III SA/Gd 334/23

III SA/Gd 334/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Janina Guść
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1657
art. 5 ust.1 pkt1 lit b, art.17 ust.1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 maja 2023 r. nr OPE.906.2.54.2023.DV w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r., nr OPE.906.2.54.2023.DV, wydanym na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2022, poz. 479 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." , w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. J. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2023 r. , oddalającego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku w dniu 20 lutego 2020 r. stwierdził brak szczepień ochronnych przeprowadzonych zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych u J. J., ur. [...] r. Po potwierdzeniu podczas kontroli w dniu 1 lipca 2021 r. braku szczepień ochronnych u J. J., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku, pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r., wezwał B. J. do dobrowolnego wykonania obowiązku szczepień u dziecka J. J., w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania lub przedstawienia zaświadczenia o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania ww. szczepień.
Pismem z dnia 28 września 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku przesłał B. J. upomnienie, wzywając go do niezwłocznego rozpoczęcia uzupełnienia brakujących szczepień. W upomnieniu wskazano, że w przypadku dalszego uchylania się od obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku w dniu 29 grudnia 2022 r. zwrócił się do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, dołączając prawidłowo wypełniony tytuł wykonawczy.
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r. Wojewoda Pomorski nałożył grzywnę na B. J. w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
W dniu 13 lutego 2023 r. strona wystosowała zarzuty.
Wojewoda Pomorski przekazał zgłoszone przez stronę zarzuty do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku oraz w tym samym dniu, tj. 22 lutego 2023 r., postanowieniem zawiesił postępowanie egzekucyjne.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. oddalił zarzut strony. Na postanowienie to B. J. wniósł zażalenie, wskazując na brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Organ II instancji stwierdził, że zarzut braku wymagalności obowiązku jest bezzasadny. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Jednym z elementów realizacji tego zadania są szczepienia ochronne. Art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2022, poz. 1657 ze zm.) wskazuje, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl ust. 2 cyt. artykułu odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. 2022 r. poz. 1876 ze zm.). Wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym istnieje ustawowy obowiązek szczepienia, został określony przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2172). Sposób oraz forma realizacji szczepień określona została w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi: "Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu". Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak, zdaniem organu, braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Obowiązek respektowania zapisów zawartych w Programie Szczepień Ochronnych ma swoje umocowanie w akcie prawnym w randze ustawy.
Organ odwoławczy, odnosząc się do stanowiska strony, że nieuzasadnione jest powoływanie się na treść Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego jako konkretyzacji obowiązku wykonania szczepień ochronnych przed ukończeniem 19 roku życia przez dziecko, wskazał, że ramy czasowe, określone w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych 0-19 lat), nie oznaczają dowolności w wyborze terminu wykonania szczepienia. Program Szczepień Ochronnych precyzuje, jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do umożliwienia zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Podstawą ogłoszenia Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych jest art. 17 ust.11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Organ odwoławczy dodał, że art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Tak więc obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu, poprzedzony lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, wynika wprost z przepisów prawa.
Organ II instancji wskazał również, że organem egzekucyjnym w sprawie jest Wojewoda Pomorski, nie zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku.
Organ odwoławczy stwierdził, że pozostałe wniesione przez stronę zarzuty nie wypełniają dyspozycji z art. 33 § 1 u.p.e.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał zarzuty zażalenia za bezzasadne.
B. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że organ, wydając postanowienie o uznaniu zarzutów za bezpodstawne, naruszył przepis art.34 § 4 u.p.e.a. Organ powinien umorzyć postępowanie, gdyż wskazane przez skarżącego zarzuty są uzasadnione.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w całości jako naruszających prawo, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w § 2 i § 3 określa rodzaj i zakres szczepień ochronnych. Dla szczepień wymienionych w tytule wykonawczym rozporządzenie to określa terminy. Zatem na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany ma wyznaczony konkretny okres, ograniczony wiekiem dziecka. W związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł, ponieważ jego dziecko nie ukończyło jeszcze 6 roku życia, a szczepienia będą wymagalne dopiero w 15-19 roku życia dziecka.
Ponadto, zdaniem skarżącego, komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem obowiązującego prawa, bowiem nie mieści się on w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek musi wynikać z przepisów prawa, a nie z dokumentów wychodzących poza ten zakres. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego ze swej istoty wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych, ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Skarżący przywołał w tym miejscu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. , sygn. akt SK 81/19.
Skarżący podniósł także, że obowiązek nie może być wymagalny, jeżeli istnieje realna obawa o zagrożenie zdrowia lub życia dziecka, bowiem stałoby to w rażącej sprzeczności z podstawowymi prawami obywatela, zagwarantowanymi w Konstytucji i byłoby działaniem podlegającym karze zgodnie z art. 156 i art. 157 kodeksu karnego. Skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania zostały zgłoszone i opisane problemy zdrowotne dziecka oraz fakt prowadzenia diagnostyki w tym kierunku. W szczególności były to objawy natury neurologicznej oraz alergologicznej. Pomimo to organ nie podjął żadnych działań, mających na celu zbadanie i wyjaśnienie tych okoliczności, naruszając w sposób rażący przepis art. 77 k.p.a. W jego ocenie nie można przyjąć sposobu rozumowania Państwowego Inspektora Sanitarnego, jakoby tylko zaświadczenie wydane przez lekarza odraczające szczepienia mogło mieć wpływ na wymagalność obowiązku. Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepisy te zobowiązują więc organ administracji publicznej do samodzielnej inicjatywy dowodowej.
Skarżący podał, że art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na powyższe przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego. Badanie kwalifikacyjne nie zostało określone w ustawie jako obowiązkowe, zatem- zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - przysługuje stronie prawo do odmowy wykonania tego badania. W związku z brakiem aktualnego badania kwalifikacyjnego obowiązek był i jest niewykonalny.
Skarżący podniósł także , że zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydawania decyzji dotyczących szczepień ochronnych.
Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.e.a., był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu było prowadzone przez niewłaściwy organ.
Ponadto skarżący podniósł zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyznaczając wysokość grzywny organ nie wziął pod uwagę, że w sprawie tego samego zobowiązanego wystosował 2 postanowienia, każde ustalające grzywnę w wysokości 1000 zł, bowiem uwzględnić należy wspólne gospodarstwo domowe i wspólność majątkową z żoną , która również otrzymała postanowienie. Dodatkowo zobowiązany jest zmuszony zapłacić opłatę za wydanie każdego postanowienia w kwocie 68 zł. Łącznie daje to 2136 zł. Organ ustalając kwotę grzywny nie wybrał środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, bowiem nie wziął pod uwagę końcowej sumy (uwzględniając postanowienie dotyczące małżonka), jaką zobowiązany będzie musiał zapłacić. Oczywiste jest, że kwota 2136 zł dla 5-osobowej rodziny może stanowić zbyt dotkliwą grzywnę. Ponadto organ nie wziął pod uwagę sytuacji majątkowej zobowiązanego.
Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że wymagalny obowiązek zaszczepienia dziecka nie został wykonany. Strona w sposób rażący uchyla się od zaszczepienia dziecka w zakresie wskazanym w tytule wykonawczym. Zdaniem organu obowiązek respektowania zapisów zawartych w Programie Szczepień Ochronnych ma swoje umocowanie w akcie prawnym w randze ustawy. Program Szczepień Ochronnych precyzuje, jakie szczepienia i w jakim okresie życia mają być wykonane, tym samym wskazując termin, w którym opiekun jest zobowiązany do zaszczepienia dziecka. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżący nie poddał swojego małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym w terminach przewidzianych w Programie Szczepień Ochronnych. Tytuł wykonawczy wystawiony w przedmiotowej sprawie spełnia wszelkie wymogi, o których mowa w art. 27 u.p.e.a., zwłaszcza w zakresie określenia podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Organ I instancji wystawiając tytuł wykonawczy precyzyjnie wskazał, co jest przedmiotem egzekucji - obowiązek poddania dziecka określonym szczepieniom.
Podkreślono, że organowi znany jest przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, aczkolwiek skarżącemu umyka fakt, iż wyrok ten wywoła skutki prawne dopiero pół roku po jego ogłoszeniu. Zatem w obecnym stanie prawnym nadal wiążące są zapisy zawarte w Programie Szczepień Ochronnych. Co więcej, wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdził, iż sam obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom obowiązkowym, tak jak to przewidują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest zgodny z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny podważył jedynie możliwość formułowania pewnych obowiązków i zawierania ich w Programie Szczepień Ochronnych wskazując, że winno to zostać uczynione w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.
Organ dodał, że pozostałe zarzuty nie mieszczą się w katalogu z art. 33 § 1 u.p.e.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, oddalające zarzut skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej.
Egzekucję obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. , poz. 479 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.".
W dniu wystawienia wobec skarżącego przedmiotowego tytułu wykonawczego nr [...] – 29 grudnia 2022 r. – obowiązywał przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowiący, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zgodnie z art. 26 § 3a pkt 1 u.p.e.a. , wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Zgodnie natomiast z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Z kolei zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Postępowanie dotyczące zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Jest ono toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego , to jest zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej objętej tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 29 grudnia 2022 r., dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym – poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że jedynie podniesiony przez skarżącego zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a) został wymieniony w art. 33 § 2 u.p.e.a., a także zasadnie uznał, że jest on bezzasadny. Organ odwoławczy zatem prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Choć sposób argumentacji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego budzi pewne wątpliwości, nie doszło jednak do naruszenia prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych wskazać należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy wskazano ponadto, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i jest on bezpośrednio wykonalny. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania.
Ponadto należy zauważyć, że w przepisie art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), w którym wskazał, że obowiązkiem szczepień ochronnych są objęte następujące choroby zakaźne: błonica; gruźlica; inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, krztusiec, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), odra, ospa wietrzna, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), różyczka, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B, wścieklizna, zakażenia wywołane przez rotawirusy. W rozporządzeniu tym wskazano również, w jakim okresie życia dzieci i młodzież podlegają szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie.
Ze wskazanych przepisów wynika zatem norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, to jest podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Wskazać należy, że sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.
Okoliczność, że konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie oznacza, że obowiązek ten nie istnieje. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, pozostawione zostało regulacji w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej. W komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 2547/18).
Ocena powyższa pozostaje aktualna również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 81/19, w którym Trybunał orzekł, że artykuł 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł jednocześnie, że wymienione przepisy we wskazanym zakresie tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok powyższy został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2023 r. pod pozycją 909.
Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki winno być unormowane wyłącznie rozporządzeniem a sytuacja, w której treść obowiązku szczepienia jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. Trybunał wskazał, że wydany wyrok powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej. W ocenie Trybunału, wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją normy art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i § 5 rozporządzenia – zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją ciąży zarówno na ustawodawcy, jak i ministrze właściwym do spraw zdrowia. Trybunał podkreślił, że wyrok nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Jednocześnie Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W tym zakresie Trybunał wyjaśnił, że jako że wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego, a określenie w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej uznano za niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Termin 6 miesięcy, w ocenie Trybunału, powinien być wystarczający do dokonania stosownych zmian.
Wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych. Reasumując, w świetle powyższych rozważań, Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie choroby objęte tytułem wykonawczym są objęte obowiązkowym szczepieniem ochronnym, a dziecko skarżącego – jako osoba małoletnia – podlega obowiązkowi tych szczepień.
Z akt sprawy wynika, że córka skarżącego nie została poddana lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, ani nie została zaszczepiona. Tym samym córka skarżącego nie została poddana obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 262/20), w którym wskazano, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z prawa do odmowy wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych z odwołaniem się do art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 849 ze zm.). Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, statuując ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 oraz z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13). Niewątpliwie zatem obowiązek wykonania szczepień ochronnych został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 ustawy). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).
Stwierdzić trzeba, że lekarskie badanie kwalifikacyjne, poprzedzające szczepienie, jest immanentnie z tym szczepieniem związane. Jak wskazano wyżej, ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, co obejmuje w istocie także lekarskie badanie kwalifikacyjne. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie przeprowadzający takie badanie lekarz uznając, że wynik badania daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mają żadnych podstaw prawnych, by prowadzić jakiekolwiek samodzielne działania w celu wyjaśnienia, czy u dziecka strony występują przeciwskazania do szczepień. Taki obowiązek spoczywa bowiem, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na lekarzu wykonującym lekarskie badanie kwalifikacyjne. Badanie takie przeprowadzane jest bezpośrednio przed szczepieniem i ma ono właśnie na celu stwierdzenie, że dziecko może być poddane szczepieniu lub uznanie, że istnieją podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia. Wówczas lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej w celu potwierdzenia , że takie podstawy istnieją. W tej sytuacji zarzut skargi o naruszeniu przez organy przepisu art. 77 § 1 k.p.a. jest chybiony.
Sąd nie podziela przy tym wątpliwości skarżącego odnośnie ustanowionego terminu wykonania przedmiotowego obowiązku. Z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie wynika, by osoby, które winny poddać się obowiązkowemu szczepieniu, mogły poddać się mu w dowolnym, wybranym przez siebie czasie, w granicach czasowych określonych w rozporządzeniu. Podzielenie w tym względzie poglądu zobowiązanego zniweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając szczepienia obowiązkowe, czyli zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienie osób podatnych na zakażenie. Uzależnienie poddania szczepieniu dziecka skarżącego w czasie wynikającym z jego woli niweczyłoby wskazane cele, stanowiąc zagrożenie nie tylko dla zdrowia dziecka skarżącego, ale również dla innych osób. Określone w rozporządzeniu granice czasowe wskazują od kiedy oraz do kiedy istnieje obowiązek obowiązkowych szczepień. Przed, jak i po tych datach, obowiązek przymusowego szczepienia nie istnieje, co nie oznacza, że data szczepienia może być w ramach tego przedziału czasowego wybrana dowolnie przez osobę podlegającą obowiązkowemu szczepieniu. Takiej interpretacji przeczy cytowana wyżej treść art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
W ocenie Sądu wskazana w tytule wykonawczym treść obowiązku podlegającego egzekucji odpowiada treści obowiązku wynikającego z ww. przepisów. Szczepienia, wymienione w tytule wykonawczym, których dotyczy przedmiotowa sprawa powinny zostać wykonane w przedziale czasowym od "w ciągu 24 godzin po urodzeniu" do "13 - 14 miesiąca życia dziecka". Terminom tym niewątpliwie uchybiono, skoro córka skarżącego urodziła się w dniu 29 czerwca 2017 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 29 grudnia 2022 r.
Stwierdzić też należy, że organy obu instancji nie wydawały żadnej decyzji w niniejszej sprawie, ani nie są też one organami egzekucyjnymi. Wyjaśnić trzeba, że organem egzekucyjnym jest w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski, on też nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia.
W cytowanym art. 33 § 2 u.p.e.a. brak jest zatem możliwości wniesienia zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem zarzuty podlegają rozpoznaniu przez wierzyciela, który nie jest upoważniony do stosowania środków egzekucyjnych. Zarzut taki możliwy był do podniesienia do dnia 29 lipca 2020 r., w poprzednim stanie prawnym.
Mając na uwadze, że organy zasadnie uznały za pozbawiony podstaw zarzut braku wymagalności obowiązku, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".