tym, że w ocenie strony skarżącej, to jest spółki P.2 , udzielenie zezwolenia spółce P.1 nastąpiło pomimo wystąpienia negatywnych przesłanek wydania decyzji określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d u.t d., co istotnie narusza jaj interes prawny. Zdaniem strony skarżącej "Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewodu osób" z dnia 7 czerwca 2020 r. nie uwzględniła bowiem, że w związku z ogłoszeniem w 2020 r. stanu epidemii wprowadzenie nowych kursów na linii, na której funkcjonowało już wielu przewoźników, w tym skarżąca, stanowiło konkurencję o charakterze niszczącym. W dalszym czasie to jest zarówno w 2020 r. jak i 2021 r. okazało się już bowiem też, że skarżąca musiała zredukować ilość kursów jednej ze swoich linii do 50 % i wyraziła wtedy obawę (pismo spółki P.2 z dnia 13 października 2021 r.), że będzie ją musiała zlikwidować.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku natomiast przeprowadzona w dniu 7 czerwca 2020 r. "Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewodu osób" została przeprowadzona w sposób wyczerpujący i w jej ramach prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, aby wprowadzenie nowej linii w takim kształcie, w jakim o to ubiegała się spółka P.1 obiektywnie mogło zagrozić istnieniu innych funkcjonujących w tym czasie na zbliżonych trasach liniom innych przewoźników. Stanowisko to prezentuje także uczestnik niniejszego postępowania sądowego, to jest spółka P.1.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest zatem dokonanie wykładni przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, będących materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji (ustawa w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.), w tym w szczególności art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy.
Okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniają przy tym, w ocenie Sądu, szersze odniesienie się na wstępie do ogólnych warunków uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym.
Wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, wymaga uzyskania zezwolenia właściwego marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d.). Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według rozkładu jazdy, który strona w pierwszej kolejności - jako rozkład proponowany - dołącza w formie załącznika do wniosku o wydanie zezwolenia (art. 22 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), określając proponowane przystanki, godziny odjazdów, długość linii w kilometrach, odległości miedzy przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędną do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. Rozkład jazdy w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku przewoźnika staje się następnie załącznikiem do wydanego mu zezwolenia (art. 20 ust. 1a cyt. ustawy). W oparciu o rozkład jazdy określa się bowiem w zezwoleniu warunki wykonywania przewozów oraz przebieg trasy w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a przy przewozach regularnych dodatkowo wszystkie miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Przewoźnik, który uzyskał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym ma obowiązek wykonywania ich według zasad określonych w art. 18b ust. 1 cyt. ustawy, z którego wynika, że przewozy muszą być wykonywane zgodnie z zatwierdzonym rozkładałem jazdy, który jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach, gdzie wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przestankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy). Tym samym ustawodawca w art. 18 b ust. 2 u.t.d. zabronił podczas wykonywania przewozów regularnych korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy lub niezgodnie z podanymi w tej informacji nimi i godzinami odjazdów, jak również zabronił zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania jakichkolwiek innych warunków przewodu określonych w zezwoleniu.
Powyższe uwagi poczynione zostały przez Sąd dla podkreślania wagi, jaką dla uzyskania i późniejszego realizowania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych ma zaplanowany przez przewoźnika rozkład jazdy, który - po zatwierdzeniu poprzez zezwolenie - ma charakter stały i możliwy do zmiany tylko w ściśle określonych procedurach i pod określonymi warunkami.
Konkretny zgłoszony do wniosku planowany rozkład jazdy stanowi tym samym punkt wyjścia dla dokonywanej przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia analizy, o której mowa w art. 22 a ust. 3 i 5 u.t.d. dotyczącej sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, którą przeprowadza się z uwzględnieniem istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych (art. 22 a ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy), dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf (art. 22 a ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy), przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych (art. 22 a ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 22 a ust. 5 pkt 4 cyt. ustawy).
Organ właściwy w sprawie udzielenia lub zmiany zezwolenia przeprowadza analizę samodzielnie lub może zlecić jej wykonanie innej specjalistycznej jednostce. Stosownie do art. 22 a ust. 3 u.t.d., tego rodzaju analiza obowiązkowo musi być przeprowadzona w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne od długości do 100 km w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków.
Przeprowadzenie analizy służy pozyskaniu dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, organ wydający zezwolenie ma bowiem za zadanie przeanalizować materiał dowodowy pod kątem tego, czy w sprawie nie zachodzą obligatoryjne lub fakultatywne przesłanki odmowy wydania zezwolenia określone w art. 22 a u.t.d.
Zgodnie bowiem z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie i co ujęto też w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, przez zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe - pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 486/15). W pojęciu "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną chodzi o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi na przykład o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2057/12).
Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być jednak interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 343/11). Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela powyżej przestawioną wykładnię art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., z której wynika, że tylko niszcząca konkurencja stanowi zagrożenie dla istniejących już linii. Reglamentacja działalności gospodarczej przewidziana w tym przepisie służyć ma przeciwdziałaniu zatem tylko tego rodzaju konkurencji, nie zaś stanowić narzędzie nadmiernego ograniczania każdej konkurencji.
Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowo utworzona linia obsługująca tę samą trasę. Zależy to jednak od szeregu czynników, podlegających wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego. Funkcjonowanie dwóch lub więcej linii na tej samej trasie, obsługiwanych przez różnych przedsiębiorców jest przejawem zjawiska konkurencji, przy czym konkurencja ta nie musi mieć charakteru niszczącego.
Zatem każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym, że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie, ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego.
Takiej oceny w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu dokonano zachowując zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w oparciu o analizę akt sprawy oraz obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, podzielił w tym zakresie w całości przedstawione wyżej stanowisko organu odwoławczego, że codzienne 2 pary nowych kursów, nie stanowiły na dzień rozpoznawania wniosku o wydanie zezwolenia zagrożenia dla skarżącego przewoźnika, to jest spółki P.2.
Wbrew stanowisku strony skarżącej, przede wszystkim z uwagi na czas wydania zezwolenia (czerwiec 2020 r.) oraz okres na jaki je wydano (czerwiec 2020 - grudzień 2020 r.) znajdująca się w aktach sprawy analiza sytuacji rynkowej jest jedynym adekwatnym dowodem dla oceny wniosku strony złożonego w maju 2020 r. Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty o sytuacji na rynku przewozów w 2021 r., a nawet w 2022 r. są już z tej przyczyny, w oczywisty sposób nietrafne.
W szczególności, w sprawie brak było podstaw do wykonania w 2022 r. przez organ odwoławczy nowej analizy sytuacji rynkowej w stosunku do wniosku i zezwolenia sporządzonych w 2020 r.
Zdaniem Sądu, analizę z dnia 7 czerwca 2020 r. należy ocenić nie tylko jako adekwatną czasowo dla rozpoznania wniosku strony z maja 2020 r., ale także jako w pełni kompletną i pozwalająca na ocenę braku wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t d. Z treści wskazanej analizy wynika przede wszystkim, że rozważono w niej wpływ uruchomienia nowej linii na trasie G. – W., jaki może to mieć na innych przewoźników, realizujących kursy na podobnych trasach w okresie ferii letnich. Prawidłowo uwzględniono przy tym w tej analizie tych przewoźników, którzy w chwili jej sporządzania według wiedzy organu, dysponowali zezwoleniem na wykonywanie przewozów w ramach linii regularnych pokrywającej się w pewnej części z linią projektowaną. W sprawie uwzględniono zatem, co wynika z analizy, że w chwili rozpoznania wniosku spółki P.1, pomimo trwania już w tym czasie stanu epidemii, istniała znaczna liczba połączeń, których przebieg częściowo pokrywał się z projektowaną linią. Uwzględniając tą proporcję w odniesieniu do niskiej częstotliwości planowanych przez P.1 kursów (2 pary kursów), uznanie przez organy administracji, że tego rodzaju konkurencja jest dopuszczalna i nie zagrozi wymienionym w analizie innym przewoźnikom, w tym spółce P.2, była zdaniem Sądu w pełni uzasadniona.
Sąd uznał w tym zakresie za trafne udzielone przez wnioskodawcę spółkę P.1 wyjaśnienia, że "racjonalnie należy przyjąć, że zagrożeniem dla mnogiej ilości - łącznie kilkudziesięciu kursów nie mogą być zaledwie dwie pary kursów wykonywanych w dodatku tylko na fragmentach wnioskowanej wnioskiem kierowanym do Marszałka Województwa Pomorskiego zezwolenia na wykonywanie przewozów na trasie G. – W. przez K. i J. odcinkach zbieżnych tzn. nigdy nie na tej samej, analogicznej trasie będącej przedmiotem wniosku wnioskodawcy - spółki P.1 - w relacji tam i z powrotem na trasie, która obejmuje zupełnie inne destynacje podróży, zaspokajając potrzeby przewozowe w relacjach docelowych z miejscowości, których dzisiaj, jak i na moment składania wniosku strona skarżąca nie zapewnia i nie zapewniała".
Wskazane okoliczność i wynikające z niej logiczne, zdaniem Sądu, wnioski zostały uwzględnione w sporządzonej w sprawie analizie.
Reasumując, dokument w postaci "Analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób" z dnia 7 czerwca 2020 r. wraz z uzyskanymi przez Marszałka Województwa Pomorskiego uzgodnieniami w postaci postanowień Prezydenta Miasta Gdańska, Prezydenta Miasta Gdyni oraz Starosty Puckiego stanowią, w ocenie Sądu dowody, które w wystarczający sposób pozwoliły na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Jednocześnie dodać należy, że z drugiej strony, spółka P.2 w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o wystąpieniu w sprawie niszczącej konkurencji, wykonywania na podstawie wydanych pozwoleń przewozów na przedmiotowej trasie także przez wiele innych podmiotów niewyszczególnionych w analizie oraz wykonywaniu przez spółkę P.1 transportu zbiorowego osób bez zezwolenia. W tej sytuacja twierdzeń strony nie można uznać za udowodnione i nie mogły one stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co przełożyło się na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w postaci ustawy o transporcie drogowym i nie budzące zastrzeżeń Sądu udzielenie w dniu 8 maja 2020 r. spółce P.1 zezwolenia nr [...] na okres do dnia 31 grudnia 2020 r.
Jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie było ani celowe, ani dopuszczalne – tak z punktu widzenia rządzących postępowaniem wyjaśniającym zasad, jak i czasowego charakteru zezwolenia, o które wystąpiła spółka - aby domagać się od organów administracji pozyskania nowej analizy sytuacji rynkowej jaka ukształtowała się w 2022 r. i ma obecnie, w ocenie skarżącej spółki P.2, wpływ na jej rentowność. Sytuacja rynku przewoźników w 2022 r., jest w oczywisty sposób inna niż w połowie roku 2020 r., już choćby z tego względu, na co pośrednio wskazuje także sama strona skarżąca, że inna jest liczba uczestniczących w rynku przewoźników. Ocena przez organ wniosku o wydanie zezwolenia musi być aktualna, t.j. odnosić się do okresu, którego dotyczy wniosek. Sporządzenie analizy, poprzedzającej wydanie zezwolenia, następuje przed wydaniem zezwolenia a sporządzana analizy musi uwzględniać okres na jaki ma być wydane zezwolenie. Nie może ona być zatem analizą następczą w stosunku do wydanego zezwolenia i dotyczyć okresu po jego wydaniu.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).