III SA/Gd 359/25

III SA/Gd 359/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 214
art. 19 pkt 1, art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 18na ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 maja 2025 r., nr SKO Gd/4966/24 w przedmiocie zakazu wykonywania działalności oraz wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia oddala skargę.
Uzasadnienie
T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (zwana dalej: "agencją zatrudnienia", "spółką", "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 maja 2025 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności oraz wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności:
W dniu 3 lipca 2024 r., w związku z naruszeniem warunku określonego w art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "u.p.z.p."), Marszałek Województwa Pomorskiego wezwał spółkę do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, tj. do uregulowania zaległości w opłacaniu składek ZUS w terminie 30 dni od dnia odbioru wezwania i przedłożenia dowodu potwierdzającego jego usunięcie, pod rygorem wszczęcia podstępowania administracyjnego i wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru oraz wykreślenia jej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Termin na usunięcie naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia upłynął w dniu 5 sierpnia 2024 r.
W wyznaczonym w wezwaniu terminie zaległości nie zostały uregulowane, co potwierdza raport z danych uzyskanych w dniu 14 sierpnia 2024 r. z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tzw. raport U7n), zgodnie z którym zaległości agencji zatrudnienia w opłacaniu składek ZUS wg stanu na dzień 31 lipca 2024 r. nadal istniały i wzrosły do kwoty 1.467.194,66 zł.
Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r., Marszałek Województwa Pomorskiego zawiadomił agencję zatrudnienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru oraz wykreślenia jej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 19 września 2024 r. (nr PO.7073.685.7.TK.23/24) - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - zwanej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 18na ust. 1 pkt 2 w związku art. 18na ust. 4 oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19 pkt 1 u.p.z.p. - Marszałek Województwa Pomorskiego orzekł o:
1/ zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia - zwanego dalej "rejestrem" przez podmiot T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;
2/ wykreśleniu podmiotu T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z rejestru
- z powodu naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w u.p.z.p.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że spółka jest wpisana do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia od 12 września 2023 r. pod numerem certyfikatu [...]. Prowadzenie agencji zatrudnienia jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do ww. rejestru. Agencja zatrudnienia zobowiązana jest do przestrzegania warunków prowadzenia działalności określonych w ustawie.
Stosownie do treści art. 19 pkt 1 u.p.z.p. podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego oraz pracy tymczasowej, nie może posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych.
Organ wskazał, że według danych z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (tzw. raport U7n) - stan na dzień 31 sierpnia 2024 r. - zaległości agencji zatrudnienia w opłacaniu składek ZUS nadal istniały i wynosiły 1.473.997,48 zł.
Podmiot świadczący usługi jako agencja zatrudnienia powinien działać z należytą starannością oraz zgodnie z prawem. Prowadzenie agencji zatrudnienia jest działalnością regulowaną i przedsiębiorca może ją wykonywać tylko wówczas, gdy spełnia warunki określone ustawą. W przedmiotowej sprawie agencja zatrudnienia nie dopełniła warunku określonego w art. 19 pkt 1 u.p.z.p., a zatem w świetle obowiązującego ustawodawstwa brak jest podstaw do wydania innej decyzji, niż określona w art. 18na ust. 1 pkt 2 oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Zgodnie z przepisem art. 18na ust. 1 pkt 2 tej ustawy, marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem w przypadku, gdy podmiot nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do prowadzenia agencji zatrudnienia w wyznaczonym przez organ terminie. Zgodnie z art. 18na ust. 2 tej ustawy, decyzja, o której mowa w art. 18na ust. 1 ustawy, podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h ustawy.
Wskazane przepisy nie pozostawiają organowi wyboru w przypadku zaistnienia ww. przesłanek. Sposób ich sformułowania jednoznacznie wskazuje obligatoryjny charakter decyzji o zakazie wykonywania działalności i wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia niespełniającej warunków określonych w ustawie. Wydana decyzja jest decyzją związaną.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki, zaskarżoną decyzją z dnia 14 maja 2025 r. (nr SKO Gd 4966/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18na ust. 1 pkt 2, art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.p.z.p. (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 214 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 lipca 2024 r. organ I instancji uzyskał informację (według stanu na dzień 30 czerwca 2024 r.), że agencja zatrudnienia ma zaległości w opłacaniu wymaganych składek ZUS.
Organ wezwał spółkę do uregulowania zaległości w opłacaniu składek ZUS w terminie 30 dni od dnia odbioru wezwania. W wyznaczonym przez organ terminie spółka nie wykonała wezwania. Spółka na dzień 31 lipca 2024 r. posiadała zaległości wobec ZUS na kwotę 1.467.194,66 zł. Okoliczność ta nie była kwestionowana.
Stwierdzenie zaległości w opłacaniu składek na ZUS ma istotne znaczenie prawne, gdyż ustawodawca uczynił brak zaległości w opłacaniu składek warunkiem prowadzenia agencji zatrudnienia. Przepisy ustawy przewidują sankcje prawne związane z niedochowaniem ustawowych wymogów prowadzenia agencji.
Zgodnie z przepisem art. 18na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem w przypadku, gdy podmiot nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do prowadzenia agencji zatrudnienia w wyznaczonym przez organ terminie.
Ponadto, zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., marszałek województwa wykreśla podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 ustawy.
Wskazane przepisy nie pozostawiają organowi administracji wyboru rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia, że zaistniały przesłanki niedopełnienia warunków wymaganych prawem do prowadzenia agencji zatrudnienia. Decyzja ma charakter związany co oznacza, że organ wobec stwierdzenia tych okoliczności, ma prawny obowiązek podjęcia przewidzianego przez ustawę rozstrzygnięcia bez możliwości zachowania jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego".
Ponieważ w sprawie, w której Marszałek stwierdził istnienie zaległości w zapłacie składek ZUS, spółka zaś nie dopełniła - pomimo wezwań ze strony organu - warunku nieposiadania tychże zaległości, to organ ten nie miał innej możliwości jak tylko uznać, że zaszły przesłanki do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności oraz o wykreśleniu podmiotu z rejestru, oraz wydać decyzję w tym przedmiocie.
Spółka nie kwestionując istnienia zaległości względem ZUS wskazała w odwołaniu, że jest w toku postępowania o zatwierdzenie układu, a w dniu 13 września 2024 r. zamieszczono w Krajowym Rejestrze Zadłużonych obwieszczenie o ustaleniu dnia układowego, co skutkuje tymczasową niemożliwością uiszczenia przez spółkę wierzytelności wobec ZUS i tym samym brakiem możliwości wykonania wezwania do usunięcia naruszeń. Stanowisko skarżącej nie jest uzasadnione.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2023 r. (sygn. akt II GSK 1325/22), prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego nie ma znaczenia w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia z uwagi na zaległości względem ZUS.
Prowadzona przez skarżącą spółkę działalność na podstawie przepisów ustawy jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 221). Oznacza to m.in., że przedsiębiorca może wykonywać tę działalność tylko wówczas, gdy spełnia warunki określone przepisami właściwymi dla tej działalności i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej (art. 43 ust. 1 tej ustawy). Do warunków tych zalicza się wprost unormowania przewidziane w art. 19 pkt 1 u.p.z.p., które ma istotne znaczenie gwarancyjne z punktu widzenia przestrzegania reguł obowiązujących na regulowanym rynku.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2633/17) wyjaśnił, że dla wykładni i stosowania przepisów u.p.z.p. istotny jest ustawowo określony cel tej regulacji, którym jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Dlatego też zostały w tej ustawie określone szczegółowe warunki prowadzenia agencji oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie, co prowadzi do wniosku, że organ jest obowiązany wykreślić podmiot, który narusza przepisy, jeśli ustawa przewiduje taką sankcję, co w niniejszej sprawie miało bezsprzecznie miejsce.
Jeśli zaś chodzi o znaczenie toczącego się postępowania restrukturyzacyjnego dla oceny tych przesłanek, to organ odwoławczy zauważył, że celem takiego postępowania jest uniknięcie ogłoszenia upadłości dłużnika i temu celowi służą ochronne instytucje prawa restrukturyzacyjnego, które w żadnym jednak stopniu nie prowadzą do wyłączenia obowiązków przedsiębiorcy wykonującego działalność regulowaną, określoną w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skarżąca T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 19 pkt 1 w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 18 na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i błędne przyjęcie, że stwierdzenie zaległości w opłacaniu składek względem ZUS przez spółkę stanowi podstawę do obligatoryjnego wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem oraz o wykreśleniu podpisu z rejestru, niezależnie od sytuacji faktycznej spółki i niezależnie od obiektywnej niemożliwości tymczasowego uregulowania zaległości względem ZUS, podczas gdy:
- spółka znajduje się w toku przyśpieszonego postępowania układowego; sporządzona została propozycja układowa (spółka oczekuje na zatwierdzenie ww. propozycji układowej - którą poparli wierzyciele - przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku w toku postępowania prowadzonego pod sygnaturą akt: GDlG/GRz/187/2024). Ww. propozycja układowa została zatwierdzona m.in. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z treścią ww. propozycji układowej, spółka uiści całość należności głównej wraz z należnościami ubocznymi względem ZUS w 60 równych miesięcznych ratach (pierwsza rata płatna po upływie 6 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia Sądu o zatwierdzeniu układu). Powyższe oznacza, że spółka zrealizuje obowiązki fiskalne względem państwa, co stanowi realizację interesu społecznego;
- upływ wyznaczonego przez Marszałka Województwa pomorskiego terminu do uregulowania zaległości w opłaceniu składek ZUS nie ma charakteru prekluzyjnego; nie wywołuje skutków prawnych w postaci zamknięcia możliwości usunięcia stanu naruszenia prawa. Przyjmowanie wykładni o prekluzyjnym charakterze ww. terminu nie koresponduje z wymogami dotyczącymi realizacji władztwa administracyjnego (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 377/20). Przyjęcie prekluzyjnego charakteru ww. przepisu pomija interes społeczny i słuszny interes obywateli. Spółka w okresie wyznaczonym przez organ I instancji na uregulowanie zaległych składek nie miała obiektywnie możliwości wykonania ww. wezwania - gdyby je wykonała to dopuściłaby się pokrzywdzenia pozostałych wierzycieli, a w konsekwencji - zarząd spółki naraziłby się na odpowiedzialność karną. Skutkiem powyższego przyjąć należy, iż usunięcie zaległości względem ZUS (który to stan zaktualizuje się w dacie zatwierdzenia układu przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku) powinno prowadzić do konstatacji, iż brak jest podstaw do wydawania decyzji uniemożliwiającej spółce dalsze funkcjonowanie jako agencja zatrudnienia;
- spółka po zatwierdzeniu przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku propozycji układowej nie będzie posiadać zaległości z tytułu składek i podatków; zawarcie układu (i jego zatwierdzenie przez ww. Sąd) stworzy stan faktyczny, w którym określone zostaną nowe terminy wymagalności poszczególnych płatności względem ZUS. Informacje w tym zakresie były dostępne zarówno dla organu I jak i II instancji;
- brak wpisu spółki do Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia oznacza dla spółki brak możliwości świadczenia pracy tymczasowej na rzecz kontrahentów - pracodawców użytkowników, co z kolei pozbawia spółkę podstawowego źródła dochodu i - wobec zobowiązań spółki (w tym zobowiązań publicznoprawnych) - może finalnie prowadzić do jej niewypłacalności. Potencjalna możliwość powrotu do świadczenia pracy tymczasowej wiązać się zaś będzie z przychodami umożliwiającymi jednoczesne bieżące regulowanie składek i podatków, jak i pełne i terminowe opłacanie zaległych składek - zgodnie z układem, który zostanie zatwierdzony przez Sąd. Umożliwienie spółce działalności jako agencji pracy tymczasowej jest więc zbieżne z interesem państwa - w ten sposób spółka będzie mogła prowadzić działalność pozwalającą jej na uregulowanie zaległych należności publicznoprawnych;
- wskazywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w treści zaskarżonej decyzji cel regulacji z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia przemawia właśnie za umożliwieniem spółce funkcjonowania jako agencja zatrudnienia (do czego wymagany jest wpis do krajowego rejestru agencji zatrudnienia).
Celem wykazania sytuacji faktycznej spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z: propozycji układowej z dnia 10 grudnia 2024 r., karty do głosowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...], pełnomocnictwa udzielonego J. M. przez Prezesa ZUS do reprezentowania ZUS w toku postępowań restrukturyzacyjnych oraz obwieszczenia zarządzenia o wpisaniu do repertorium wniosku restrukturyzacyjnego spółki T. sp. z o.o. Przedmiotowe dowody na potwierdzenie faktów: (i) treści propozycji układowej, (ii) zaakceptowania propozycji układowej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Urząd Skarbowy, (iii) oczekiwania przez spółkę na zatwierdzenie propozycji układowej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wyjaśniła, że aktualnie oczekuje na zatwierdzenie przez Sąd Rejonowy Gdańska-Północ w Gdańsku układu w postępowaniu o zatwierdzenie układu dłużnika. Spółka posiada wielu wierzycieli, a wśród nich Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z treścią propozycji układowych zaprezentowanych przez spółkę wierzycielom, wierzyciele podzieleni są na kategorie, a dla każdej kategorii przewidziane są odrębne zasady spłat zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych znajduje się w Kategorii interesu III. Propozycja układowa zakłada zaspokojenie przez spółkę całości wierzytelności głównej oraz całości należności ubocznych (w tym odsetek) na rzecz ZUS oraz spłatę kosztów sądowych w 60 równych miesięcznych ratach płatnych co miesiąc, do 25-go dnia danego miesiąca, przy czym pierwsza rata zostanie zapłacona do 25-go dnia pierwszego miesiąca następującego po upływie 6 miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia Sądu o zatwierdzeniu układu. Propozycja układowa - po jej zatwierdzeniu - spowoduje, że spółka zobowiązana będzie do uiszczenia należności względem ZUS w nowych terminach, zbieżnych z przewidzianymi ratami. Raty, których termin płatności nie nadszedł nie będą jeszcze wymagalne, co oznacza, że spółka nie będzie posiadać zaległości względem ZUS. Sytuacja spółki jest znana zarówno organowi I jak i II instancji - była bowiem prezentowana przez spółkę.
Spółka nie ma możliwości uiszczenia zaległych składek na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - tak jak postulował organ I instancji. Takie zachowanie byłoby sprzeczne z przepisami i powodowałoby odpowiedzialność karną członków zarządu spółki. Spółka nie ma możliwości jednorazowej spłaty wszystkich wierzycieli. Gdyby wybrała jednego wierzyciela, którego spłaci w całości (np. ZUS), to pokrzywdziłaby pozostałych wierzycieli, których nie mogłaby spłacić. Takie zachowanie było sprzeczne z treścią art. 302 § 1 Kodeksu karnego.
Celem postępowania restrukturyzacyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której spółka może dalej prowadzić działalność gospodarczą, regulując jednocześnie zobowiązania względem swoich wierzycieli. Spółka podejmuje wszelkie działania, aby doprowadzić do spełnienia ww. celu; jest to jednak znacznie utrudnione w sytuacji, gdy nie może prowadzić działalności jako agencja zatrudnienia, tj. nie może świadczyć pracy tymczasowej na rzecz pracodawców użytkowników. Taka forma działalności generowała znaczną część przychodów spółki.
Dokonywanie przez organ II instancji kategorycznej wykładni treści art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 u.p.z.p. jest błędne. Organ II instancji poprzestaje na wykładni językowej ww. przepisu, nie biorąc pod uwagę rzeczywistego celu, dla jakiego wprowadzono te przepisy. Celem ich jest bowiem pewność obrotu i ochrona podmiotów współpracujących z agencjami zatrudnienia. W tym kontekście wskazać należy, że dalsze funkcjonowanie spółki w charakterze agencji zatrudnienia umożliwi jej osiąganie przychodów umożliwiających wywiązywanie się zarówno z bieżących zobowiązań, jak i uregulowanie zobowiązań ujętych w układzie. Wykreślenie spółki z rejestru agencji zatrudnienia powoduje natomiast znaczące obniżenie przychodów spółki i może skutkować koniecznością ogłoszenia upadłości.
Co więcej, na propozycję układową zgodził się Zakład Ubezpieczeń Społecznych - swoje zdanie wyraził w głosowaniu za propozycją układową. Skoro rozwiązanie w postaci uiszczenia zaległych należności w trybie układowym odpowiadają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych to brak jest podstaw do karania spółki - poprzez wykreślanie jej z rejestru agencji zatrudnienia - z uwagi na to zadłużenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że prowadzenie działalności gospodarczej przez agencję zatrudnienia stanowi działalność regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 236) i wymaga wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, który z kolei prowadzony jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 214 - zwanej w skrócie "u.p.z.p.").
Przepis art. 19 u.p.z.p. ustanawia katalog warunków koniecznych do spełnienia przez podmiot zamierzający prowadzić agencję zatrudnienia. W realiach sprawy istotny jest art. 19 pkt 1 tej ustawy, w myśl którego podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 (pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego, pracy tymczasowej) powinien spełniać warunek braku zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych.
Zastosowany w sprawie przepis art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przewiduje z kolei, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Podobnie przepis art. 18na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zakłada, że marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem, w przypadku gdy podmiot nie usunął naruszeń warunków wymaganych prawem do prowadzenia agencji zatrudnienia w wyznaczonym przez organ terminie.
W ocenie Sądu, wynikająca z obu zacytowanych przepisów norma prawna jest jednoznaczna, a organy obu instancji zasadnie przyjęły, że z treści zacytowanych przepisów wynika, iż zaistnienie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia (określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h u.p.z.p.) i ich nieusunięcie na wezwanie organu, skutkuje obowiązkiem wydania przez prowadzącego przedmiotowy rejestr marszałka województwa decyzji odpowiednio o wykreśleniu podmiotu z rejestru oraz zakazie wykonywania objętej wpisem działalności. W przypadku obu rodzajów rozstrzygnięć działanie organu powinno być niejako automatyczne. Zarówno z art. 18m ust. 1 pkt 6, jak i z art. 18na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika bowiem nakaz takiego działania. Decyzje te mają bowiem charakter związany, o czym przesądzają użyte w obu przepisach zwroty: "marszałek województwa wykreśla" oraz "marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie (...)".
Wniosek taki znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcję za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Podstawowym warunkiem wykonywania lub świadczenia usług w tym zakresie jest terminowe opłacanie podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i brak z tego tytułu zaległości. Nie mają natomiast znaczenia indywidualne okoliczności związane z naruszeniem omawianego obowiązku, w tym winy, czy skutków społecznych (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 201/21).
W orzecznictwie wskazuje się również, że agencja zatrudnienia jest podmiotem profesjonalnym, a więc powinna działać z należytą starannością. Organy administracji kontrolujące sposób działania agencji mają natomiast zapewnić, aby ochrona ta była rzeczywiście realizowana. Skoro działalność agencji jest działalnością regulowaną, to przedsiębiorca może ją wykonywać tylko wtedy, gdy spełnia warunki określone ustawą. Jeśli takich warunków nie spełnia, nie powinien jej wykonywać, naraża bowiem dobro osób korzystających z usług agencji zatrudnienia. Specyfika prowadzonej przez agencję działalności nie może jej zwalniać z obowiązku przestrzegania przepisów prawa regulujących działalność agencji zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 417/20).
W orzecznictwie zdecydowanie kwestionuje się ponadto możliwość odstąpienia przez organ od zastosowania przepisu art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. z uwagi na subiektywne okoliczności tłumaczące powód wystąpienia zaległości, czy też zapewnienia co do poprawy sytuacji w przyszłości.
W wyroku z dnia 24 maja 2023 r. (sygn. akt II GSK 1325/22) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko, że obowiązek wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia wynika wprost z treści normy prawnej zawartej w art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., która skutek ten wiąże z nieusunięciem przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 tej ustawy. Co jednak szczególnie istotne w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że z punktu widzenia tej przesłanki nie ma znaczenia prawnego okoliczność prowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego agencji zatrudnienia.
W prawomocnym wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 220/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanął nawet na stanowisku, że przedłożenie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych na etapie postępowania odwoławczego, a zatem już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jest działaniem oczywiście spóźnionym i nie mogącym w swoisty sposób retrospektywnie unicestwiać stanu umożliwiającego organowi wydanie decyzji o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru z uwagi na nieusunięcie przez ten podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych m.in. w art. 19 pkt 1 u.p.z.p. Usunięcie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 tej ustawy dokonane po upływie wyznaczonego w tym celu terminu nie może bowiem unicestwić negatywnego skutku o charakterze materialnoprawnym, o którym mowa w przepisie art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy, w postaci konieczności wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu wpisanego do określonego rejestru. Nieusunięcie przez podmiot, w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji, w świetle postanowień zawartych w art. 18m ust. 1 u.p.z.p., obliguje więc organ administracji publicznej do wydania powyższej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że zastosowana argumentacja, z uwagi na podobieństwo obu regulacji i cel ich wprowadzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie również do przepisu art. 18na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
W rozpoznawanej sprawie, naruszenie warunków wymaganych prawem do prowadzenia agencji zatrudnienia wynikało z wystąpienia po stronie skarżącej spółki zaległości w opłacaniu składek ZUS. Przedmiotowe zaległości nie były sporne ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja potwierdza, że w dniu 3 lipca 2024 r. Marszałek Województwa Pomorskiego wezwał spółkę do uregulowania zaległości w terminie 30 dni. Prawidłowość doręczenia spółce przedmiotowego wezwania nie budzi zastrzeżeń (wezwanie - k. 45-46, potwierdzenie odbioru – k. 48 akt administracyjnych I instancji), a spółka została dodatkowo powiadomiona o zbliżającej się dacie upływu terminu wiadomością mailową z dnia 1 sierpnia 2024 r. (k. 47 akt administracyjnych I instancji). W tak wyznaczonym terminie, który upłynął spółce w dniu 5 sierpnia 2024 r., zaległości nie zostały uregulowane, a spółka nie przedstawiła stosownego zaświadczenia. Wysokość zadłużenia względem ZUS potwierdza znajdujący się w aktach organu I instancji raport z danych uzyskanych w dniu 14 sierpnia 2024 r. z systemu teleinformatycznego ZUS (tzw. raport U7n), z treści którego wynika, że zaległości agencji zatrudnienia w opłacaniu składek ZUS wg stanu na dzień 31 lipca 2024 r. nadal istniały, a nawet wzrosły do kwoty 1.467.194,66 zł.
W tej sytuacji, mając na względzie jednoznacznie brzmiącą treść przepisów art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 18na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz przywołaną ich wykładnię prezentowaną w powołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - której zasadność Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela - uznać należało, że Marszałek Województwa Pomorskiego prawidłowo orzekł o zakazie wykonywania przez spółkę działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz o wykreśleniu spółki z tego rejestru. Pomimo bowiem zagwarantowania spółce aż trzydziestu dni na usunięcie naruszenia przedmiotowego naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, strona skarżąca nie uczyniła zadość wezwaniu, a na dzień wydana decyzji przez organ I instancji zadłużenie w opłacaniu składek ZUS nawet wzrosło. Zakreślony termin był też, w ocenie Sądu, odpowiedni, pozwalał bowiem stronie na podjęcie skutecznych działań, co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy. Podobna sytuacja jak w rozpatrywanej sprawie miała już bowiem miejsce w przeszłości, kiedy to zawiadomieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. (k. 34 i 35 akt administracyjnych I instancji) spółka również była wzywana do uregulowania zaległości w opłacaniu składek ZUS w terminie 30 dni i wówczas zdążyła skutecznie zareagować. Poprawność działania Marszałka Województwa Pomorskiego nie budzi tym samym zastrzeżeń Sądu.
Skoro natomiast Sąd przyjął, że stwierdzenie zaległości w opłacaniu składek względem ZUS (nieusunięte w wyznaczonym terminie na wezwanie organu) stanowi podstawę do obligatoryjnego wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem oraz o wykreśleniu podmiotu z rejestru, to na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi naruszenia art. 19 pkt 1 w zw. z art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 18 na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przeciwne twierdzenia podnoszone w skardze na jego poparcie.
Zaprezentowanego przez Sąd stanowiska nie mogła w szczególności zmienić podnoszona przez spółkę argumentacja wskazująca na skutki wszczętego względem spółki przyspieszonego postępowania układowego. W tym kontekście powtórnego wyrażenia wymaga, że sytuacja spółki powinna być w sprawie oceniania na dzień wydawania decyzji przez marszałka województwa (por. cytowany już wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2018 r.). W tym czasie spółka powoływała się jednak jedynie na trwające, a nie zakończone już postępowanie układowe. W skardze pada w tym zakresie sformułowanie, że: "spółka oczekuje na zatwierdzenie ww. propozycji układowej". Co więcej, spółka nie powołała się na wynik tego postępowania do dnia wydania wyroku. Okoliczność ta na dzień wydawania decyzji była zatem przyszła i niepewna, i już z tego powodu nie mogła rzutować na kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Co jednak decydujące w tym względzie, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r., że okoliczność prowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. (oraz odpowiednio także art. 18 na ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z tego też powodu załączone do skargi dowody wskazujące na określone okoliczności i stanowiska w toczącym się wobec skarżącej spółki postępowaniu układowym nie mogły mieć wpływu na ocenę przez Sąd kontrolowanych decyzji.
Odnosząc się z kolei do wywodów spółki na temat prawnego charakteru nałożonego w sprawie przez Marszałka Województwa Pomorskiego terminu do uregulowania zaległości w opłaceniu składek ZUS wyjaśnienia wymaga, że istota stanowiska Sądu wyrażonego w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Po 377/20) sprowadza się do twierdzenia, że termin ten nie jest ostateczny. Sąd wskazał bowiem, że organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek procesowy dokonania oceny zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wykreślenia z rejestru z uwzględnieniem stanu faktycznego co do braku usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji na dzień wydania decyzji, aż do zakończenia postępowania administracyjnego. W realiach tamtej sprawy obowiązek informacyjny organu określony w art. 19f u.p.z.p. zrealizowany został dopiero po wydaniu decyzji. Abstrahując od tego, że przywołana przez stronę skarżąca sprawa dotyczyła uchybienia innego warunku prowadzenia działalności przez agencję zatrudnienia, to w stosunku do kontrolowanego postępowania nie można zastosować analogii, ponieważ w rozpatrywanej sprawie spółka była prawidłowo zawiadomiona o zaległości (przed wydaniem decyzji), a na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji zaległość ta nadal występowała.
Sąd nie podzielił ponadto argumentacji, że cel przedmiotowej regulacji, tj. ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia przemawia za umożliwieniem spółce dalszego funkcjonowania w takiej formie. Skoro ustawodawca uzależnił możliwość wykonywania usług, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.p.z.p. (tj. pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, poradnictwa zawodowego, pracy tymczasowej) od realizacji warunków określonych przepisami właściwymi dla tej działalności i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej (art. 43 ust. 1 u.p.z.p.), to jego intencją była swoista selekcja podmiotów do tego aspirujących. Ustawa zawiera przy tym szereg sankcji za ich nieprzestrzeganie. Skoro spółka nie spełnia opisanego w sprawie warunku braku zaległości względem ZUS, to dalsze jej funkcjonowanie jako agencji zatrudnienia nie leży ani w interesie Państwa, ani jego obywateli.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).